礦業安全與健康供給的社會管制研究

摘要:以行政問責、礦產資源整合、區域性停產整頓等方式遏制礦難，見效不大。礦主是安全物品供給主體，但缺乏強迫礦主為礦工提供安全與健康物品的制度安排。只生產礦產品不生產安全與健康物品，讓礦工承擔成本而礦主增加收入屬于市場失靈，市場失靈時的政府管制應定性為保護礦工基本人權的社會管制，必須通過社會管制強迫礦主供給礦工享用的集體物品而阻止礦主的不當收入。

關鍵詞:礦業;安全健康;外部性;社會管制

中圖分類號:F069 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)05-0039-08

對于令人痛心的礦難，近年來在理論界強調通過行政問責方式予以根治。在實踐中一旦發生礦難，則會對相應的省長、縣長直到基層的鄉長、鎮長予以免職。學者總結了礦難問責的依據，即“政府負責人未能樹立科學發展觀和正確政績觀，沒有處理好安全與生產的關系，對安全生產重視不夠，未能認真落實安全生產責任制，對事故的發生負有領導責任。”[1]以這些抽象原則的依據去問責于相關領導者，顯得有些牽強。個人的責任應當有具體義務規范的界定才能左右預期行為和檢測出軌程度。然而，對于礦難的行政問責相當于球場運動員在比賽中傷了對方的球員要追究裁判的責任一樣，因為沒有因果聯系而很難認定裁判的具體責任。這就必須在區分裁判員與運動員之間的身份地位及其相互關系的基礎上明晰運動員的責任，即礦主的責任。明晰以后可以看出，政府官員不是礦難的責任主體而是認定礦主責任的管制者。因此，筆者試圖通過分析礦主的責任而給政府的管制以合理定位。

一、礦山安全與健康供給的經濟分析

(一)礦主對安全與健康供給的層級選擇

美國安全科學家海因里希的“安全累積原理”(海因里希法則)認為:重特大事故的發生是由日常眾多微小事故累積而成的。根據這個原理，遏制礦難就必須控制礦山工作場所一切可能的風險，防止因微小事故的累積而釀成大禍，這就不能專門盯著礦難的發生，而應擴大到場所的一切安全與健康條件。因此，社會所追求的目標應從單純遏制礦難提升到整個工作場所的安全與健康層面，讓每一個職工在安全與健康的工作場所中勞動。

但是，在自由市場條件下不可能存在安全與健康的工作場所。筆者假定礦產品的市場需求是給定的，而對給定礦產品的需求就是對礦山風險需求的原因。因為在礦產品的生產過程中，礦產品與礦山風險是同時生產出來的，風險是伴生物品。如果保持礦產品需求的條件下減少或者阻止風險的伴生，則需要增加設施、改進技術、培養從業人員等成本。作為理性的經濟人，為了利益最大化，一般不選擇投入更多成本以減少或阻止風險的產生。就像企業生產污染一樣，假設公共的生態環境能夠成為生產過程的垃圾場，那么企業則選擇可以節約成本投入的污染物的生產，讓社會承擔污染的成本而企業獲取收入。企業能否生產污染決定于生產時的制度結構。礦產品的生產過程是否存在風險的選擇與企業能否生產污染屬于同樣的原理——制度安排是關鍵。

當然，即使缺乏禁止生產風險的制度安排，礦主也存在著減少風險的動機。在生產礦產品的同時，有一種為礦工準備一定的防護設施、避免礦工處于危險環境、防止透水和瓦斯爆炸等方面的需求選擇。這種選擇，是礦主在市場自由條件下愿意做出的行為，應稱為“自愿選擇”。自愿減少工作危險是為了礦主的自身利益，而與利他主義無關。因為，礦井突然透水或垮蹋，礦山只能停產修復，由此產生的成本大于事前預防的投入。這說明，“自愿選擇”所追求的安全屬于經濟性的“生產安全”而不是社會性的“職業安全”。只要不影響礦產品的產出，其“自愿選擇”符合礦主的經濟人理性。

何況，中國還有許多現存的相關制度，自由市場總是要受到不同制度規則的調控。清朝末期的《大清礦務章程》基本建立了礦業制度體系;民國時期有《中華民國礦業法》，并專門制訂了關于礦場安全與健康保護的《礦場法》;改革開放30多年以來又逐步對礦業開發制度進行了完善。所有這些，都已經積淀了關于礦業場所安全與衛生的系列制度。這些制度能從許多方面對礦主的行為選擇起到強制作用。諸如民事責任，如果礦工受到了傷害，依法起訴于法院或進行勞動仲裁，礦主就要向原告方支付一筆很大的賠償費用。即使受害者這筆費用可能按工傷保險途徑支付，但最終還是加大了礦主的負擔。而且，礦主對礦工受傷害的支出遠不止這筆賠償費用，還有時間、企業聲譽等方面的交易成本的承擔。在現存制度安排下不能完全由礦主自愿選擇，礦主如果維持一個有風險的工作環境的成本，很可能就是風險的遞增函數。因此，礦主應在“自愿選擇”的基礎上具有進一步降低風險的需求。礦主在現存制度與自由市場的雙重約束下，克制自己某些收入的形成而被迫作出繼續降低風險的選擇。這種選擇是礦主因現存制度而已經實施的“現實選擇”，是對“自愿選擇”進行矯正的效果。

關鍵是，現存制度設置并不能完全符合客觀發展的需要。礦主的“現實選擇”是現存制度安排下的行為結果，這在過去本是符合目標要求而且被當時情勢所認可的選擇。現在，由于人們在需要方面已從過去的生存需要向尋求安全與健康需要層次提升，高層次需要與現存制度形成落差，導致礦業安全健康的需要與制度供給的實際發生矛盾。在這緊要關頭，政府被迫通過行政問責的方式緩解激烈沖突的矛盾。礦難問責制就是為了提升礦主的“現實選擇”、滿足礦業安全與健康供給目標的“救火”方式。政府的目標是為了滿足礦工安全與健康的需要，讓每一個礦工在安全與健康的工作場所中勞動。這個目標就是社會強制要求礦主所必須達到的“目標選擇”。但是，礦主在現存制度結構下的“現實選擇”已經超越了自我，很難再度作出更大犧牲的利他性選擇，甚至還指望在偷閑時返回到“自愿選擇”的層級。這樣一來，礦工需求與礦主供給的矛盾，被置換為政府干預的“目標選擇”與因礦主利益實施的“現實選擇”的沖突。結果是，政府根治礦難的一廂情愿與礦主的市場理性沖撞，政府未能讓礦主施行“目標選擇”而導致政府根治礦難的行為失靈。

礦主三種安全與健康供給的選擇層次可以用模型表示:“自愿選擇”的供給曲線為A，“現實選擇”的供給曲線為B，“目標選擇”的供給曲線為C，礦主在安全與健康方面供給的成本曲線為M(則如圖1所示)。

(二)提升安全與健康供給選擇層級必然減少礦主的產出品

強制礦主實施“目標選擇”就是要求礦主不能生產風險(零風險的成本太大，事實上也不可能)，即以安全物品替代風險物品。如果不生產風險，則要投入更多的成本。假設讓風險存在于工作場所，則礦主可以避免沒有收益產生的新成本投入。假設給定生產成本，那么對于圖1中的三種安全選擇A、B、C仍在圖2中發生變化。

從圖2可以看出，如果要求礦主將“現實選擇”提升到“目標選擇”，即從圖中的B點移動到C點，那么，在不新增成本的既定條件下由安全物品替代了部分礦產品的產出。結果，礦主在生產安全物品的同時相應地減少了礦產品的產出，礦產品數量從Qb減少到Qc。

提升礦業安全與健康供給的層級，增加的安全物品屬非市場物品，能夠為礦工提供安全場所，礦主卻因市場物品的減少而損失了預期收益。在既定制度安排下，礦工被迫能夠承擔有關的事故風險，礦主就沒有任何激勵因素去對有成本而無效率的安全保障進行投資。相對于礦山的工作機會而言，只要勞動市場的勞動力供給充足，那么礦主就會積極地維護能夠更多獲利的現狀。

二、依靠社會管制提升礦業安全與健康供給的選擇

(一)市場失靈是政府管制的必要條件

在礦業開發中，礦工對“目標選擇”的安全與健康需求跟礦主只能供給“現實選擇”的安全與健康事實之間發生沖突。如何使供給滿足發展的需求，并構建一種保障供給礦業安全與健康的機制，需要探索一條適當的途徑。

亞當·斯密的自由放任理論表明:自由市場能夠有效地收集和處理有關從各種活動中得到收益和成本的信息，從而導致資源的有效配置。這只“看不見的手”似乎有足夠的理由:礦主在市場競爭中具有一些天賦權利來界定礦工的工作條件，能安排一系列的安全與工資的組合以讓礦工來選擇工資與安全的體制使其效用最大化。實際上，所有想尋求用自由市場方案來解決工作場所安全條件問題的主張，在自由資本主義時期都沒有多少出路，后來被馬克思批判得沒留任何余地。

20世紀初，凱恩斯主義興起時，主張一種礦工與礦主平等談判的“契約理論”，雙方將工作場所安全與健康供給經過討價還價后以合同形式固定下來，以便對雙方都有約束。美國在20世紀30年代，因凱恩斯主義使經濟得到發展，社會得到控制，但是唯獨這時候的礦難是歷史上的高發期，總結起來就是因為勞動“締約自由”與“契約嚴守”造成的。[2]從勞資雙方的契約來看:礦場的風險已經被礦工知會了，礦工在合同約定中甘愿承擔風險;合同履行中一旦出現風險事故，礦主根據契約適當補償，對于沒在契約中約定的部分有理由不負責任。這樣，礦工接受了表面合理但實則很不合理的合同，等于礦工把生與死捆綁在不合理的合同之中。不合理的主要原因是勞資雙方簽訂的勞動合同屬于不完全契約，而工作場所安全與健康條件是勞動契約不完全的主要方面。一是信息不完全。工作場所中的風險是生產中形成的，獲取這些信息要花很大的代價，不確定性是其突出特點，基本上是無法預料或根本不可能獲取相關信息。二是信息不對稱。對于礦山的設計、進度、投入及其防范能力等，礦主清楚而礦工不可能明白，又由于道德風險存在而使礦主經常有意隱瞞潛在的風險。三是礦工的有限理性。礦工中很大一部分是沒有能力進城打工的農民，知識、經驗及信息處理能力都較差，以至于對風險沒有概念和意識，只顧賺錢養家。這些因素導致的不完全性，才使礦業勞動合同與礦業勞務合同有了本質上的區別。勞務合同屬于民事領域，是完全合同，勞動合同屬行政可干預對象，是不完全的合同。由于勞動合同的不完全性，則沒有理由認為通過勞資雙方的討價還價能迫使礦主作出安全與健康供給的“目標選擇”。

礦工被礦主雇傭，包括勞動力及其勞動力所有者都成了雇傭對象而被資本所控制。在以不完全契約為依據的雇傭中，剩余權也被礦主控制著，資本所有權的控制力是礦工處于弱勢的前提，礦工即使明知受風險損害，也因其固有缺陷而不可能爭回應屬于自己的權利。因為礦工們不能形成卡特爾力量，勞動者、農民和消費者的分散性使其無法結成聯盟，不能齊心協力與礦主對抗，這在每個國家都是同樣的現象。勞動工人為自己爭取工作場所的安全與健康條件，與農民和消費者的共同利益更有不同之處。礦工面臨的安全與健康環境，屬于一定范圍內特定多數人共同享受的物品，美國經濟學家奧爾森將為工人爭取來的高工資和安全場所稱為“集體物品”，并且屬于相容性集體物品，集團內的成員數量可以統計，每個成員對物品的享用并不影響集團內其他人的相同享用，而且一個非集團成員獲得了該物品的收益并不會造成集團內成員收益的損失。[3]集體物品的獲得是要付出成本的，礦工要與礦主談判，或者以退出礦業用工市場相威脅等。問題是威脅礦主為獲得一定量的集體物品，得到的收益總是少于他為此所要付出的成本，因而缺乏付出成本的激勵;即使付出成本獲得集體物品，又不可能排除他人同樣享用，搭便車現象就是必然的了。因此，憑礦工的力量不可能獲得共有的集體物品。

這樣看來，依靠市場、勞動契約和礦工們自己的能力，很難設想可以爭取到礦主對于安全與健康供給的“目標選擇”。市場總是鼓勵礦主的“自愿選擇”，總是強制和約束礦工的需求，這就是市場失靈時的表現。美國管理經濟學教授史普博總結:“關于市場失靈的討論，目的是想為市場的政府管制定位”。[4](P77)市場失靈的存在是政府管制的必要條件。

(二)礦業安全與健康管制屬于社會管制

為了合理確立和評價管制的政策工具，有必要對于迫使礦主必須作出“目標選擇”的管制予以定性和歸類。

1976年，美國經濟學家史密斯對于因雇主風險預防激勵不足而建議征收一種“損害稅”，但是后來被史普博反對:“史密斯論證說，損害稅比基于衛生與安全標準的管制更可取，因為它將允許雇主靈活地作出反應，雇主可以選擇減少損害的最小成本方法;而且還由于雇主可以對包括身體風險在內的所有損害作出處理。雖然稅收通常操縱激勵標準，但是，這個建議看來基本上是無效的。給雇員造成損害是一種內部性:一般不會存在任何外部的機會成本”。[4](P510)史普博堅持認定工作場所的職業損害是一種內部性，強調了認定的理由:“至于產品質量與工作場所安全，受害者與施害者之間的契約關系已經存在，并且通常是明確界定的。”[4](P497)而外部性指雙方沒有契約的意外事件。史普博關于“內部性”理由忽視了一個關鍵問題:勞動契約的不完全性。“契約關系已經存在”，是指已經在契約中明確約定了的條款，這就不但不征“損害稅”而且無須列入管制的對象范疇;礦業安全與健康供給內容是留在契約以外，沒有約定也無法約定，這部分根本不存在“契約關系”，與大氣污染的外部性沒有質的區別。

區分為消除外部性的管制和那些涉及與交易和私人合同的內部性管制是很重要的。內部性管制依靠市場均衡和法律規則，而消除外部性則主要依靠政府管制，政府有理由按照庇古在《福利經濟學》一書中最先提到的社會成本問題去征收庇古稅——“損害稅”(當然，這不是必然征稅)。此時，明確政府對諸如庇古稅之類的安全管制的歸類也是重要的。中國有學者將市場的公共管制分為直接管制和間接管制，“直接進入管制主要以過度進入原理和自然壟斷的可維持性為理論基礎，間接進入存在的主要依據是外部性和信息不對稱這兩方面的市場失靈。在很多情況下，間接進入管制是作為解決外部性問題的一種重要手段存在的。”[5](P94)但也有學者恰好將安全方面的管制定性為直接管制，認為公共管制一般是指政府的直接干預，與反壟斷的做法不同，管制是政府依據法律采取直接的干預措施，甚至干脆對產生負外部性行為進行直接禁止。[5]防止危害礦工健康和安全的行為屬負外部性控制，多數情況下是政府的直接控制。但是，為政府“直接禁止”所作的基礎工作又是一種間接管制，諸如界定權利、制定規則和建立組織等，這些能夠反復使用和普遍有效的政府行為應屬于間接管接。可以說，以處置負外部性為理由的礦業安全與健康供給的管制既存在直接管制也少不了間接性的管制。

因此，按照傳統的管制理論分析，將管制分為經濟管制和社會管制，而政府的安全管制屬社會性管制，在西方發達國家也是這樣歸類的。美國經濟學家伯吉斯曾指出:“福利經濟學為建立社會管制學提供了理論基礎。社會管制這個名字代表了如環境保護、工人的安全與健康保護、消費者保護、汽車和道路安全管制等的集合。社會管制是在美國發展起來的，它對企業行為的干預常常比其他美國式的經濟管制更加直接。”[7](P24)這是對眾多爭議所作的結論。

三、礦工安全與健康供給的社會管制是收入的重新分配

社會管制的首要任務是配置權利。一方面，明確礦工有在安全與健康場所中工作的權利。沒有明確礦工的權利，那么礦主投入安全成本就可以看成是為使礦工不受損失而犧牲礦主現在和將來的收入;如果管制制度規定礦工具有享用安全物品的權利，那么礦主所投入的安全成本只是做了該做的事，放棄了不應當的收入而已。另一方面，約束和削弱礦主的某些權利。礦主在安全投入方面能堅持他的“現實選擇”，就是源于他的資本權利很大，而礦工缺乏資本則沒有或只有很少的權利，因而不能向礦主轉嫁成本而被迫接受礦主的成本轉嫁。這就要讓礦主的選擇范圍和選擇能力受到由制度規定的強制——必須作出社會要求的“目標選擇”，這是由于市場和社會管制的共同作用削弱了礦主的選擇權。因此，在這個社會中，如果要保護、解放和擴大一部分人的權利，就必須減少和約束另一部分人的權利。在此，礦主不是犧牲權利而是放棄了不當權利的“權利界定”，只是安全與健康投入成本內部化的依據，不是在消除外部性產生的原因。因為，首先法定礦工有權享用安全物品才能確認礦主侵害了礦工的權利，而侵害礦工權益的外部性主要形成于風險信息的不完全性。應當看到，對礦工基本人權進行明確強調的實質只是礦工權利的一種“歸位”而已。

美國經濟學家斯密德總結:“擁有一種權利就是擁有資源使用決策的潛力，就是擁有將成本轉嫁給他人的潛力。”[8](P12)界定了權利就界定了他們潛在的機會和提高了他們在社會中的地位。一種機會集合可以定義為礦工或礦主可獲得的行動路徑，其中一方對這些行動路徑的選擇要受制于另一方在其機會集合內預期的和實際的選擇。通過社會管制標準認定礦工享用安全與健康環境的權利，則為礦工提供了新的經濟機會，并因經濟機會的利用又能產生新的權利。

礦主在工作場所未能為礦工提供安全與健康的條件，必然會讓礦工在工作場所遭受急性的事故傷害或慢性的職業病而意外地承擔成本。然而，礦工承擔損害的成本并沒有進入礦主的私人成本，礦產品價格沒有因為礦工承擔成本而受到影響，因而消費者或要素需要方就沒有得到好處。這樣，由礦工意外地承擔的成本直接轉換為礦主的額外收入。所以，社會管制的目標就是將礦工承擔的成本內部化為礦主的收益之中，讓礦工從過去所面臨的風險轉向管制后礦主必須承擔的責任。這有一個原理:一個人承擔的外部成本就是另一個人的收入來源。根據這個原理，社會管制雖然讓礦主增加了成本，但不會導致向消費者轉嫁的后果。

可以說，權利的分配決定了收入的分配。礦工的權利大了，就可以因外部性的內部化而獲得安全與健康的工作條件，這就是礦工因權利而新增的收入。沒有這些權利，一些人會因礦難或因職業病而使得全家都返回貧困線。社會管制雖然不是社會保障，但收入效果比社會保障要好得多。因為前者的努力能為礦工提高獲取新的收入的能力，是改變收入分配格局的長效機制;后者只能給礦工某些存量的財富，由于權利與能力不足而守不住財富，剛進口袋又被強勢者掏走了。此時區別流量收入和存量財富的意義在于收入的可持續性和累積增加性。這就是說，貧富存在差異的主要原因應該是人們獲取新的有價值的資源和知識能力區別。

即使認同削弱礦主的權利就是阻止礦主的預期收入和增加礦工的流量收入，也還必須強調，收入(不是財富)的重新分配發生在生產過程中，而是在初次分配中進行的。社會管制的權利配置是個人收入的重新分配，權利決定的分配不可能在再次分配中完成。這也說明，關于效率與公平的統一，以及真正縮小貧富差距的關鍵是在初次分配中，等到“蛋糕”做大以后的再次分配中不可能構建合理的分配格局，做大了的“蛋糕”是礦主的而不是礦工的，我們可以根據資本的占有規律去揭露“蛋糕”分配論的謊言。

經濟管制與社會管制的區別在于，前者主要為了提高效率，后者則以公平為目的。社會管制，主要是被用來增加不具有貨幣價值的產品，而其代價則常常是減少了具有貨幣價值的產品。因而，如果下決心在生產過程中重點關注礦工的權利，就會出現一種傾向于礦工的分配格局。若要讓這種格局出現，首要的一點是重新審視“效率優先”論并能夠理性地思考“效率”的標準問題。為了考慮社會公平，某些“效率論”和社會“要替富人說話”的理念都應當拋棄。為相對弱勢的礦工獲取安全與健康權利的社會公平，強行推出一個“利他”的標準，以此提高礦工的生存“效率”，是以人為本的目標要求。但是，為了礦工的“效率”，當其他條件不變的情況下，勢必會影響礦主的生產率和增長速度。這是因為它把礦業中的一些資本投入生產安全物品的原因。用圖3描述采礦中勞動與資本不同組合的效率關系。

如圖3所示，P表示礦主在“現實選擇”狀態下勞動與資本的相對價格，這時的礦主對礦工生命和健康的許多風險不承擔責任。“現實選擇”意味著資本和勞動分別在K0和L0的使用是有效率的，但礦工肯定承擔更多與開采有關的風險。通過社會管制，新的制度安排賦予了礦工享有在安全與健康場所工作的權利，礦主為保障礦工權利而必須實施“目標選擇”，情況就發生了變化，這時資本與勞動的相對成本由圖3中P1表示。這種新的制度安排使勞動和資本的效率組合發生了改變，新的要素組合的相對價格意味著礦產品產出下降，從Q點下降到Q1點。如果礦主在實施“目標選擇”時仍要維持“現實選擇”時的產出Q′，就必須相對需要較多的資本和較少的勞動，這就出現了新的組合效率。

問題的關鍵是，在傳統的“效率優先”理論中，對誰是成本和對誰是效率、應當追求什么目標的效率問題等并沒有討論清楚。實質上，效率是個并不充分的標準，因為當產權、財富分配和收入的分配發生變化時，什么是效率也在變化。僅僅要求有效率則無法回答理論上可行的無窮個有效率的解決方法中哪個更好。“關鍵的問題不是效率，而是對誰有效率。”[9](P5)這就要求首先確定誰的利益更重要，然后將他的利益作為整個社會中的態度和偏好，再去評價效率的優劣問題。奴隸制社會能無價地使用奴隸，歷史學家也總是認為這是當時最有效率的選擇，但態度的改變意味著它不再是有社會效率的了。工業化早期的工廠使用兒童工，馬克思在《共產黨宣言》中評價了資本主義在不到一百年的歷史里創造了過去一切時代的生產力總和。但是馬克思及后來的經濟學家又極力批判自由資本主義時期的效率。隨著社會條件的變化發展，生產同樣的物品變得需要更多的支出，但不能因此就認為效率低了，而是因為有了一個新的產出水平。當經濟還不太發達，人們的需求層次還停留在基本生存層面，沒有上升到安全需求層面，我們的政策目標以盡可能多地生產礦產品為目標;當安全和健康條件成為一種需求時，則安全與健康標準通過成為一個社會效用函數中的自變量而進入決策者的目標函數，因此礦工的效用水平成為社會福利函數中的自變量。這種變化是說，我們必須將每個礦工的安全和健康要求作為社會管制的目標，尤其在習慣了粗放式增長模式和政府以GDP為目標的時代更應關注這一點。一旦確立效率的目標，就能認識到因社會管制而導致收入重新分配的價值。

四、政府在礦業安全與健康供給管制中的定位

政府為保障礦工安全和健康的基本人權，制定關于礦山安全與健康場所的標準，選拔一批適宜的礦業安全管制隊伍，負責安全與健康標準的實施。按管制標準強迫礦主依“目標選擇”進行生產，突出的任務是創建保障礦工基本人權的《礦業安全與健康法》，從宏觀和法治方向兩方面為社會管制準備條件。至今沒有關于保障礦工基本人權的立法，1992年頒布的《礦山安全法》是以經濟發展為根本目的的“生產安全”法，不是以礦工人權為對象的“職業安全”法;現行《礦產資源法》中從來沒有提及礦業安全與健康的內容，包括一些實施細則等也是這樣。礦業發達國家從20世紀中葉開始逐步制訂了這方面的專門法律，美國在1977年頒布了《聯邦礦業安全與健康法》，宣布將礦工作為最寶貴的資源保護。目前，中國由于受經濟增長為目標的發展模式所制約，而用生產安全法取代職業安全制度，使保護勞動者安全與健康條件的立法處于空白，最終出現職業安全與健康處置的人治替代法治的非正常局面。《礦業安全與健康法》應強調礦主的嚴格責任加懲罰賠償制度。在礦業安全與健康的強制標準實施中，礦主在制度變遷時的成本大于收益時會極大阻礙制度的變遷，主要是市場運行的局限，因為礦工所面臨的潛在風險發生為事故的概率不大，如果在事故發生后的損害以填平式進行賠償，那么，礦主事前消除風險的成本必然大于事故發生后損害賠償的支付，因此，礦主寧可選擇賠償而不愿花更多成本實施“目標選擇”。這從表面上看是礦主關于冒險的僥幸心理，實則為成本與收益的衡量。為此，“只有將工人的報酬(包括提高工人工資率和傷亡賠償)和改善安全環境成本相比較，對工人的報酬大于改善環境的支付時，礦主才會改善安全生產環境。”[10]這就要求在《礦業安全與健康法》中明確礦主的嚴格責任，即礦工違章也應由礦主負責，并承擔過失和舉證責任;一旦發生事故，讓受害人在獲得懲罰性賠償以后相當于沒有發生事故一樣。“因此，制度運行的關鍵在于犯規卻有成本，并且處罰也有輕重之分。”[11](P5)競爭不斷犯規或損害對方能否獲利，顯然取決于管制時監督的有效性和處罰的輕重。

美國在1977年頒布《聯邦礦業安全與健康法》以后立即成立了礦業安全與健康局，作為礦業安全與健康條件的管制機構。政府授權這個局對礦場的健康與安全條件按標準進行定期檢查并糾正違法現象。這種機制，將礦業安全與健康的管制從政府其他職能中獨立出來。政府專事管理礦業安全與健康的管制機構并從礦業開發市場中退出來。政府的退出和管制機構職能的確立，明晰了政府及其管制機構僅僅是市場中雙方當事人的仲裁者而不是參與人，只是當事人相互關系的規則制定者和權利保護人而不是利害關系的直接責任方。但是，政府除了作為“裁判”以外，還應采取措施提高礦工集體討價還價的有效性而達到管制的目標。這些輔助措施包括:把礦工的安全與健康能力培訓納入計劃并提供經濟支持;加大管制機構成員的業務素質的培訓力度;培育中介組織，特別是安全與健康風險評估的法人型單位;資助工會活動，支持工會的行動，保護工會成員的權利，豁免工會的一些責任;支持科研單位加強礦業安全與健康保護方面的研究，等等。

管制中對于礦主的安全標準和嚴格責任，還存在一個比政府官員監察更起作用的工會力量。在一些國家，將能組織工人的工會比作立法、執法與司法之外的第四政府。工會組織工人與礦主進行集體的討價還價，從資方爭取到更多的安全與健康物品，爭取更高的工資收入;工會代表礦工承擔監督礦主“目標選擇”的實施，隨時發現并揭露礦主在安全與健康物品供給方面的偷工減料;在為礦工討價還價、民主監管和安全風險的處置中，能夠培養和提高礦工對于風險的防范意識，讓礦工自己成為安全工作者，以便從自己做起。社會管制的許多方面是市場參與者之間的討價還價過程，工會代表參加者一方，既代表了工人更代替了政府。但是，中國目前的礦業制度、安全制度與勞動制度中，很少有關于工會職能、工會組織、工會的法律性質以及工會權利的保護等方面的規定，已頒布的《工會法》及其依法設立的工會，很難說將維護職業工人的權益確定為工會存在的基本職能，似乎是維護國家政權的政治組織。因此，應建立礦業工會及其聯合會，并從國家的政治體制中獨立出來，作為與礦主抗衡的非政府組織而專職保護礦工權益。實質上，政府發揮工會的作用，以減輕礦工對政府的依賴，是市場與政府雙向失靈時的“第三只手”。

五、結語

讓礦主投入成本為礦工創造安全與健康的工作條件，必然減少企業市場物品的產出。是保障勞動者共享性集體物品的有效供給還是維持資本所有者的最大產出，決定于這個社會的制度安排。制度變遷的結果昭示了這個制度安排有利于誰的收入和讓誰承擔成本。然而，影響和左右制度變遷方向的是這個社會的基本態度和主流看法。如果相對稀缺性的貨幣化凈國民收入增長是唯一運行目標，那對這一目標來說，維持企業市場物品的最大產出量以及將廢碴、廢水和廢氣排入自然環境中就是有效率的;如果真正以人為本，以社會效用最大化和社會福利最大化為目標，那么，保障勞動者職業安全與健康的基本人權是最有效率的。因此，在任何狀態下如果不明確追求目標就不可能確定什么是有效率，也難以保護勞動者的權利。只有明確了以人為本和以共同富裕為戰略目標的基本取向，才能將改革從經濟增長向科學發展和收入分配方向轉變，才能尊重勞動、認識勞動創造價值、將人作為最寶貴的資源，才能保障勞動者享用安全與健康的集體物品，才能扭轉資本回報率過高的現實。當干得多掙得少還不安全的時候，我們的社會要多替弱勢的勞動者說話，“替富人說話”的人已經很多了。

在明確管制目標和構建管制制度以后，政府只是市場的監督者和仲裁員，不是礦業安全與健康物品的直接供給者。美國經濟學家韋登鮑姆總結:“成功的安全計劃要素集中在私人而不是政府的責任，這包括使高層管理者認識到安全是一個重要的企業因素，涉及工人與管理者，發現更多的工作傷害和安全危險的性質和原因，并真正重視嚴重的安全問題。”[12](P169)礦主是資本所有者和礦業開發的決策人，必須承擔安全與健康供給的全部責任。明確責任主體以后發現，在礦難發生后傾向問責于省長、縣長和鄉長等，不是對癥下藥的方法，不但不能達到目的，反而放過了真正的責任主體。社會管制制度缺乏，這是政府的責任，但同時也要分辨政府的責任與政府官員個人的責任，防止因問責于個人而取代了政府責任。

根治礦難的重點在于事前預防而不是事后的懲治，而且必須在安全體系中將根治礦難作為安全的一個重要方面去整體設計。同時，安全與健康又是一個不可分割的整體，兩者可以相互轉化。中國目前根治礦難，可以說是迫于中央政府的壓力，不是因為社會目標的整體安排。因而，總是關注直接死亡的礦難，忽視安全與健康場所的全面推進，結果是，事倍卻功不及一半。

公平觀念、整體設想、民眾參與等，是我們構建礦業安全與健康制度的前提和基礎。應在這個前提和基礎上制定保障礦工基本人權的《礦業安全與健康法》，以實踐中國對國際勞工組織的承諾。

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責任編輯:艾嵐

責任校對:武玲玲

The Research of the Social Control of Mining Safety and Health Supply

Kang Jitian， Huang Yongxiang

(Loudi Administation College， Loudi 417000， China)

Abstract: The methods of administrative accountability， mineral resource integration， regional suspend production are used to contain the mining disaster， but do not bear fruit. Mine owners are the main supply subject of the safety， but lack of system to urge mine owners providing security and safety products for the miners. Mine owners produce minerals and do not produce the safety and health items， so that miners bear the cost and mine owners increase the incomes. It is the failure of the market. When the market is failure， the government regulation for protecting miners is the social control for protecting fundamental human rights. We must enforce mine owners to supply the collective goods and stop the mine owners having improper revenue through the social control.

Key words: mining; safety and health; externalities; social control