淺析普惠意義的農村養老保險新政

摘要：2009年9月4日，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，在全國10％的縣(市、區、旗)進行新農保試點。文章擬在回顧過去20多年的農保制度的同時，分析新農保制度的創新點，并提出對新農保試點及推行的幾點思考。

關鍵詞：中國農村 新型養老保險 農村養老保險 養老保險制度 普惠制

中圖分類號：C 979 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X(2010)06-0052-05

一、我國農村養老保險制度歷史沿革的簡要回顧

我國《中華人民共和國憲法》第45條，明確規定物質幫助權利的公民包括城市居民和農村居民，第44條規定的退休制度也沒有將企業和事業單位限制在城鎮。因此，《農村人民公社工作條例(試行草案)》提出：“有條件的基本核算單位可以實行養老金制度”。可以看出，黨和政府向農民提供養老保障的思想產生于新中國建立之初。然而，制度安排卻沒有跟上。計劃經濟時代，我國絕大多數農民基本處于國家社會養老保險體系之外，所謂農村社會養老也主要集中在農村集體經濟對傷殘人士和“五保戶”等弱勢群體的保障傾斜，一般的農民養老主要依靠家庭來實現。盡管從社會保障的嚴格意義上講，農村五保供養制度是屬于社會保障體系中較低層次的社會救助活動，但它是我國農村集體經濟條件下最成體系的一種社會化保障制度，開創了農村社會養老的先河。隨著農村經濟體制改革，家庭聯產承包責任制的推行，農民開始面臨市場經濟帶來的經營風險。于是，我國政府從20世紀80年代開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度，到目前為止，農村社會養老保險制度發展已有20多年歷史。

第一階段(1986年—1992年)：農村社會養老保險制度的探索、試點階段。早在20世紀80年代，上海、浙江、江蘇等地區就開始仿照城市職工養老保險的做法，探索建立了農民的養老保險制度。1986年，原民政部和國務院有關部委在江蘇省沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”，會議決定因地開展農村社會保障工作，確定了我國農村不同地區社會保障的主要任務。1992年1月，原民政部將經過試點、幾經修改的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《試行方案》)印發給了各地民政部門，《試行方案》確定了以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的籌資方針，并以縣為基本單位開展農村社會養老保險等原則。

第二階段(1993年—1997年)：農村社會養老保險制度的推廣階段。1993年，國務院批準建立農村社會養老保險管理機構，各種規章制度和操作方案陸續出臺，農村社會養老保險工作在全國推廣。1995年《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》指出，力爭在2000年初步建立、2005年基本建立農村社會養老保險制度。截止1997年底，有8200萬農民參保，年度基金積累42.2億，農村社會養老保險制度發展勢頭良好。

第三階段(1998年—2001年)：農村社會養老保險制度的衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由原民政部門移交給勞動與社會保障部。全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停滯狀態。1999年，國務院決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務。90年代發展勢頭十分看好的農村社會養老保險制度停頓倒退主要有兩大原因：一是農村社會養老保險制度的管理體系和資金運作在“安全性”和“有效性”兩個方面均遇到問題；二是民政部社會養老保險司于1998年并入勞動與社會保障部，而勞動與社會保障部沒有與計生、民政系統類似的農村基層工作網絡，致使農保工作面臨嚴重困境。

第四階段(2002年至今)：農村社會養老保險制度的整頓改革階段。2002年中共十六大提出了“在有條件的地區探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，這標志著在經歷了十幾年的試點探索之后，農村社會養老保險事業終于被正式提到了議事日程。從2003年起，我國部分省市開始試點“新農保”。2009年，國務院決定從今年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點。農村養老保險制度以“新的面貌”出現在廣大農民面前。

二、新型農村社會養老保險的提出與創新

(一)新型農村社會養老保險的提出背景

1 彌補農村養老保險制度的缺失，也是大“三農”政策的一部分

我國現行的養老保險體系中，有城鎮職工養老保險、農民工養老保險、失地農民養老保險，獨獨缺少農村居民養老這一塊，養老保險體系不完整。而養老保險作為一項準公共產品，應是全民性的、公平性的，不應該將九億多農民排除在體系之外。前幾年的取消農業稅、對農民進行直補、新型農村合作醫療，都是中央一整套新農村建設的一部分，一系列的新政策正在完善和實施中，有利于農民生活的改善和福利的增進。因此，新農保實質上就是一個通過“補缺”來消除制度安排中的排斥現象，并最終確立全體國民的平等福利權的制度。

基于30年改革開放所取得的巨大成就和已經奠定的發展平臺，以及億萬人民要求解除生活后顧之憂和對良好的安全預期的愿望，我國應該從彌補制度缺失，構建全無漏洞地覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續發展方向發展。

2 人口老齡化的挑戰下，農村家庭養老和土地養老功能正在弱化

人口老齡化的“銀色浪潮”向我國迅速席卷而來，而老齡化產生的養老等社會問題重點會落在農村。因為我國是一個城鄉二元社會，越來越多的年青農民進城務工，城市的老齡化壓力相對較小，農村老年人的絕對數量和老齡化程度均高于城市。第五次人口普查的數據顯示，我國60歲以上老年人口達1.44億人，占總人口的11％，其中農村老年人口有8557萬人，占老年人口總數的65.82％，農村人口老齡化程度高于城鎮1.24個百分點，且這種現象將一直持續到2040年左右。而農村年輕人的大量外流，以及家庭實際人口的4:2:1結構在農村的迅速普及，降低了農村家庭凝聚力，空巢現象普遍，縮小了家庭養老的照料和贍養源。老年人的經濟來源、服務料理、情感慰藉都面臨重大問題。所以，在不可逆轉的“銀色浪潮”下，以家庭養老為主的農村傳統養老模式面臨著養老保障能力供不應求的挑戰。同時，我國農村人均耕地僅1.4畝，有666個縣人均耕地面積在聯合國規定的土地對人口的最低生存保障線0.795畝以下，這只能維持基本生存，而我國實行的土地公有制，農民只享有使用權，但不能出賣土地，我國的土地保障只是附帶風險的初級保障，保障功能是十分有限的。

3 應對金融危機，拉動農村內需

全球金融風暴的消極影響仍在持續，我國實施了一系列積極的財政政策、貨幣政策和重民生政策，希望通過拉動內需來應對危機，刺激經濟的回暖。從經濟學原理可知，同樣數目的投入用在相對貧窮的人身上，更容易直接產生效用，因而，如何拉動我國廣大農村的內需顯得異常重要。但過去農村的內需啟而不動，主要原因在于農民的收入普遍不高——人均年收入不足5000元，除去日常生活開支本就剩余不多，還得供養老人和為自己進行養老儲蓄。如果農民的養老有著落，他們不需要存錢防老了，農民們就敢消費，這潛在的消費能力是巨大的，這比其他形式拉動農村內需作用更大。通過農村養老保險制度來解除農村廣大居民的后顧之憂并增進福利，不僅是農民日益強烈的呼聲，也是國民經濟向內需驅動型發展模式轉化并實現可持續發展的必然條件。

(二)基于普惠意義的新型農村養老保險的制度創新

與過去的農保相比，新農保最大的突破就是強調了普惠意義，這種普惠制養老金是我國在新時期條件下基于我國國情應對農村老齡化問題的一種新的嘗試。新農保制度創新主要體現在以下兩個方面：

第一，新農保在價值取向、制度理念上的轉變。20世紀80年代以前，我國農村養老保障的政策選擇具有明顯的互助傾向，即依靠集體經濟、走互助式的養老保障道路，是一種“低效率的公平”；80年代后根據《試行方案》建立的農村社會養老保險具有明顯的土地養老傾向，即依靠土地和家庭，鼓勵自愿儲蓄養老保險，有了效率，失了公平。我國農村養老保障從無到有，又從有到無，從深層次反映了對農民基本權利的不重視，在農村養老保險制度建設問題上的理論不明確，總是把它作為實現其他政治、經濟目標的附屬物，并沒有把它作為一種獨立的、具有自身發展邏輯和規律的制度。《指導意見》中指出“按照加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的要求，逐步解決農村居民老有所養問題”，樹立了“城鄉整合發展”的理念，建立了“基礎養老金、個人養老金賬戶和地方補貼”三者相結合的農保模式，更加強調“公平與效率相結合，實現更高效率的公平”。這種價值取向的準確定位、制度理念的根本轉變，保證了新農保政策在以后很長時間內的穩定性和連續性，避免像80年代的舊農保政策一樣發生變動，最終致使難以堅持。

第二，新農保資金由三方投入，強化了政府責任。80年代進行的農村養老保險嘗試之所以沒有成功，其中一個很重要的原因是過去的農保的籌資模式是以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持。政府不給補貼，而大部分農村集體組織自改革開放以來已經瓦解，全國“空殼村”已愈60％左右，集體補助只是一句空話，導致舊農保最后演變為農民的自我儲蓄，這既難以充分調動農民的參保積極性，也只能維持最低水平，因而也就很難持續下去。新農保一個最大的特點就是強化了“政府責任”。新農保的籌資渠道是個人繳費、集體補助、政府補貼相結合。其中，政府補貼主要體現在三個方面：一是中央政府給老年人發放的基礎養老金；二是地方財政對農民每年不低于30元的補助；三是為困難群體代繳養老保險費。中央財政的補助是直接補貼到農民的頭上的，而且已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取55元基礎養老金，補貼規模很大。可以說，現在的“新農保”與昔日的“舊農保”己不可同日而語。

三、對建構新型農村社會養老保險體系的幾點思考

1 建立多支柱的農村社會養老保障體系家庭養老模式是我國儒家文化幾千年的優良傳統，一直以來，我國農村養老都是以家庭為基礎的。它不僅具有深厚的社會輿論和社會心理基礎，并受到法律的肯定。盡管傳統的農村家庭養老已難以維持，但我國國情、文化傳統和農村經濟發展水平，以及家庭在為老人提供生活照料和情感慰藉方面又具有無可替代性，都決定了家庭依然是當前我國農村養老的基石。同樣，盡管土地的養老保障十分有限，但目前土地仍是多數農民物質生活的主要來源，是多數農民的“養老資源”。因此，不能因為新農保的建立和推廣就否定了家庭養老和土地養老的作用。

與舊農保倡導的“社會養老保險與家庭養老相結合”理念不同，新農保試點提出了“社會養老保險與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策的配套銜接”。這意味著，新農保制度與時俱進，充分考慮到了當前中國城市化和人口老齡化發展趨勢對家庭保障方式的負面影響。

我國農業人口居多，并且發展狀況不平衡，單純依靠哪一種養老方式都不能滿足龐大的農村養老群體的需求，這就決定了建立多支柱的農村社會養老保障體系是理性選擇。首先，保證國家基礎養老金和個人賬戶的實現；其次，鼓勵家庭養老。如新加坡政府對在父母居所附近購屋的子女提供獎勵性購屋補助；最后，提高土地保障功能。通過政策支持和組織措施減少農民土地經營的風險，提高農民收入，發展多樣化的土地養老保障措施，如福建農場試行的“綠色保障”，即通過合同確定子女代耕種老年父母責任田的權利義務。

2 基金籌集中政府兜底責任的實現以及對“連帶政策”的擔憂

《意見》中提出，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50％的補助，地方政府對參保人繳費的補貼標準不低于每人每年30元。這每年30元，如果不由省統籌的話，按習慣做法會分解到縣級。對東部富裕縣來講沒有問題，但對我國中西部數百個吃財政飯的貧困縣來講，負擔不輕。當地方財政為難時，中央財政是否要做最后的擔保人，擔起兜底的責任呢?

新農保政府補貼的三大塊之一就是為困難群體代繳養老保險費。人力資源與社會保障部副部長胡曉義在接受有關媒體采訪時也曾表示，對農村重度殘疾人等困難群體如果無力繳費的，地方政府可以為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費，這樣會使得那些最需要幫助的貧困群體不會被拋棄在制度之處。2009年，北京市在新農保制度的基礎上，建立了城鄉一體化的居民養老保險制度，農民參保率達90％。然而，有一些繳費困難的村民向村委會反映希望政府為其代繳的意愿，由于沒有直接的政策扶持，此事也就不了了之。政府既然作了為困難農戶代繳的承諾，就應當出臺相關政策規定，地方政府在實施的過程才有動力和依據。

《意見》規定，已滿60周歲的老人要領取基礎養老金，家中符合參保條件的子女應當參保繳費。這樣做的目的很簡單，提高農民參保率，使整個農保網建立起來，但這會導致逆淘汰的現象。也就是說，那些農村最需要被幫助的老人、最貧困的老人，反倒幫助不了。因為他們的家庭可能連其他家庭成員每個需繳納的農保費都繳不起。同時，這個連帶政策容易引起代際矛盾，招致農民的不滿。所以，筆者認為，既然國家要做基于普惠意義的新農保，則應把新農保待遇分為兩部分：強制性的和自愿性的。強制性的就是每個老人到60歲，無論有沒有參加養老保險，都能領到國家發放的55元基礎養老金。自愿的那部分就是個人賬戶，由農民根據自己的實際情況確定。按照完全自愿參加的原則，吸收有條件的農民參加，隨著時間的推移和農民認同程度的提升，參保率會逐漸提高。一定要杜絕初期下指標、定任務的做法，只有農民自己選擇參保，才是新農保制度持續發展的根本。

3 保證農村養老保險基金管理的有效性和安全性

1992《試行方案》在1999年進入清理整頓的主要原因之一，就是舊農保制度啟動之后，由于農保基金管理方面的制度缺陷，基金管理安全性缺乏保障，有關農保基金違法違規的案件就頻繁發生，挪用基金現象也很嚴重。與此同時，有些地方給農民承諾的標準和計息很高，而舊農保制度嚴格限定基金只能存銀行和買國債，并允許農保經辦機構從基金中提取3％的管理費，基金的保值增值措施不到位，增值率低，難以滿足支付需求，背上沉重的財政負擔，嚴重損害了農民對政府的信任。因此，在新農保制度的實施中，關鍵是要做好基金的管理工作，善待農民的“養命錢”，因為這關系到參加養老保險的農民對政府和有關管理機構的信任，關系到對制度本身合理性和合法性的認識。當前，部分已經試點新農保的地區因地制宜地創新了一些農保基金管理模式，如新疆呼圖壁縣和四川通江縣的“農保證質押貸款”和河南社旗的“農保儲蓄銀行”。基金管理模式的創新，拓寬了參保者個人賬戶的發展功能，激發了參保者的積極性，深受參保農民的擁護和支持。現在新農保基金暫時實行“縣級管理”，所以，根據目前農村養老保險的發展狀況，比較穩妥的方式是在加強縣級經辦機構的基礎上，組建省級和中央兩級基金管理機構，類似目前全國社會保障基金理事會；基金的管理以省級為主，中央為輔，中央一級的作用主要是分散風險，加強調控。逐漸提高統籌水平，最終實現省級管理。

4 從碎片化到一體化，最終實現城鄉一體化的居民養老保險制度

當前城鎮職工養老保險制度、各部門出臺的具有身份化的農保政策和部分地區開展的新農保試點，使養老保險體系陷入“碎片化”割據，形成另一種不公平，也不利于養老保險制度的長期建設。眾所周知，碎片化制度是有相當慣性的，2008年2月宣布的五省市事業單位養老金改革之所以停滯不前，其中一個重要原因就是制度慣性使然。我國一直都在強調要構建城鄉一體的社會保障體系，現實卻是在亦步亦趨地構造一個碎片化制度。一元化的制度安排雖非現實政策的起點，卻是養老保險制度的發展目標。北京作為首善之區，今年率先統一了城鄉標準，首次實現了“城保”“農保”的城鄉互轉，即參加新型農村社會養老保險后轉居又參加城鎮職工基本養老保險的北京市民，其參加農保的繳費，可按照相應年度城保的繳費基數和比例折算繳費年限，相反，也可由城保轉入農保。實際上就是一體化制度的設計，這在全國是有示范效應的。上海浦東區實行“三個統一”，也實現了不同保障間的轉換。因此，新農保試點可借鑒北京、上海浦東區城鄉互轉養老保險的成功經驗，妥善解決好“新”“舊”制度的轉換問題，并在制度設計上保證與具有身份化的農保政策、城鎮職工基本養老保險相銜接，為將來實現城鄉一體化的居民養老保險制度打下基礎。

當然，在新農保的試點和推行過程中，還是會有一些預想不到的問題出現，包括新農保的統籌水平等問題。但有些問題是很技術性的問題，我國人力資源和社會保障部，在多年的改革試點中，積累了豐富的經驗和辦法，一些具體性的技術問題是可以得到很好的解決的。溫總理強調，中央財政和地方財政相結合的基礎養老金必須到位，地方政府對農民個人繳費的補助必須到位，在國家財政困難的情況下，寧可少上點項目、壓縮其他方面的開支，也要擠出錢來把這件大事辦好。這既是中央政府對地方政府的要求，也是黨和政府對農村居民作出的鄭重承諾，建立覆蓋城鄉居民的養老保險制度，是實現人人老有所養的基礎性條件，做到了這一點，才能夠真正免除農村居民的后顧之憂，讓他們實現“體面養老”。

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