高等教育大眾化中的高考制度改革

[摘要]在高等教育大眾化的推動下，我國長期以來實施的全國統一的高考制度發生了局部變化，主要特征是開始由高度的統一性向多樣化演變，由中央高度集權向地方分權轉變。從利益相關者理論來看，這些變化是中央政府、地方政府、高等學校和廣大考生四方利益博弈的結果，走向四方利益的均衡是高考制度改革和發展的方向。

[關鍵詞]高考制度；高等教育大眾化；利益相關者；利益博弈；利益均衡

[中圖分類號]640 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－0717(2010)01－0081－06

從1999年開始，我國高等教育開始大規模擴招，招生量擴張很快，高等教育開始進入大眾化階段。下表顯示了1998～2009年普通高校本專科大學生數的變化情況。

1998年全國的大學生數為340．88萬人．2008年為2 021.02萬人，為1998年的5.93倍。按照馬丁·特羅的理論，高等教育大眾化會引起高等學校人學選拔方式的變化，我國的情況正是如此。眾所周知，我國是一個有著深厚考試傳統的國家，高等教育長期實行國家主導的統一的入學選拔政策，但是20世紀末期的中國高等教育大眾化直接沖擊了其統一性，使之向多樣化方向發展，高校入學選拔方式發生了一些重要變化。導致這些變化的原因，主要是市場因素的介入，以及由招生規模擴大所致的利益訴求的多樣化和利益相關者利益關系的變化。主要表現為中央政府有限放權，地方政府和有關大學獲得了招考方式上的部分自主權，考生群體獲得了更多的高等教育機會。

一、十年來我國高考制度發生的主要

變化

1.實施分省命題

長期以來，我國普通高校實行全國統一命題，統一考試制度。從2000年開始，上海、北京率先在全國進行自主命題試點，隨后實施分省命題考試的省份不斷擴大。2004年，自主命題的省份增加到11個，2005年為14個，2006年、2007年和2008年均為16個，2009年18個。“到目前為止，全國已經有過半省份(除港澳臺外)、三分之二的考生在進行自主命題的考試”。同時，教育部考試中心有關人士表示，不會讓31個省份的高考全都自主命題。高考自主命題是由教育部有關部門控制的權利，哪些省份具有自主命題考試的資格，必須由教育部考試主管部門決定和批準。

實行分省自主命題，表明國家教育行政部門開始下放招生考試自主權，省級人民政府獲得了相應的權利。它也為地方政府根據地方特點，統籌規劃各級各類教育，特別是基礎教育的改革與發展，制定符合區域特點的教學與考試大綱，調整考試內容，更好地發揮高考對本地區基礎教育的指揮棒作用，帶動中小學教育教學和課程改革，提供了空間和便利條件。

分省命題考試的實施范圍不斷擴大，打破了長期以來高考全國一張考卷的格局，使統一高考的權威性受到挑戰。同時，高校作為招生考試主體之一，也日益滋生自主招生的訴求。

2.高校自主招生

為了應對高校自主招生考試的訴求，我國從2003年開始在部分高校實施自主招生政策。自主招生政策賦予有關高校自主招生的權力，主要是招收學習優異生和特長生。獲得自主招生的高校，一般要舉行自主招生考試。高校組織的自主招生考試成績，作為錄取學生的重要依據。一般給予通過考試的考生以錄取線下5～30分的優惠，少數高校給予少數特殊人才60分的優惠。但各校自主招生數不超過本校招生總量的5％，少數學校為10％。

學校獲得自主招生權，需要得到教育部批準，高校為獲得自主招生權展開激烈競爭。具有自主招生權的學校數量，2003年為22所，2004年為28所，2005年為42所，2006年為53所，2007年為59所，2008年為68所，2009年為76所，2010年為76所。實行自主招生的高校，主要是辦學實力和水平比較高的教育部直屬高校。

但是，隨著高校自主招生政策的不斷推進，省級人民政府獲得了省屬高校自主招生的審批權力，一些辦學水平與實力一般的省屬高校也開始擁有自主招生權。例如，2009年湖北省屬高校中有7所高校(武漢工程大學、湖北經濟學院、湖北工業大學、江漢大學、三峽大學、武漢科技學院、武漢工業學院)獲得了自主招生的權力，招生人數達到2 464人。今后將會有更多的省屬高校獲得自主招生的權力。

最近，清華大學、上海交通大學、中國科技大學、南京大學、西安交通大學決定，將在2010年的自主招生中，通用基礎測試部分采用統一的科目和試題。這種合作在自主招生高校中首次出現。5所高校將仍然堅持筆試、面試兩結合的測試方式。但測試分成了通用基礎測試、高校特色測試、面試3個模塊。在通用基礎測試部分，5所高校采用統一的科目和試題，包括語文、數學、英語、自然科學(理科考生)、人文與社會(文科考生)。考生可同時申請五所大學中的兩所大學。

2009年11月16日，北京大學決定賦予全國39所重點高中校長實名推薦自主招生考生的權利，實名推薦一旦獲得通過，考生通過北大的自主招生面試，即可獲得在北京大學錄取線下30分的錄取加分。教育部隨即表示，北大的招生改革是值得嘗試的。從這項改革的社會關注來看，可能今后會有更多的高校賦予有關高中校長實名推薦的權利。盡管北大的自主招生改革比較謹慎，范圍還比較小，但它表明中國大學的入學者選拔制度正向著高校自主的方向發展。

教育部和省級人民政府教育行政部門賦予一些高校自主招生的權力，打破了全國統一的高考招生方式，使一些高校能夠根據學校自身的特點和要求，選拔符合學校要求的學習優異生和特長生。

3.高考考試科目的變化

我國高考的考試科目以前是統一的。1998年教育部考試中心決定在全國推行3+x高考科目改革方案，同時賦予省級人民政府高考科目改革的自主權。高考科目設置出現了多樣化，高等教育地方化特征逐步加強。但是在有些省份，高考科目設置以及相應的招生錄取方式，變化非常頻繁。最典型的是廣東省和江蘇省。

最近10年來，廣東省高校招生考試制度經歷多次變革，大的調整有四次，尤其是近年來，幾乎年年有“小變”。1999年以前，廣東高考基本和全國大部分地區一樣，采用統一的方案。從1999年開始，廣東成為了全國高考改革的先行者，高考方案開始高密度改革。

1999年廣東高考考試科目為3+x，即語文、數學、英語3門算總分，外加一個“x科”作為錄取資格線，“x科”由不同高校根據本校層次和特點自行確定，體現高校的辦學自主權。2001年，廣東高考增加綜合科，改為“3+綜合+x”。2007年，開始采用“3+文科基礎／理科基礎+x”的考試模式，恢復了文理科的區別，文理科分開劃線錄取。計分方式從標準分恢復為原始分，開始采用綜合素質測評。2010年，廣東省擬實施“3+文／理綜合”模式，取消爭議最大的x科，涉及的考試科目從現行的9科減少到6科，并進行高中學業水平考試。高考成績、學業水平考試等級和綜合素質測評共同作為考生學業測評的依據。

江蘇省也是高考改革方案密集的省份，最近10年江蘇省更換了5個高考考試和錄取方案，引起社會強烈不滿。2008年江蘇省普通高考采取“3+學業水平測試+綜合素質評價”模式，“學業水平測試”為政治、歷史、地理、物理、化學、生物等6門。其中選修測試科目兩門，必修測試科目四門。選修測試科目由考生在歷史、物理中選擇一門，在政治、地理、化學、生物4門中任意選擇一門。6門學業水平測試科目中，考生選定的兩門選修測試科目之外的4門為必修測試科目。按照規定，學業水平測試均按等級劃分，分A、B、C、D四個等級。4門必修科目必須達到c級以上才能參加高考，兩門選修科目必須達到B級以上才能報考本科。

省級人民政府獲得設置高考科目的自主權后，各省的高考科目設置差異性很大，加上不少省份獲得了自主命題的權利，各省之間的高考已經沒有可比性，高校招生錄取的公平性失去了統一的衡量標準，高考錄取率受到地方政府和考生的密切關注。同時，一再變化的科目設置，使考生無所適從，增強了考生對地方政府的不滿情緒。教育部作為國家教育行政部門也難辭其咎，社會人士特別是考生及其家長批評教育部監管不力。

二、我國高考制度改革中的利益關系與

利益博弈

從上述變化來看，在高等教育大眾化時期，我國的高考制度發生了一些變化，主要特征是開始由高度的統一性向多樣化演變，由中央高度集權向地方分權轉變。這些變化雖然仍然比較有限，但它是由高等教育大眾化所觸發的。在這些有限的變化中，體現了利益相關主體的利益博弈關系。

1.高考制度實質上是一種利益分配機制

我國有著通過考試選才用才的傳統，通過考試改變社會地位，實現社會地位升遷，已成為全社會的共識。在已經來臨的知識經濟社會，通過高考而獲得高等教育機會，進而改變自己的命運，是千萬家庭和考生實現社會流動和社會地位升遷的根本性渠道。因此，高考制度直接關系到每個家庭和考生切身的最大利益，為全社會所密切關注。高考制度的每一次細微改革和調整，都會產生極大的社會關注甚至社會震動。

自1999年以來，我國每年參加大學入學選拔考試的考生有l 000多萬，大學招生人數大多在500萬以上。龐大的考生群體，都要通過高考制度而獲得利益，因此，我國的大學入學選拔制度是圍繞著高等教育入學機會和優質高等教育資源所產生的利益分配機制。在高等教育大眾化過程中，高等教育仍然是一種稀缺資源，而優質高等教育(進入名牌大學)更為稀缺，這就更加加劇了高考競爭。高考競爭實際上是機會和利益之爭。高考制度作為一種利益分配機制，往往經受著是否公平的考驗和拷問。同時，由于對地方政府和少數高校下放了一些招生考試自主權，地方政府和高校也產生了相應的利益訴求，他們希望中央政府教育行政部門給予更多的招生名額和更大自主權。所以，入學選拔制度對地方政府和高校來說，也發揮著利益分配機制的作用。

2.高考制度中的利益關系主體與利益訴求

從我國高考制度的運行來看，它往往是由中央政府制定，地方政府和高校來實施，廣大的考生來參與。中央政府、地方政府、高校以及考生，是高考制度的核心利益相關人，他們有著不同的利益訴求。

我國的高考制度既是一種選才機制，更是國家政治制度的重要組成部分。它是貫徹國家意志、強化政府凝聚力、保持社會穩定的重要手段，自然成為中央政府關注的重點。中央政府會通過設置報考門檻、考試方式、考試內容以及錄取方式等政策條款來推行符合自身需要的主流價值標準，實現自身的政治意志、促進社會結構合理化與經濟發展，從而促進社會和政治的穩定。在每次變革中，盡管中央政府總是以利益調和者身份出現，但它畢竟是總規則的制定者。在分析規則變更成本與預期效益的基礎上，中央政府往往通過政策調整，兌現對公民受高等教育權的承諾，促進社會公平與公正，以維持自身的道德形象。

市場經濟賦予了地方政府相對獨立的政治地位和經濟自主權，也促使了地方政府利益的多元化。地區經濟發展需要的經濟利益和地方政府追求政績需要的政治利益(即“政治再任命”)成為其主要的追求目標。由于我國高等教育的招生計劃在各省之間的分配是不均衡的，地方政府所擁有的自主權需要中央政府賦予，加上高等教育資源的稀缺性，地方政府之間圍繞有限的高等教育資源而展開競爭。一方面競爭招生名額，另一方面競爭中央政府賦予的自主權。

高校也是高考制度中的核心利益主體。在市場經濟環境下，我國大學之間的發展競爭異常激烈，生源質量成為影響學校教育質量和人才培養質量的關鍵因素，也是一所大學社會聲譽和社會影響力的影響因素。每一所大學都希望通過招生考試制度改革招收到高質量學生，希望政府教育主管部門給與更多的招生名額，希望擁有更多更大的招生和考試的自主權。總之，高校希望招生考試制度的改革于自己有利。由此可見，高校在入學者選拔制度中的利益訴求是非常鮮明的。

考生更是入學選拔制度中的核心利益主體。如前所述，接受高等教育既是個人獲得較高經濟收入的渠道，也是贏得社會地位、獲得尊重的需要。所以，通過高考制度而取得接受高等教育的機會，關系到每個考生一生的前途和命運，成為每個考生和家庭的核心利益。面對稀缺的高等教育資源，考生希望高考制度能夠公平、公正地給與他們高等教育入學機會。

3.高考制度中的利益博弈

在高考制度中，中央政府、地方政府、高校、考生等核心利益相關者的利益差別是客觀存在的，并且各自參與制度過程的動機、目標、方式和權力地位各有差異。因此，他們在這一特定的利益分配場域內經歷著反復的利益博弈或者權力博弈，形成錯綜復雜的關系網絡。我國高等教育大眾化過程中高考制度的演變，實質上是各利益相關者之間利益博弈或行為協作的過程。各個利益相關者把自己的利益要求投入到制度變革系統中，各種復雜的利益關系不斷得到調整、綜合和博弈，其結果是各利益相關者對高等教育資源及其“附屬品”的再分配和利益格局的重塑。各利益相關者針對大學入學選拔制度的利益博弈集中體現在以下幾個方面。

(1) 圍繞高等教育機會特別是優質高等教育機會的博弈。高等教育機會主要與招生指標相關，而優質高等教育機會主要表現為教育部直屬高校等高水平大學的招生投放指標。很顯然，招生指標與四個利益相關者都密切相關。教育部作為招生指標的核定者和分配者，一方面要考慮確定全國的招生總量的科學性和合理性，另一方面要考慮指標分配的科學性和公平性，是高等教育機會多寡的決定性力量；地方政府出于發展地方高等教育，提供本轄區人口更多的高等教育機會，彰顯自身政績的考慮，要不斷地向教育部爭取更多的招生指標；高校出于學費收入和獲得政府撥款的考慮，也把招生指標作為競爭的主要標的；而考生上大學幾率的大小，則直接與招生指標的多寡相關。四個利益相關者雖然都圍繞高等教育機會展開博弈，但其利益取向是不相同的。部屬重點大學招生屬地化現象就是一個典型例證。部屬重點大學招生指標往往被看做一種優質高等教育資源，爭奪部屬重點大學的招生指標成為地方政府的具體利益目標。在遵循“誰投資，誰受益”的原則下，一些省市給所在地的部屬重點大學施加壓力，或以經濟資助換取招生指標。結果是部屬重點大學的招生計劃向所在省市嚴重傾斜，有的達到招生計劃總數的50％以上；一些部屬高校還與省級以下政府實現“聯姻”，招收“共建生”。部屬重點大學招生屬地化傾向的泛濫，加劇了高等教育資源的分配不公，使人學選拔制度遭遇考試公平和地域公平的雙重挑戰，危及中央政府的核心利益。因此，中央政府不得不利用行政手段進行調控。但由于地方政府具有制約屬地重點大學發展的能力和資源，中央政府難以終止重點大學與地方政府之間的利益博弈，利益不可避免地向地方讓步。可以說，部屬重點大學招生屬地化現象的實質是中央政府利益、地方利益、高校利益和考生利益之間的矛盾，是長期利益和短期利益、群體利益與個體利益之間的平衡協調問題。

(2) 圍繞招生考試自主權分配的博弈。在高等教育大眾化過程中，我國高考制度的改革，總體上是以中央政府的有限放權為特征的。這一結果的出現，是四個利益相關者相互博弈的結果。權力本身就是一種利益，也是獲得利益和保護利益的前提。圍繞權力的博弈實質上是一種利益博弈，博弈的結果就是分權。但四個利益相關者在博弈中并沒有平等的地位，中央政府最為強大，而考生最為弱小。因此，權力博弈一方面表現為中央政府向地方政府、高校和考生賦權(分權)，另一方面表現為地方政府、高校和考生向中央政府訴權(要求有自主權)，形成權力訴求鏈。前述的分省命題的實施，各省市自主設置考試科目，高校實施自主招生，就是權力博弈的結果。我們可以看到，中央政府的賦權或放權是非常有限的，給誰賦權，賦予多大的權力，都是由中央政府掌控的。這就是說，高考制度改革中的權力博弈，并非是一種充分的博弈，很難達到博弈中的權力均衡。

(3) 圍繞高等教育公平問題的博弈。我國高考制度常常要接受是否公平的拷問。公平的實質是各個利益相關者在各自立場對利益分配公平性的理解。在我國的高考制度中，四個利益主體都將公平作為追求的目標，但公平的指向和側重點卻有所不同。中央政府作為高考制度的設計者和協調者，要考慮高等教育的總體公平，同時有兼顧效益的考慮。但地方政府對公平的考慮，只是限定在自己的轄區范圍內，很少從“全國一盤棋”的角度去考慮公平以及公平與效率的關系，他們總是以爭取更多的高等教育發展資源和招生名額，獲得對轄區內高考制度的控制權和自主權為目標。而高校總是在與其他高校的攀比中考慮招生指標的分配，以及如何有利于自己招收到優秀學生來考慮高考制度的公平問題。毫無疑問，考生完全是以是否有利于自己獲得高等教育機會，以及考上自己理想的大學來提出自己的公平訴求。利益不同，導致他們的公平訴求和判斷高考制度是否公平的標準和側重點不同。如此一來，似乎完全沒有一個共同的關于公平與否的評判標準。因此，雖然高等教育公平為四個利益相關者所追求，但所展開的博弈標的大相徑庭。公平問題，成為高考制度中最為復雜的問題。這也是沒有任何一種高考制度改革為人們所認可的原因。

同時，高考制度的公平性常常受到來自“科學性”的挑戰與紛擾。主張高考制度和政策的科學性的人希望高考政策具有完美的“選優功能”，能夠使教育資源和教育機會向優秀者傾斜；而主張公平性的人則希望每個公民都平等地享有高等教育資源和機會。“科學性”和“公平性”由于價值取向不同，往往難以在高考制度中同時兼顧，只能在相互博弈中彼此妥協。

三、實現利益均衡：我國高考制度改革的

未來走向

最近十年來我國高考制度的改革和調整，總體上改革步子是比較小的，改革是較為謹慎的。這是因為高考關系到各利益相關者的根本利益，特別是關系到每一個家庭每一個人的最根本的重大利益。政府主導的高考改革如有不慎，會遭致民眾對政府的不信任，影響政府形象。如江蘇省2008年的高考改革方案，就曾經遭到社會的廣泛批評，導致政府的信任危機。

不容置疑，在我國當前的政治和社會體制下，高考改革必須由政府來主導。中央政府作為利益關系人之一，其利益體現在兩個方面，一是選拔人才實現國家發展和國家重大戰略目標，二是作為高考制度改革的設計者和推動者，要維護自身形象，體現政府的執政能力。同時，作為各方利益的協調者，能否有效協調各方利益，實現社會和諧，也是其必須充分考慮的。在市場經濟條件下，省級人民政府已經從中央政府力量中分化出來，成為獨立的利益主體，其利益主要體現在：能否為本地區民眾爭取到更多的高等教育資源，創造更多的高等教育機會，實現本地區高考制度的科學和公平。而大學的利益主要表現為，能否招收到符合學校特點和要求的優秀學生，為提高人才培養質量打下基礎，從而博得良好的社會聲譽和擴大社會影響，使學校更具競爭力和影響力，形成生源質量、社會聲譽與競爭力的良性循環。就考生個人而言，其主要利益表現在公平競爭條件下，獲得高等教育機會特別是優質高等教育機會。這種站在自身立場上的利益訴求和表達是非常正常的，問題的關鍵在于能否實現四方利益的均衡。就最近十年的高考改革來看，利益主體分化和多元化已經成為事實，但四方利益的均衡卻還有相當距離。這主要表現為：中央政府放權不夠，仍然控制著高考制度的根本性權力；地方政府獲得賦權后的自我約束機制不完善和高考改革制度設計的科學性有待加強；高校則由于激烈的競爭，導致缺乏準確定位，相互攀比，希望擁有絕對的招生自主權；考生則無一例外地希望享受優質高等教育資源，對優質高等教育需求無限膨脹，導致高考競爭愈演愈烈。

由于各利益主體在具體利益目標上存在差異，從而形成一定的利益對峙關系，并在博弈的過程中引起新舊利益關系的不斷轉換和更替。因此，各利益主體之間的摩擦和沖突就成為必然，高考制度因此而成為一個充滿利益糾葛和利益沖突的矛盾體。但是，我們也要認識到，高考制度中的核心利益相關者的利益博弈具有非對抗性和可整合性特點。奧曼的“無限重復博弈”理論認為，只要有合適的制度安排，讓博弈的各方能不斷地從其他行為人的行為中獲取并了解到信息、產生新的動力結構及時規避風險，預見合作的遠期收益要明顯地大于非合作所帶來的短期利益，于是各方有望達成合作，可以減少或部分消除利益相關者之間的利益摩擦。羅爾斯認為，作為政治生活制度化安排的公共政策，在公平正義的原則下既可以保障社會成員的合法利益、杜絕平均主義和不合理獲取利益的可能性，又能使社會成員的利益差距控制在社會大多數成員能夠理解與認同的限度之內。因此，未來的高考制度需要通過建立以各利益相關者責任和利益為核心的規范體系，約束人們的非理性和非制度化的越軌行為，為利益主體之間的活動提供一個相對穩定的活動空司，緩解和減少各利益主體之間的行為沖突，才能使之成為高等教育資源再分配的可行制度。一方面要通過正式的制度安排，確保每個利益相關者參與利益博弈和受益的機會，特別是考生參與政策過程的機會。另一方面又要通過適當的民主機制和利益約束機制，將各利益相關者的利益訴求理性地保持在合理的限度內。現在特別需要注意在擴大高校與地方政府利益權限的同時，也要防止他們的利益訴求(包括考生的利益訴求)發生膨脹，要約束地方政府和高校濫用權力。當然，利益沖突的根本原因是資源的稀缺。因此，中央政府有效地提供高等教育資源。是協調各利益相關者之間利益關系的基本途徑。