養老保險個人賬戶市場化委托管理模式的構建

摘要:隨著養老保險個人賬戶加快做實，個人賬戶運營管理的安全和效率成為做實后的最大挑戰。為克服政府主導運營管理模式的弊端，結合個人賬戶的私有化產權特點和養老保險制度公共性特點，應構建政府管制下的“市場化委托管理模式”。該模式主要特征為:個人賬戶基金管理委員會和中央擔保公司作為個人賬戶行政主管部門;賦予繳費者自主選擇基金公司參與投資權力，以實現個人賬戶私有產權的效率、專業化分工和共贏目標;通過內部制衡和外部監督保障基金安全。

關鍵詞:個人賬戶，市場化委托管理

中圖分類號:F840.67 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)05-0092-05

目前我國的養老保險制度是于1997年確立的社會統籌和個人賬戶相結合的混合模式。個人賬戶與統籌賬戶性質不同，前者具有私有產權屬性，實行“完全積累”制，賬戶基金完全由職工在工作期間的繳費累計形成，待到退休后逐年取出滿足自己生活需要。該賬戶事實上是“強制性儲蓄賬戶”，通過職工年輕時的少消費、多積累來滿足年老時的生活要求。后者具有共有產權屬性，依然實施“現收現付”制，通過當期在職職工繳費來滿足當期退休人員養老金需求，形成代際之間的贍養關系。由此可見，相對于統籌賬戶而言，個人賬戶資金積累時期更長(一般長達15-20年)，其賬戶余額規模直接影響到繳費者退休后的生活，因此對于運營管理效率要求更高，保值增值壓力更大，應該采取與統籌賬戶不同的運營管理模式。

一、現階段養老保險個人賬戶運營管理模式的主要弊端

(一)運營管理模式——政府直接管理

現階段，中國養老保險個人賬戶基金由政府直接管理。具體工作中，社會保險經辦機構幾乎承擔了個人賬戶管理的全部職責(有些地區試行稅務代征保險費)，包括:依法接受參保登記和繳費申報，稽核繳費基數，建立職工及離退休人員數據庫，管理個人繳費記錄，按國家規定將保險費存入銀行，購買國債，以實現保值增值，按規定審核、發放社會保險待遇(委托銀行、郵局等社會服務機構發放)，提供查詢等。[1]

(二)政府直接管理的主要弊端

1. 管理成本高，不利于建立公平的市場競爭機制。政府的行政事業機構利用行政手段從事個人賬戶管理，帶來了官僚主義作風、部門之間推諉、管理手段落后等問題，這都將增加實際的管理費用。另外，政府對個人賬戶運營管理的壟斷地位使其他高效的商業機構無法參與其中，這種不公平的管理機制一方面抑制了市場競爭機制的形成，制約了市場經濟的發展，另一方面壟斷地位也誘發了政府消極保守、缺乏合作意識的工作態度，進一步推高了管理費用，具體分析如圖1和圖2所示。

圖1中，假設個人賬戶需要兩個部門合作管理，它們的資金來源于政府財政補助和部分運營收益。如果兩部門為了共同的利益積極工作，都能得到5個單位的收益，如果其中一個部門積極另一個部門不積極，積極的部門將要付出巨大的努力僅能得到1個單位，不積極的部門能沾光能得到5個單位，但由于雙方沒有很好的配合，總收益會下降;如果雙方都不努力工作，都不必付出成本，但能得到財政正常的補助3個單位。通過分析可以發現(不積極，不積極)是博弈的均衡解。

2. 基金管理混亂，擠占、挪用現象頻發。個人賬戶基金由社保經辦機構代為運營管理，而這些機構直屬人力資源和社會保障部，監督者和管理者實為同一主體，難以實現相互制衡，挪用情況時有發生。1998年原勞動與社會保障部、國家審計署、國家財政部對社會保險基金運行狀況的情況調查表明:1986-1997年，全國有上百億元社會保障基金被違規挪用，其中，地方各級直接動用和批準動用的占31.63%，社會保險經辦機構自行動用的占28.81%。截至2003年底，全國共追回社保基金170億元，尚有20余億元未能被追回。[2]2006年轟動全國的腐敗第一大案“上海社保案”所涉及的高達上百億元的社保基金，有被拿去承包高速公路的，有被拿去搞房地產的，還有被官員拿來收受賄賂的。但這只是眾多社保案件的冰山一角，在此之后，全國先后又查處了河南淮陽勞動保障局以減免企業應繳870多萬元養老保險費為代價換取6輛轎車使用權案，黑龍江阿城社保局將918萬元借給企業用作流動資金和擔保利息案，浙江溫州勞動保障局計財處用社保基金600萬元購買國信優先股、廣州10.18億元被挪用投資于房地產案等一批違規案件，此類案件都涉及對個人賬戶的侵蝕。這種政權、事權和財權高度集中的管理模式，放大了社會保險經辦機構的職責和權利，尤其在缺少制約和監督的環境下，違規現象難以杜絕。

3. 投資收益率較低，無法滿足支付需求。個人賬戶作為繳費者長達幾十年的儲蓄積累賬戶對于通貨膨脹率極為敏感，如果基金投資回報率低于通貨膨脹率或者在抵消通貨膨脹因素后的收益水平很低時，便意味著基金運營失敗，繳費者退休后生活無法保障。

長期以來政府保守的工作態度和匱乏的投資經驗將使其投資局限于國債和銀行存款這樣的固定收益產品。然而，通過表1可以看出近年通貨膨脹增長速度明顯快于這兩種投資工具利率的變動速度，實際收益率的增速在遞減。2009年“后金融危機”對于通貨膨脹的普遍預期將給基金的投資帶來更嚴峻的挑戰。

另據測算，投資收益率與個人賬戶支付期存在如表2所示的密切關系。[3]在一定的投資收益率水平下，如果支付期超過相應的時間，之后就會產生支付缺口。也就是說，即使保守的假設個人賬戶只用支付15年，實際收益率也至少要穩定在6%才不會產生新的資金缺口，顯然這一假設目前難以實現。

二、養老保險個人賬戶市場化委托管理模式的基本框架

(一)主體構成

1. 繳費者:基金所有者。擁有個人賬戶完全私有產權，包括使用、轉讓、獲利、支配的一切權利和自由，承擔基金管理的全部損失。主要責任是:按時足額繳納保險費;規劃自己的中長期投資計劃;在競爭市場中選擇一家或幾家具有資格的基金公司委托管理賬戶;參與監督基金公司經營。

2. 個人賬戶基金管理委員會:基金設立人。建立個人賬戶基金管理委員會作為個人賬戶的行政管理機構。該部門吸收了各相關領域專業人才和技術，有能力維護基金的安全和效率。其省級經辦機構負責本行政區養老保險個人賬戶的統一管理，是個人賬戶的直接治理主體。

委員會主要職責是:依據有關法律和政策，制定和調整個人賬戶基金收繳和發放的具體管理辦法;審議基金保值增值辦法;選擇具備資格的基金公司，委托其進行投資運營，同時制定投資的限制性條款、處罰條款和退出條款，對基金公司進行年度審查;選擇具備資格的商業銀行，委托其進行賬戶管理;對個人賬戶進行精算，制定基金支出中長期計劃;負責個人賬戶財務核算與管理，編制并保存個人賬戶管理的會計資料;定期向社會披露個人賬戶管理及運營情況;對全國范圍內的賬戶管理和使用實施全程監督;明確省級個人賬戶管理委員會辦事機構的職責，由其分管各省市具體個人賬戶事務，負責個人賬戶基金的收繳與發放，提供個人查詢服務，負責核算本省市個人賬戶“空賬”的做實情況，對做實的個人賬戶基金加強監督，不允許任何單位和個人挪用。

3. 基金公司:基金管理人。基金公司受個人賬戶基金管理委員會的委托和監督，對個人賬戶直接運營。基金公司根據投資收益情況提取傭金，以激勵基金公司不斷加強管理，提高效益。基金公司需要接受個人賬戶委員會關于經營資質的綜合分析，主要包括:注冊資本金、近年運營業績、法人治理結構、投資理念、信用等級、專業投資人員的素質等方面。基金公司的主要職責是:受委員會委托對個人賬戶進行投資運作;按照合約分配投資回報;向公眾提供詳實的投資報告，保存個人賬戶基金會計賬簿和記錄等。為了防止基金公司的道德風險和逆向選擇，規定基金管理公司在承接基金管理業務時，必須在交納一定數額的保證金，作為擔保機制的第一道防線(政府財政作為擔保機制的最后一道防線)，其比例應與其業務量相關，存放于基金托管銀行的賬戶上，若發現基金管理公司出現以下情況，如:夸大自己的投資能力、明顯的投資管理失誤、違規操作、制造虛假信息等，將沒收保證金用于彌補基金損失，依法給予嚴厲處罰，甚至按規定注銷其資格。[4]

4. 商業銀行:基金托管人。商業銀行與個人賬戶基金管理委員會簽訂托管合同，收取托管費。托管內容包括收支托管和投資資產托管。其中收支托管包括:建立賬戶，保管和辦理往來資金，編制財務報告，保存個人賬戶會計賬簿和記錄;投資托管包括:執行基金公司的投資指令，辦理投資資金的往來，提交報告，監督基金公司，審計會計報表，如果發現基金公司的投資組合違反國家的政策或是基金公司違規挪用，銀行有權拒絕執行，并向基金管理委員會匯報。

5. 中央擔保公司[5]:基金擔保人。成立政府性質的中央擔保公司，專門從事養老保險個人賬戶、企業年金、全國社保基金等擔保業務。基金公司一方面向商業銀行繳存保證金，另一方面向中央擔保公司繳納保險費，這對于個人賬戶所有者而言形成了“雙保險”，基金安全性更高。中央擔保公司向獲準經營基金投資的基金公司收取保險費，保險費按照權威評級機構對其風險評級以及該公司運營的基金規模差額繳納。

6. 人力資源和社會保障部:基金行政監督人。作為養老保險最高行政管理機構，制定監督和運營方針政策和運營機構資格標準;依法全面監督征繳、支付、管理和運營，并組織查處重大案件;參與制定全國社會保障基金投資政策。

7. 銀監會、證監會等專業機構:基金金融監督人。依法分別監督銀行和基金公司的相關金融活動;維護金融活動的合法、穩健運行。主要職責包括:頒布相關監督管理規章;審批、終止和變更業務范圍;制定監督管理信息系統，分析、評價金融機構風險狀況;統一編制統計數據報表并定期公布;督促指導行業自律;對違法或經營不善的金融機構處罰或撤銷。

(二)基本框架圖及說明

為克服現階段養老保險個人賬戶運營管理模式的弊端，特構建市場化委托管理模式的基本框架，如圖3所示。

(1)繳費者按期向個賬戶基金管理委員會繳納養老金;個人賬戶基金管理委員會為繳費者建立個人賬戶，監督繳費情況，隨時提供查詢服務，定時公開賬戶信息，在支付期及時足額支付。(2)個人賬戶基金管理委員會遴選合格的基金公司委托投資，進行定期和不定期監督檢查;基金公司在資本市場進行多元化投資，定期向委員會匯報基金運營收益，及時披露相關信息。(3)個人賬戶基金管理委員會遴選商業銀行委托進行賬戶管理，監督賬戶資產的使用。商業銀行為繳費者開設賬戶管理資產，定期向委員會匯報財務情況，隨時接受委員會審查，按托管合同約定提取賬戶托管費。(4)繳費者在個人賬戶委員會審批的基金公司中選擇一到兩家委托投資，根據基金公司經營業績在基金公司間轉換賬戶;基金公司按時公布基金收益水平和其他重要信息，隨時接受繳費者監督，按委托合同約定提取傭金。(5)基金公司在商業銀行開設賬戶并繳納經營保證金，根據需要發布投資指令，及時將基金投資收益入賬;商業銀行按基金公司指令投資，監督投資用途和比例是否合法，若發現違法行為有權拒絕執行指令并上報委員會。(6)中央擔保公司為個人賬戶提供擔保業務，凡經營個人賬戶投資的基金公司必須根據權威評級機構對其進行的風險評級和基金規模繳納差額保險費。(7)、(8)、(9)分別表示社會保障部、銀監會和證監會、其他專業機構在各自業務權限內分別執行行政監督、金融監督和社會監督的職能。

三、市場化化委托管理模式的有效性——基于相關理論的分析

(一)實現了政府剝離經營權的改革設想

政府在社會保障領域改革中難以將行政管理權和經營管理權分離的主要原因之一是缺少與市場銜接的制度安排。通過借鑒全國社保基金投資的成功經驗，將個人賬戶交由專業的投資機構進行市場化經營(鑒于目前我國資本市場上優秀的專業基金公司還不是很多，因而現階段對個人賬戶的管理可以選取獲得托管全國社保基金的境內十家基金公司，分別是南方、博時、華夏、鵬華、長盛、嘉實、易方達、招商、國泰和中金)既符合長期多元化投資對收益性和安全性要求，又實現了政府在市場經濟條件下轉變職能的改革思路。

(二)遏制了腐敗、偷懶行為，形成內部自治

腐敗和偷懶行為源于目標函數不一致，在責任和利益不匹配情況下，機會主義傾向促使“搭便車”“尋租”行為產生。明確相關主體利益并按市場規律“捆綁”能最大限度地實現相互制衡。就政府部門而言，單純管理行政事務使其僅充當“裁判員”角色，無法兼以“運動員”身份參與運營，鏟除了腐敗、尋租的根源;就商業銀行和基金公司而言，創造效益既滿足客戶要求，更符合自己利潤最大化經營目標，因此提高工作質量成為“理性最優選擇”;就繳費者而言，主動繳費并參與市場活動所取得的收益作為個人私有財產享受或繼承，符合“肥水流入自家田”的利己主義思想。這種依市場規律構建的委托管理模式捆綁了相互之間的利益，任何損害別人的行為也將使自己陷入困境，正是這只“無形之手”推動了內部自治機制良性運轉。

(三)維護了各參與者的利益，符合市場經濟“互利共贏”目標

基金管理委員會將具體的管理業務委托出去，減輕了自己的工作負擔，專注于行政管理，最大化發揮出自己在行政效率和強制力方面的優勢;對于基金公司來說，隨著管理資產規模增加，可以實現規模經濟，擴大盈利空間;對于商業銀行而言，可以賺取托管費并在賬戶管理過程實現融資;對于職工而言，可以獲得更優惠的理財產品，增加收益。

(四)賦予職工選擇權，增強個人責任

個人責任意味著為自己的行為負責，照管自己的福利，為自己未來做規劃。之所以如此，是因為個人具有“個體理性”，有能力承擔起應有責任。繳費者擁有個人賬戶的一切理性決策權并承擔全部風險和損失、享有全部利益和成果，充分發揮了私有產權的獨立性。反過來說，正因為繳費者擁有個人賬戶獨立的產權，才真正有資格以主人翁的姿態進入市場通過簽訂契約進行市場化運營。繳費者在基金管理委員會審批的基金公司中選擇為自己理財的公司，并且可以根據業績自由更換。這在一定程度上增強了個人的談判能力，增強了個人的主人翁意識，符合建立個人賬戶的理念。

(五)充分發揮了不同機構的專長和優勢

“比較優勢理論”中談到的“兩利相權取其重，兩弊相權取其輕”正是從資源配置角度探討實現帕累托最優的途徑。該理論仍然適用于對個人賬戶管理的分析。基金管理多環節的專業性使任何一個部門單獨完成的成本大于收益，可以通過專業分工實現帕累托改進。社會分工的細化形成各部門在技術和成本上的專業優勢，如商業銀行的賬戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長、政府部門的立法和監督強制優勢，而且彼此之間的優勢難以取代，因此能夠實現優勢互補。

(六)實現了“多層保險”，維護了資金安全

“市場化委托管理”模式解決了委托—代理關系中的非對稱信息博弈風險，通過契約合同形成“顯性激勵機制”，時間和聲譽形成“隱性激勵機制”。個人賬戶長期性特點形成了委托人和代理人長期的合作關系。根據大數定律，外生不確定因素可以剔除，委托人可以相對準確地從觀測到的變量中推斷代理人的努力水平，代理人不可能用偷懶的辦法提高自己的福利，而且出于聲譽和長遠利益的考慮，代理人會盡量履行義務。因此內部的顯性和隱性激勵、監督機制共同發揮作用，保障了基金安全。同時，外部行政監督、金融監督和社會監督借助社會各專業力量維護市場秩序。

參考文獻:

[1]肖文，胡吉吉.我國養老保險基金管理的模式選擇[J].浙江金融，2001，(12).

[2]林毓銘.社會保障研究的另一視角:社會保障若干產權問題[J].中共福建省委黨校學報，2006，(6).

[3]劉積全.基本養老保險個人賬戶基金缺口實證研究[J].甘肅社會科學，2005，(3).

[4]閆炘，喻大學等.社會保障基金與證券投資基金「M].上海:復旦大學出版社，2002.

[5]劉昌平.養老保險個人賬戶基金治理結構與監管模式研究[J].上海金融，2007，(10).

[6]郭習四，陳偉誠.分賬制下基本養老保險個人賬戶基金投資研究[J].中國軟科學，2005，(10).

責任編輯:孫 飛

責任校對:王巖云

The Construction of Market-oriented Commission Management Model in Personal

Accounts of Endowment Insurance

Zhang Yingqin， Sun Weihua

(School of International Business， Shanxi Normal University， Xi'an 710062， China)

Abstract:With the acceleration and enrich of endowment insurance's personal account， the safety and efficiency of operation and managementbecome the greatest challenge of the personal accounts. To deal with the drawbacks of government operated mold currently， combining the characteristics of private rights in personal account and public nature in endowment insurance system， we can build the model of market-oriented commission management. The main features of the model are as follows， establishing individual accounts' fund management committee and the central guarantee corporation as an administrative departments， giving contributors power to choose fund companies and investment strategies， achieving the efficiency of private property rights in personal account; achieving the goals of professional specialization and double-win situation; and protecting the safety of the fund through balance in internal and supervision in external.

Key words: personal account; market-oriented commission management