高校學(xué)生團(tuán)體管理中的法律風(fēng)險及應(yīng)對措施

摘要:隨著我國高校學(xué)生團(tuán)體迅猛發(fā)展，學(xué)生法律意識不斷增強(qiáng)，高校對學(xué)生團(tuán)體的認(rèn)識和管理卻未能實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，這給高校的管理帶來一定的法律風(fēng)險。高校應(yīng)進(jìn)一步樹立依法管理的觀念，培養(yǎng)法律風(fēng)險防范意識，厘清對學(xué)生團(tuán)體所涉及法律關(guān)系的認(rèn)識，明確高校在管理學(xué)生團(tuán)體中的權(quán)利義務(wù)，提高監(jiān)管水平，建立和完善對法律風(fēng)險的整體評估制度。

關(guān)鍵詞:高校; 學(xué)生團(tuán)體; 法律風(fēng)險; 應(yīng)對措施

中圖分類號: G471 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1672-9749(2010)04-0132-03

“學(xué)生團(tuán)體”是指在校在讀并有正式學(xué)籍的學(xué)生自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非盈利性的學(xué)生組織。[1]高校學(xué)生團(tuán)體是大學(xué)生自我發(fā)展、接觸社會實(shí)踐的重要平臺，也是高校開展思想政治教育的重要載體。近些年來，高校學(xué)生團(tuán)體發(fā)展迅猛，活動空間不斷擴(kuò)大。與此同時，隨著我國法治建設(shè)持續(xù)深入，大學(xué)生法律意識不斷增強(qiáng)，相比之下，高校管理部門的法律意識和對學(xué)生團(tuán)體的管理水平卻顯得落后，給高校的穩(wěn)定和發(fā)展帶來了法律風(fēng)險。對這些法律風(fēng)險的成因予以分析并提出改進(jìn)建議，對推進(jìn)高校學(xué)生團(tuán)體管理，提高高校的法律風(fēng)險防范意識和能力有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校學(xué)生團(tuán)體管理中的法律風(fēng)險

高校學(xué)生團(tuán)體管理中的法律風(fēng)險，是指高校在管理學(xué)生團(tuán)體的過程中，因未能適應(yīng)外部法律環(huán)境的變化或者因管理制度和行為不合法或不規(guī)范導(dǎo)致負(fù)面法律后果發(fā)生的可能性。當(dāng)前，我國高校學(xué)生團(tuán)體管理中存在的法律風(fēng)險主要有以下幾方面:

1.高校對學(xué)生團(tuán)體的管理未能適應(yīng)外部法律環(huán)境的變化而產(chǎn)生的風(fēng)險

隨著我國法治建設(shè)的深入，教育法律法規(guī)不斷出臺和完善，依法治校和依法管理的要求也越來越高。高校管理部門未能及時了解相關(guān)法律規(guī)范的變化和要求并自覺對自身的管理制度進(jìn)行修正和完善，導(dǎo)致管理制度不合法或不規(guī)范。如現(xiàn)在許多高校在其管理文件中仍將“學(xué)生團(tuán)體”稱為“學(xué)生社團(tuán)”，但“學(xué)生社團(tuán)”是1990年原國家教委頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》所采用的舊稱謂。我國《高等教育法》在1998年即已采用“學(xué)生團(tuán)體”的稱謂，教育部2005新頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》再次確認(rèn)使用“學(xué)生團(tuán)體”這一稱謂，且在之后教育部高校學(xué)生司組織編寫的《<普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定>解讀》(簡稱解讀)一書，專門對這“一字之差”稱謂變化的意義做了詳盡說明。[2]而許多高校顯然是沒有留意到法規(guī)的變化，或未能及時跟進(jìn)對本校管理文件做修改，甚至在近期仍有高校出臺類似“××大學(xué)學(xué)生社團(tuán)管理規(guī)定”的文件，文件中也繼續(xù)使用“學(xué)生社團(tuán)”的稱謂，這類文件的合法性和規(guī)范性顯然是有問題的。

2.高校管理學(xué)生團(tuán)體的行為違反相關(guān)法律規(guī)范產(chǎn)生的風(fēng)險

我國的教育法律法規(guī)對學(xué)生團(tuán)體的設(shè)立及活動一方面給予充分的支持和保障，另一方面也有相應(yīng)的規(guī)范和限制。但在實(shí)踐中，長期以來各高校對學(xué)生團(tuán)體管理的隨意性較大，一方面存在任意限制學(xué)生團(tuán)體成立和活動的現(xiàn)象。隨著大學(xué)生法治意識不斷增強(qiáng)，許多學(xué)生開始有意識地依據(jù)相關(guān)法律質(zhì)疑高校管理學(xué)生團(tuán)體的合法性:即高校究竟有無權(quán)力限制學(xué)生組織、參加學(xué)生團(tuán)體及其活動，如果有，其權(quán)力邊界在哪里，是否符合有關(guān)管理程序。甚至有學(xué)者指出:“教育行政部門和一些高校對社團(tuán)實(shí)行的嚴(yán)格的管理措施，其合法性值得懷疑”[3]。另一方面，跨校成立學(xué)生團(tuán)體、組織學(xué)生活動，利用學(xué)生團(tuán)體進(jìn)行盈利性活動和宗教活動的情況時有發(fā)生，高校有關(guān)管理部門缺乏監(jiān)管，甚至大開綠燈，這也顯然不符合法規(guī)的要求。

3.高校因?qū)W生團(tuán)體活動所造成的人身傷害或財產(chǎn)損失而承擔(dān)法律風(fēng)險

如果學(xué)生團(tuán)體在校內(nèi)外活動過程中出現(xiàn)學(xué)生人身或財產(chǎn)損失，或者造成他人人身或財產(chǎn)損失，那么對學(xué)生團(tuán)體負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的高校很有可能會面臨法律糾紛，甚至要承擔(dān)相應(yīng)的法律賠償責(zé)任。第一，人身傷害賠償責(zé)任風(fēng)險。現(xiàn)在高校的學(xué)生團(tuán)體活動形式多樣，范圍廣泛，但活動也常存在安全隱患，活動中出現(xiàn)學(xué)生傷亡事故的情況時有發(fā)生，如果高校監(jiān)管不到位，學(xué)生團(tuán)體在組織活動過程中因法律上可歸責(zé)的事由而造成團(tuán)體成員或第三方人身傷害時，高校就面臨著學(xué)生家長或該第三方要求學(xué)校承擔(dān)人身傷害賠償責(zé)任的風(fēng)險。第二，財產(chǎn)損失賠償責(zé)任風(fēng)險。學(xué)生團(tuán)體在組織活動過程中經(jīng)常會涉及與高校外其他個人、組織之間的經(jīng)濟(jì)往來，甚至簽訂各種民事協(xié)議，如各種形式的拉贊助，合作舉辦活動等，這些活動也會產(chǎn)生相關(guān)的法律糾紛。當(dāng)學(xué)生團(tuán)體在組織活動過程中對第三方造成侵權(quán)或違約時，高校監(jiān)管中如果存在過失，也有可能因此承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

二、高校學(xué)生團(tuán)體管理中法律風(fēng)險的成因

1.高校管理部門的法律意識淡薄，對法律上的權(quán)利義務(wù)認(rèn)識不清

首先，高校管理部門依法管理和風(fēng)險防范意識比較薄弱。在制定相關(guān)規(guī)章制度和對學(xué)生團(tuán)體進(jìn)行管理的過程中，往往不注意去了解和研究相關(guān)法律法規(guī)，也不重視按照法律法規(guī)的要求規(guī)范自己的管理行為，習(xí)慣了以行政手段來管理學(xué)生，更意識不到學(xué)生團(tuán)體會給學(xué)校帶來法律風(fēng)險。其次，高校管理學(xué)生團(tuán)體的相關(guān)部門和老師普遍缺乏相關(guān)法律知識和法律適用技能，對學(xué)生團(tuán)體管理過程中相關(guān)的法律權(quán)利義務(wù)認(rèn)識不清。一方面不了解自己管理的權(quán)力邊界在哪里，管理正當(dāng)程序是什么;另一方面，對學(xué)生團(tuán)體與高校之間的法律關(guān)系及學(xué)生團(tuán)體與高校外其他個人、組織之間的法律關(guān)系認(rèn)識不清，沒有意識到當(dāng)學(xué)生團(tuán)體其與高校外其他個人、組織發(fā)生糾紛時，高校也有可能承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.高校對學(xué)生團(tuán)體的管理存在較多漏洞和不足

近些年來，高校學(xué)生團(tuán)體發(fā)展迅猛，學(xué)生團(tuán)體數(shù)量急劇增加，學(xué)生團(tuán)體的類型及活動范圍也大大擴(kuò)展;與此同時，學(xué)生權(quán)利意識和法律意識逐漸增強(qiáng)。相比之下，高校的管理有些跟不上形勢的發(fā)展，存在不少缺陷。

首先，管理主體不明確。學(xué)校一些部門出于行使部門職能便利的考慮往往自行指導(dǎo)、組織學(xué)生團(tuán)體。政出多門，各自管理職權(quán)不清晰，出現(xiàn)有些學(xué)生團(tuán)體多個機(jī)構(gòu)管理，學(xué)生團(tuán)體無所適從而一些學(xué)生團(tuán)體則無人管理的情況，一些學(xué)生團(tuán)體不注冊即開展活動，出現(xiàn)侵害會員權(quán)益的情況也無人過問。其次，管理制度混亂。與管理主體不明確相對應(yīng)，許多高校在學(xué)生團(tuán)體管理上也往往缺乏明確和便于操作的管理制度和管理機(jī)制，管理的隨意性比較明顯。對學(xué)生團(tuán)體的成立、注銷、活動開展、工作考核、評優(yōu)獎先、財務(wù)管理和監(jiān)督、隊(duì)伍建設(shè)等方面規(guī)范不夠完善，不能對學(xué)生團(tuán)體發(fā)展中常見的問題進(jìn)行全面合理的規(guī)范。有些情形下對學(xué)生團(tuán)體管理過嚴(yán)，事無巨細(xì)均予以過問，從而使學(xué)生團(tuán)體成為事實(shí)上學(xué)校職能部門的延伸;有些情形下則對學(xué)生團(tuán)體放任自流，不予過問，沒有盡到監(jiān)管責(zé)任。第三，學(xué)生團(tuán)體運(yùn)作規(guī)范缺失。主要表現(xiàn)在:學(xué)生團(tuán)體沒有自己的章程，或是章程過于簡單，學(xué)生團(tuán)體成員的責(zé)任和義務(wù)不明確;學(xué)生團(tuán)體的內(nèi)部組織不健全，學(xué)生干部缺乏制度意識，不按照學(xué)校和組織本身的制度活動，學(xué)生活動有序性和規(guī)范性不強(qiáng);學(xué)生團(tuán)體的內(nèi)部財務(wù)管理和檔案管理混亂，有些團(tuán)體出現(xiàn)亂收會費(fèi)、經(jīng)費(fèi)使用混亂、私刻印章、章程落實(shí)不力等問題。這些管理上的問題增加了學(xué)生團(tuán)體引發(fā)法律糾紛的可能性，使高校管理工作面臨法律風(fēng)險。

3.高校未建立起有效的法律風(fēng)險監(jiān)控制度

首先，許多高校缺乏專門的法律監(jiān)控部門和人員。目前，有的高校設(shè)置了專門的法律機(jī)構(gòu)(如政策法規(guī)處)，配備了主管依法治校工作的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，但許多高校沒有設(shè)立和配備，甚至也沒有專職人員負(fù)責(zé)法律監(jiān)控方面的事宜，即使是前者，法律監(jiān)控方面的職責(zé)也非常單一，較多的只是提供咨詢和參謀。這樣的人員安排不可能起到有效防范法律風(fēng)險的作用。兼職法律顧問很難深入高校管理的方方面面，很難協(xié)調(diào)校內(nèi)外方方面面的關(guān)系。其次，在法律風(fēng)險評估方面，高校一般只注重對事后補(bǔ)救措施(如訴訟)的法律風(fēng)險分析，缺乏對事前、事中法律風(fēng)險的關(guān)注;注重對個案法律風(fēng)險的分析，缺乏對法律風(fēng)險的整體評估。[4]

三、高校的應(yīng)對措施

1.高校應(yīng)進(jìn)一步樹立依法管理的觀念，培養(yǎng)法律風(fēng)險防范意識

必須對學(xué)生團(tuán)體管理部門人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，幫助他們熟悉與高校學(xué)生團(tuán)體相關(guān)的法律法規(guī)，幫助他們掌握在管理中適用法律的方法和技巧。尤其是要讓管理人員樹立行使權(quán)力的正當(dāng)程序觀念和尊重、保護(hù)學(xué)生權(quán)利的觀念;要加強(qiáng)對老師和學(xué)生團(tuán)體干部的法律風(fēng)險意識教育。盡量結(jié)合相關(guān)案例，讓師生了解學(xué)生團(tuán)體活動中可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險及對學(xué)校的危害，讓他們掌握一些防范風(fēng)險的方法和技巧。而且，相關(guān)的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)應(yīng)該是定期的和經(jīng)常性的，對管理學(xué)生團(tuán)體的老師和學(xué)生團(tuán)體干部的培訓(xùn)內(nèi)容也應(yīng)各有側(cè)重。

2.高校要厘清對學(xué)生團(tuán)體所涉及法律關(guān)系的認(rèn)識，明確在管理學(xué)生團(tuán)體中法律上的權(quán)利義務(wù)

首先，要厘清學(xué)生團(tuán)體與高校之間的法律關(guān)系。一方面，學(xué)生團(tuán)體相對獨(dú)立于高校行政管理機(jī)構(gòu)。學(xué)生團(tuán)體不是高校管理機(jī)構(gòu)的延伸，而是學(xué)生自發(fā)、自愿組織、參與的群眾性組織，具有獨(dú)立性;另一方面，學(xué)生團(tuán)體應(yīng)在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動，服從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理。高校保障學(xué)生團(tuán)體依法組織、正常運(yùn)作的權(quán)利。學(xué)生與高校之間，實(shí)際存在權(quán)利與約束力之間的一種張力。學(xué)生在高校管理框架內(nèi)有權(quán)利組織、參與學(xué)生團(tuán)體。同時，高校基于且僅能基于實(shí)施高等教育的目的，對大學(xué)生具體組織、參與什么學(xué)生團(tuán)體，如何組織、參與學(xué)生團(tuán)體作出限制，但高校應(yīng)該就這種限制作出合目的性解釋。其次，要厘清學(xué)生團(tuán)體與高校外的個人、組織和機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系。尤其是當(dāng)學(xué)生團(tuán)體與校外個人和組織發(fā)生民事法律糾紛時，高校在法律上會有怎樣的權(quán)利義務(wù)?筆者認(rèn)為，學(xué)生團(tuán)體在民事法律關(guān)系上屬于一種民法上的“個人合伙”，團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)代表全體成員在支付開展活動必需費(fèi)用及接受捐贈方面實(shí)施民事法律行為，形成各種民事法律關(guān)系。在民事訴訟中，全體成員作為共同訴訟當(dāng)事人參加訴訟。同時，我們必須承認(rèn)學(xué)生團(tuán)體的獨(dú)立性也是“相對的”，因?yàn)槲覈咝τ趯W(xué)生團(tuán)體活動有很大的支配權(quán)限。所以，一旦發(fā)生民事法律糾紛，應(yīng)視學(xué)生團(tuán)體在該活動中行為的獨(dú)立程度而作出不同判斷。如某些學(xué)生團(tuán)體(諸如廣播臺)由高校直接領(lǐng)導(dǎo)，其活動場所、活動設(shè)備、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)也直接或間接源于高校，而在某些情形下，有些學(xué)生團(tuán)體雖然獨(dú)立運(yùn)作，但在民事活動中高校作出了某種強(qiáng)制性的指示，或者在財產(chǎn)方面有所混同，這兩種情形下學(xué)生團(tuán)體應(yīng)視為代表高校從事民事活動，其民事權(quán)利和義務(wù)及產(chǎn)生的民事責(zé)任應(yīng)直接歸于高校。

3.高校要提高監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)學(xué)生團(tuán)體管理的規(guī)范化

首先，應(yīng)制定、完善校內(nèi)的學(xué)生團(tuán)體管理相關(guān)規(guī)定。主要包括組織規(guī)范、運(yùn)作規(guī)范、責(zé)任規(guī)范等。對學(xué)生團(tuán)體的管理部門、設(shè)立條件、申請程序、運(yùn)作規(guī)則、財務(wù)管理、責(zé)任追究等作出明確規(guī)定，避免學(xué)生團(tuán)體管理的隨意性，提高其形式上的合理性。其次，應(yīng)明確領(lǐng)導(dǎo)、管理、指導(dǎo)學(xué)生團(tuán)體的主體。學(xué)生團(tuán)體的管理一般分為三個層次:高校黨委是學(xué)生團(tuán)體管理工作的領(lǐng)導(dǎo)部門，高校團(tuán)委是學(xué)生團(tuán)體的具體管理部門，而學(xué)生團(tuán)體的指導(dǎo)工作，可由高校宣傳、學(xué)生管理、教務(wù)、科研等部門負(fù)責(zé)，同時應(yīng)為其選派指導(dǎo)教師。應(yīng)該在學(xué)生團(tuán)體管理制度中將領(lǐng)導(dǎo)、管理、指導(dǎo)行為加以區(qū)分，交由上述部門分別行使，才能實(shí)現(xiàn)各個部門間相互配合、相互補(bǔ)充的統(tǒng)一管理架構(gòu)。這樣，一方面使得管理的規(guī)范化得以實(shí)現(xiàn)，提高管理實(shí)效，另一方面也從制度上杜絕了“重復(fù)管理”及“管理空白”的局面。第三，應(yīng)加大監(jiān)管力度，督促學(xué)生團(tuán)體實(shí)現(xiàn)組織、運(yùn)作的規(guī)范化。要加強(qiáng)指導(dǎo)教師、指導(dǎo)部處、院系的作用，敦促其完善學(xué)生團(tuán)體內(nèi)部章程，細(xì)化運(yùn)作規(guī)則、財務(wù)制度等，以實(shí)現(xiàn)其組織、運(yùn)作上的規(guī)范化;應(yīng)完善對學(xué)生團(tuán)體及其干部的考核、激勵機(jī)制，并對學(xué)生團(tuán)體干部進(jìn)行定期培訓(xùn)，促進(jìn)學(xué)生團(tuán)體內(nèi)部自我管理和約束。

4.要建立對法律風(fēng)險的整體評估制度

首先，要結(jié)合與學(xué)生團(tuán)體相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展變化狀況，對高校的相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行清理和排查，務(wù)必要使高校的管理制度跟進(jìn)法律規(guī)范的變化和發(fā)展。其次，要利用扎實(shí)的職業(yè)素養(yǎng)，采用風(fēng)險分布圖的形式對法律風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確識別。再次，要結(jié)合法律風(fēng)險的種類、發(fā)生概率、持續(xù)時間、發(fā)生頻率、關(guān)聯(lián)性、解決成本以及可能造成的損害程度等因素，對法律風(fēng)險進(jìn)行定性、定量分析和分級。通過對法律風(fēng)險的整體評估，有利于明確法律風(fēng)險的分布狀況和嚴(yán)重程度，有利于明確防范的重點(diǎn)和措施，有利于對法律風(fēng)險的事前防范和事中監(jiān)督。四是要建立完善的法律風(fēng)險管理流程。在流程中明確易產(chǎn)生法律風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確行為人行為的方式、形式、時效等。同時，我們建議高校設(shè)置法律風(fēng)險防范的專門機(jī)構(gòu)或配備專職人員，這對高校加強(qiáng)風(fēng)險防范能力大有幫助。[5]

參考文獻(xiàn)

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[4][5]趙學(xué)昌.我國高校急應(yīng)加強(qiáng)法律風(fēng)險的防范工作[EB/OL].[2007-09-14].國鵬網(wǎng).http://www.guopenglawyer.cn/news/lawyerforum/20070914160903.htm.

[責(zé)任編輯:張俊華]