清代州縣官的知而后治

清代地方實行省、府、州縣三級政府的管理模式，州縣是最基層的政府機構(gòu)，是皇權(quán)的一種延伸，在整個地方行政體制中起著至關(guān)重要的作用。汪輝祖在《學(xué)治臆說序》中指出，“夫天下者，州縣之所積”，“自州縣而上，至督撫大吏，為國家布治者，職孔庶矣。然親民之冶，實惟州縣，州縣而上，皆以整飭州縣之冶為治而已”(汪輝祖：《學(xué)治臆說序》，載《官箴書集成》第五冊，黃山書社，1997年版)。州縣既是國家政權(quán)對地方基層實行控制的體現(xiàn)，也是上下政治交流的樞紐，它在維護地方社會秩序、維持國家穩(wěn)定財政收入的政治實踐中發(fā)揮著重要的多樣化的職能。

州縣官雖然是最低一級的地方官，但卻是整個官僚體系的基石。張望甚至武斷地說：“為宰相必自縣令起。”(張望：《讀史縣令箋》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令上》)州縣官直接面對百姓，被稱作民之父母，上秉國權(quán)，下承民望，朝廷的一切基本政務(wù)都是依靠州縣來實施執(zhí)行，政務(wù)繁巨，“故易于見功莫如州縣，而難于稱職亦莫如州縣”(沈起元：《循吏約》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令上》)。據(jù)《清史稿·職官志》：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜。”這只是籠統(tǒng)概括了州縣官的職責(zé)范圍。具體而言，陳宏謀列舉了“地方官所必應(yīng)辦理之事”多條：田賦、地丁、糧米、田功、糧價、墾殖、物產(chǎn)、倉儲、社谷、生計、錢法、□稅、食鹽、街市、橋路、河海、城垣、官署、防兵、壇廟、文風(fēng)、民俗、鄉(xiāng)約、氏族、命盜、詞訟、軍流、匪類、邪教。(陳宏謀：《咨詢民情土俗諭》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·大吏》)而通常很多人口達(dá)十幾萬甚至幾十萬的縣只設(shè)有知縣、縣丞、主簿、巡檢等三四名官員和為數(shù)不多的不入流的佐雜官，大量的地方事務(wù)與有限的州縣官吏設(shè)置形成巨大反差。中央為了控制地方官吏，除了從道德上約束和嚴(yán)格控制地方財政之外，還規(guī)定了處分詳細(xì)的考成制度考核州縣官的政績。處于繁重工作和嚴(yán)厲的法律監(jiān)督雙重壓力之下，州縣官如何在到任轄地之時迅速進入角色，掌控局面，實施有效治理?清人賀長齡、魏源等所編的《皇朝經(jīng)世文編》之《吏政》諸篇談到了許多關(guān)于州縣官的治理之道，下面擬從知與治之間的關(guān)系談?wù)勄宕菘h官是如何在上述背景下獲取為政理民的經(jīng)驗和智慧，以及立身處世的方法與技巧，庶幾能為當(dāng)今縣一級行政管理提供一些啟示與借鑒。

知情

雍正《欽頒州縣事宜》指出：“受寄民社，而命之日知州，日知縣。顧名思義，必于此一州一縣中，戶口幾何，錢糧若干，道路之險夷安在，控制之扼塞何方，與夫風(fēng)俗之奢儉正淫，民生之疾苦休戚，知之悉周，而后處之始當(dāng)。”(《欽頒州縣事宜》，載《官箴書集成》第三冊，黃山書社，1997年版，下同)為官一方，應(yīng)對地方情形、民生利弊了然于心。但清代任官的回避制度是“出五百里，乃聽仕宦。南人使之治北，山人使之治澤，其土俗固非素悉也”(張惠言：《吏難一》，《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令上》)，州縣官異地而任造成認(rèn)知民情土俗的極大障礙。據(jù)柏樺研究發(fā)現(xiàn)，清前期的知縣任期平均為三年，基本能做到滿任，連任的較多。從乾隆年間開始，知縣任期平均不到兩年，滿任離開的減少，連任的比較少見。咸豐以后，知縣任期平均不到一年半，滿任的不多，連任的幾乎沒有(柏樺：《清代州縣政治體制的特色》，載陳捷先、成崇德、李紀(jì)祥主編《清史論集》下，人民出版社，2006年版)。任期短使得州縣官還未等完全摸清這一任治屬的疆界山川道里又要奔赴下一個陌生之地，這時，通過州縣輿圖盡快熟悉一縣的基本情況就顯得尤為重要。

乾隆時期的封疆大吏陳宏謀在《飭取州縣輿圖檄》中就強調(diào)各州縣造冊繪圖的重要性，他要求下屬官員即時據(jù)實地實情修正那些“圖則東涂西抹，方位不明，道里不確；冊則草草數(shù)行，非浮浮不切，則舛錯不堪”的“無用之廢紙”，把繪制好的圖冊呈送上司一份，州縣官自留一份，每一任官員一冊在手，“不但自己熟悉地方，上司問及，可以隨事登答”(陳宏謀：《飭取州縣輿圖檄》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·大吏》)。官員因公下鄉(xiāng)時，“再即圖以參觀其情形，他如借還常平，借還社倉，勸種桑蠶，興立義學(xué)，選充鄉(xiāng)保，稽查匪類，緝拿竊賊，一展輿圖”(陳宏謀：《通飭留心圖冊檄》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令中》)，情況摸得透晰，處理措施自然也就得當(dāng)。官員巡歷鄉(xiāng)村也是了解民情的一種有效方法，“實心體察，虛衷探訪，公聽并觀，勸誡并行”，向上司反饋政令實施的具體情況，“或有此事，或無此事，或難行，或可行，或不必行，或漸有效，或尚無效，據(jù)實登答，造冊通報”(陳宏謀：《通飭州縣巡歷鄉(xiāng)村諭》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令中》)，但也須謹(jǐn)防過度擾累民生，效果適得其反。

康雍時期曾任云南巡撫、兵部尚書、吏部尚書的楊名時則主張利用地方保甲“細(xì)查有產(chǎn)游民及無產(chǎn)游民各造冊呈報”，“游民有產(chǎn)者飭令歸業(yè)，登名附鄉(xiāng)約善惡簿后。每遇鄉(xiāng)約，嚴(yán)加申飭查核”。“果系無產(chǎn)可活者，注名人無產(chǎn)游民簿”，給他們幾畝荒田耕種，“立廬舍，備牛種”，給幾兩銀子作為衣食耕種的費用，使之得以安頓營生。此外，“鰥寡孤獨不能活者令保甲具冊呈報，注名附鄉(xiāng)約善惡簿后。行鄉(xiāng)約時，勸諭一鄉(xiāng)殷實者，每月量出米谷，令鄉(xiāng)公舉素行老成者主之”。除以上兩種簿之外，還有訟師土豪等惡人記名簿和盜賊記名簿，“俱令當(dāng)堂親書花押于上，收存內(nèi)署，以警頑梗，便稽核”(楊名時：《為宰議》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令中》)。將地方這些人等登記在簿，目的是為了掌握可能對社會治安構(gòu)成某種隱形威脅的不安定因素，一旦事發(fā)便可按簿索查，及時控制局勢。同時可看出，對弱勢群體的扶持幫助主要依靠的還是地方的自理自助。

乾隆時期由幕為官、強調(diào)“官須自做”、任官僻遠(yuǎn)的汪輝祖則從實踐中摸索出一種通過親身體察，慢慢積累，循序進階的“知情”之法。他主張“好問察邇，是為政第一要著”，到任之初要勤于見客，拜見當(dāng)?shù)厥考潱?zhǔn)備一本“客言簿”。“見客即問其里居風(fēng)土，再見則問其里中有無匪類盜賊訟師，如有其人，并其年貌住處皆詳問之，而告以遲遲發(fā)覺，必不使聞風(fēng)歸怨。故紳士無不盡言者。客去一一手記于簿。或問其地某多平原，某多山澤，與某里連界，亦手為詳記。”(汪輝祖：《學(xué)治臆說·稱職在勤》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令中》，下同)查問詳盡，留作資料備用。升堂斷案遇有簿中所記的訟棍改名誣告，立即識破，“猝然詰之，其真立敗”。碰到一些爭奪水利的官司，汪輝祖就根據(jù)客言簿所記，時不時糾正雙方陳述中的錯誤，民眾知道這位縣官熟知縣隋，明察秋毫，自然心生敬畏。不出半年，“訟師盜賊他徙，匪類匿跡”。上司問及境內(nèi)的利弊、界址等情況，也能對答如流。汪輝祖感嘆道：“勞心者不過半年，而逸以數(shù)歲，皆此簿之力也。”上面提到的士紳是地方不可忽視的一股政治力量，黃六鴻的《福惠全書》指出：“為官不接見紳衿甚屬偏見。地方利弊，生民休戚，非咨訪紳士不能周知。”士紳利用自己在鄉(xiāng)間的身份和影響，為州縣官充當(dāng)耳目參謀。

由上可知，了解治地縣情民情的方法、途徑各有不同，所依靠的階層人士方方面面，知而后行，行則事半功倍，“知情”于州縣官實為治理一縣政務(wù)的基礎(chǔ)。

知人

州縣官處于中央與地方基層相連接的關(guān)鍵點。古語云：有治人，無治法。古代社會是人治而非法治的社會，人的個體因素極大地影響著治理的過程和效果，可以說成敗皆系于人。這使得官員周圍圍繞著層疊繁雜的人與人之間的關(guān)系，如縣衙內(nèi)部對上的官與官之間，平行的官與僚屬之間，對下的官與胥吏、官與幕賓長隨戚友之間，衙門之外官與紳、官與民之間的關(guān)系，等等。為官者無時不處在錯綜復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和政治關(guān)系中，了解其中的利害攸關(guān)，事上安下，既關(guān)系到官員自身的仕途能否通達(dá)，更決定著他能否順利施政，甚至涉及自身的安危。

汪輝祖清楚地指出：“獲上是治民第一義，非承奉詭隨之謂也。為下有分，恃才則傲，固寵則諂，皆取咎之道。”(汪輝祖：《學(xué)冶臆說·事上》)為官首先要獲得上司的支持，對待上官，須“以樸實自居”，誠信以待。但是“送迎之煩，供億之禮，舟車廚傳之費，廉者勿能節(jié)也”(張惠言：《吏難一》)。縣丞、主簿、典史、巡檢等是州縣官僚屬，汪輝祖對他們比較了解，“此中大有端人，非無奇士，然朝夕相見，性情易為窺測。有等近利之徒，內(nèi)與閽人相狎，外與訟師相聯(lián)，揣摩恐嚇，無弊不為。概以坦白相待，多為所賣，操之稍急，輒云難乎為下”(汪輝祖：《學(xué)治臆說·通論居官》)。究竟應(yīng)如何對待他們，實屬不易。

汪輝祖在《論用人》中談道：“今之吏治，三種人為治，官擁虛名而已。三種人者，幕賓、書吏、長隨也。”(汪輝祖：《學(xué)治臆說·論用人》)這三種人除書吏外都不是國家正式官員，卻在行政運行中操控著縣衙門的各個部門和流程，這種非官方授予的權(quán)力使得他們有機會在實際運轉(zhuǎn)中產(chǎn)生很大的影響。因此，汪輝祖提出“官須自做”，“事無巨細(xì)，權(quán)操在手，則人為我用。若胸?zé)o成見，聽任主張，將用親而親官，用友而友官，用長隨吏役，而長隨吏役無一非官。人人有權(quán)，即人人做官，勢必尾大不掉，官如傀儡”(汪輝祖：《學(xué)治臆說·通論居官》)。袁枚對胥吏和長隨、戚友的認(rèn)識最為深刻。他說：“胥吏者，官民交接之樞紐也。家丁戚友，又胥吏交接之樞紐也。不治胥吏，不能治民；不冶家丁戚友，不能治胥吏。”大多數(shù)州縣官都認(rèn)為胥吏是奸猾小人，無惡不作，無孔不入，是衙門里的蠹蟲，并以“嚴(yán)胥吏”作為吏治的不二法門。袁枚則提出不同的觀點：“夫胥吏即百姓也，非鬼蜮禽獸也。使果皆鬼蜮禽獸，宜早誅之決之，而又何必用之而嚴(yán)之。”他認(rèn)為為官者的庸惰不察才是胥吏得以橫行舞弊的根源：“夫使之舞文病百姓者，官也，非胥吏也。試問已舞之文，判行者誰耶，加印者誰耶。彼舞而我亦隨而舞之，不自責(zé)而責(zé)人，何也。”(袁枚：《答門生王禮圻問作令書》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令上》)下發(fā)的檄文里說的什么縣官自己不知道，任由胥吏胡亂發(fā)揮，或者不及時處理積壓的訴訟、了解案情，致使胥吏大有機會向當(dāng)事人勒索。只有知曉了其中的關(guān)聯(lián)勾結(jié)，才能從根本上治理胥吏之弊。

官方對紳士的認(rèn)知是這樣的：“紳為一邑之望，士為四民之首。在紳士與州縣，既不若農(nóng)工商賈，勢分懸殊，不敢往來。而州縣與紳士，亦不若院道司府，體統(tǒng)尊嚴(yán)，不敢晉接。然其中優(yōu)劣不等，椒慝攸異，則待之故自有道也。待之之道無他，日以禮法繩之而已。”(《欽頒州縣事宜》)地方紳士借助聲望和財力積極參與地方行政，在諸如公共工程和公共福利、教育、保甲、地方團練等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但也有一些鄉(xiāng)紳、士大夫憑借勢力把持地方政府，甚至凌駕于政府之上，人稱土豪紳棍。政府對守法的紳士自然待以禮法，倚恃門第權(quán)勢橫行鄉(xiāng)里的則要受到嚴(yán)懲。禮罰得當(dāng)，用之防之，宮與紳之間的進退博弈是地方治理不能回避的話題。

知治術(shù)

此處所言治術(shù)包括兩個部分，一是治理之術(shù)，二是為官之道。清代州縣官大多通過科舉走上仕途，為求取功名，他們經(jīng)年累月研讀的是四書五經(jīng)。一旦及第獲得官缺，從政后面臨的是錢糧刑名、治安教化等一系列實際問題，所學(xué)無用，而所用皆非所學(xué)。特別是刑名之術(shù)，專業(yè)性非常強，沒有經(jīng)過專門學(xué)習(xí)很難在實踐中運用自如。像汪輝祖這樣進士出身，先做了二十幾年刑名幕友，有著豐富治理經(jīng)驗的理想州縣官人選非常少。州縣官普遍的做法是聘請幕友輔佐施政，但幕友的水平參差不齊，相處、做事與州縣官常有不合。一任之內(nèi)來來去去改換幾位幕友是常有的事，官員不敢一切委諸幕友，即便聘任了高手，也不能夠高枕無憂。有鑒于此，州縣官自我學(xué)習(xí)、自我教育尤其迫切而重要，官箴書、政書和律書等大量實用書籍的出現(xiàn)正好適應(yīng)了這些需求。

這幾類書中所蘊含的內(nèi)容駁雜，總結(jié)為官之道與為官之術(shù)。既有對為官者投機鉆營、明哲保身，求得飛黃騰達(dá)之術(shù)的總結(jié)，又有牧民者為民請愿、潔身自律，欲臻至天下太平的艱辛體會；既有對官場入木三分的觀察和見徹見悟的分析，又有諸多在實踐過程中提煉出來，有助于補弊救敗的見解。不僅涉及道德倫理、治理方略，也涉及行政法律，如陳宏謀的《從政遺規(guī)》，汪輝祖的《學(xué)治臆說》、《佐治藥言》等系列著作，道光時期劉衡的《蜀僚問答》和《庸吏庸言》，等等，甚至有皇帝下旨頒布的官箴書——雍正《欽頒州縣事宜》。嘉道時期經(jīng)世之學(xué)興起，各種政書紛紛問世，如賀長齡的《皇朝經(jīng)世文編》、許乃普的《宦海指南》和徐棟的《牧令書》。張小也認(rèn)為，“《牧令書》是清代地方官員必備知識的一次總結(jié)”(張小也：《官、民與法：明清國家與基層社會》，中華書局，2D07年版)。

熟讀《大清律例》是對州縣官的要求，也是州縣官的經(jīng)驗之談。程含章在《通飭各官熟讀律例》里強調(diào)“為牧令者，吏戶禮兵刑工之事，無一不當(dāng)辦，即無一不當(dāng)知。非講讀律例，何處更問津梁”(程含章：《通飭各官熟讀律例》，載《皇朝經(jīng)世文編·吏政·守令上》)。汪輝祖指出，縣官如果不熟讀律例，在訴訟雙方對簿公堂的時候，遇到猝然不防的情況很難立即詢問不能上堂聽審的幕友，由此被訟師窺測，陷于被動。“惟熟之平日，則因事傳例。訟端百變，不難立時折斷，使訟師懾服，誑狀自少。”(汪輝祖：《學(xué)洽臆說·通論居官》)《大清律例》條文繁雜，輯注本的律學(xué)著作也是卷帙浩繁，很難記憶。因此，一些地方官員根據(jù)自身學(xué)習(xí)實踐的經(jīng)驗整理出關(guān)于學(xué)律的入門讀本，通俗易懂，查閱方便，如于琨的《祥刑要覽》、劉衡的《讀律心得》、穆翰的《明刑管見錄》，等等。

中國傳統(tǒng)政治是士大夫政治，進入仕途為官者大都為土人，自宋以來，“內(nèi)圣外王”是士大夫的最高理想。他們清醒地認(rèn)識到，“官為國與民之樞紐”，為官者素養(yǎng)的高低關(guān)乎國家的治與亂；官員立心是否正直，處事是否公允，“關(guān)系萬姓之休戚”，冶術(shù)高明與否倒是其次的。官箴書存有大量涉及官員思想志趣、道德修養(yǎng)方面的內(nèi)容，辨析得失，既可為后來者參考，又起到警誡和規(guī)范的作用。汪輝祖以為：“治無成局，以為治者為準(zhǔn)。能以愛人之實心，發(fā)為愛人之實政，則生人而當(dāng)謂之仁，殺人而當(dāng)亦謂之仁。不然，姑息者養(yǎng)奸，剛愎者任性，邀譽者勢必徇人，引嫌者惟知有我，意之不誠，冶于何有。”(汪輝祖：《學(xué)治續(xù)說·冶貴實心尤貴清心》，載《官箴書集成》第五冊)心正則治術(shù)亦正，親民恤民不是體現(xiàn)在婦人之仁，而是實心公正地為百姓辦事。

瞿同祖認(rèn)為清代地方政府是以州縣官作為地方權(quán)力的化身、州縣政府所有職能都由州縣官一人負(fù)責(zé)的“一人政府”(瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社，2003年版)，就個體而言，其治術(shù)可謂仁者見仁，智者見智，各具特色，但綜觀整體，還是有一些普遍遵循的原則。知而后治，有了以上的資料、知識和經(jīng)驗成果的儲備，并不代表州縣官在任便能一帆風(fēng)順，實際治理仍然會遭遇方方面面的問題。雖然不保證一定能行秉燭清明之治，但至少不會是“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”了。