我國農村公共產品供給研究

摘要農業(yè)是自然風險和市場風險相互交織的弱勢產業(yè)，有效的農村公共產品供給對“三農”具有特殊的意義。我國農村公共產品長期以來一直存在著供需失衡的狀況。本文詳述我國農村公共產品供給現(xiàn)狀，并分析了其背后的各方面成因，旨在提出合理的對策，以期對我國農村公共產品供給提供參考。

關鍵詞農村 公共產品 供給

中圖分類號:C93文獻標識碼:A

農村公共產品具有地域性的概念，是指當地農村社區(qū)居民參與共享的產品或服務。此外，農村公共產品包括農村純公共產品和農村準公共產品。

1 農村公共產品的現(xiàn)狀分析

當前我國農村公共產品供給狀況具體表現(xiàn)如下:

(1)農村公共品供給總量不足。按公共財政理論，公共物品的提供主體主要應該是政府。但我國政府在農村公共產品提供方面嚴重缺位，加之家庭聯(lián)產承包責任制在農村公共產品提供方面的明顯制度缺陷，導致了公共產品總體呈現(xiàn)供給總量不足的狀況。2003年我國的稅費改革，雖然從制度上遏制了制度外籌資渠道，但卻沒有消解農村公共產品供給壓力，尤其取消農業(yè)稅后，“財權上交，事權下放”使得原來的供給主體(縣、鄉(xiāng)政府、村集體)受制度制約及財政萎縮的影響，沒足夠財力履行其公共產品供給職責。

(2)農村公共品供給結構失衡。我國官僚科層制的行政組織結構容易形成信息傳遞過程中的梗塞，即上下級之間信息傳遞過程的失真或上下級之間信息的不對稱。在農村公共產品供給方面來看尤為突出。我國農村長期以來“自上而下”的供給體制使農村公共產品供給脫離了農民的實際偏好，造成農村公共產品供給結構的失衡，降低了農村公共產品的整體效用，表現(xiàn)為供給過剩和供給不足并存。其供給過剩表現(xiàn)在興修道路、水利設施等容易突出“政績”方面;供給不足表現(xiàn)在對農村可持續(xù)發(fā)展公共品方面嚴重不足，表現(xiàn)在生態(tài)保護、污染防治等方面。

(3)農村公共品供需機制不合理。當前，我國農村公共物品實行自上而下的決策模式以及農民對農村公共產品需求的表達機制不健全等因素致使對公共產品起主要作用的不是農村社區(qū)內部需求，而是來自于社區(qū)外部“自上而下”的行政命令，導致公共產品供需脫節(jié)，表現(xiàn)為農民急需的公共產品供給不足，農民不需要的公共產品供給過剩;重大型水利設施建設，輕一般農業(yè)基礎設施建設;重生產性基礎設施建設，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。此外，我國農村公共物品供給項目缺乏科學論證，項目預算和審計流于形式;部門之間缺乏配合，相互扯皮和推諉責任時有發(fā)生;公共物品供給的具體內容和制度建設嚴重滯后，農村公共產品的實效性較差。

2 農村公共產品問題成因解析

(1)農業(yè)的天然弱質性是造成農村公共產品供給不足的根本原因。農業(yè)相對于其他產業(yè)相比處于天然不利地位。長期來看，由于受土地、種植物生長周期、氣候、地域等因素的制約，即使加大科技投入也難以使產量呈現(xiàn)類似工業(yè)及第三產業(yè)的幾何級數增長，加之自然災害對農業(yè)造成的直接影響，農業(yè)雖作為第一產業(yè)，卻也是最弱勢的產業(yè)。隨著科技與市場經濟的發(fā)展，工業(yè)與第三產業(yè)在GDP中的比重不斷增大，農業(yè)與其他產業(yè)在產品交換過程中處于不利地位，工業(yè)與第三產業(yè)的發(fā)展不斷擠壓了農業(yè)發(fā)展的空間。農業(yè)的不利地位導致了落后的農村經濟，這是造成我國農村公共產品供給不足的根本原因。

(2)我國農村公共品供給不足的歷史原因。我國建國后，百廢待興，國家形成以優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、重工輕農，以農哺工的二元經濟的政策定勢，長期以來工農業(yè)的“剪刀差”和國家政策傾向城市，對農村經濟造成嚴重剝奪，導致了農村與城鎮(zhèn)人口收入及生活水平的巨大差距，擴大了城鄉(xiāng)差距。落后的農村經濟難以為農村公共產品的供給提供有力的經濟支持，是造成農村公共產品供給長期停滯的主要原因。

(3)政府有效性邊界模糊、權責不明確是造成農村公共產品不足和結構失衡的重要原因。城鄉(xiāng)發(fā)展長期以來呈現(xiàn)的二元結構，導致城鄉(xiāng)有別的資源配置制度。城市實行政府為主導的公共產品供給制度。我國農村公共品長期以來主要由農民以上繳稅費的形式負擔，政府供給功能嚴重缺位。此外，農村公共產品多元化供給機制不健全，對于純公共物品還是準公共物品，都是要么是村民“自給自足”要么是政府壟斷性提供，或兩者結合，籌資方式單一，市場或NGO等難以滲透。缺乏多元化的供給機制。

另外，現(xiàn)行的農村行政管理體制中對有關部門在農村公共物品供給中的職責與權力劃分都很籠統(tǒng)。權責的模糊不清使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門形成了“多一事不如少一事”的觀念，這樣，有些公共物品供給就沒有人扮演提供者的角色。此外，農村公共產品供給中還存在多頭領導問題，造成管理部門推諉責任和爭奪權力行為，導致行政管理支出雖多，但公共產品供給卻很少。

3 解決我國公共物品供需矛盾的對策研究

(1)加大財政支農力度，建立城鄉(xiāng)一體化的公共物品供給體系。長期以來，“二元經濟”體系導致了城鄉(xiāng)經濟的巨大差距，也造成了相對獨立的城鄉(xiāng)公共產品供給體系。農村公共產品的“自給自足”和城市公共產品的政府主導供給，不僅造成了公共產品供給不公，而且由于農民承擔了本應該由政府提供的公共產品成本，嚴重制約了農村經濟的發(fā)展。在我國堅持科學發(fā)展觀，以工業(yè)反哺農業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策下，應加大財政支農的力度，調整公共產品支出結構，在公共品供給上堅持城鄉(xiāng)平等非歧視的原則，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共產品供給體系，以減輕農民負擔，加快農村經濟和社會發(fā)展。

(2)重構公共產品供需機制，優(yōu)化公共產品供給結構。當前，農村公共物品的供給主要體現(xiàn)的是基層政府及職能部門的需求偏好，而不是有效地反映農村對公共產品需求。其公共產品的決策目標偏離農民需求，而是向政績轉移。重構農村公共產品供需機制必須在明確各級政府在農村公共物品供給中主體責任的同時加強農村基層民主制度建設，改變以往“自上而下”供給的傳統(tǒng)模式，轉變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y合的合理模式，建立農村公共產品需求表達機制，逐步重視農民急需的和可持續(xù)發(fā)展的公共產品供給。農村公共產品供給必須按照公平民主、講求效益、注重協(xié)調、統(tǒng)籌兼顧的原則，合理安排公共產品的優(yōu)先順序，優(yōu)化公共產品的供給結構。

(3)完善農村公共產品籌資機制，拓寬農村公共產品的投資渠道。農村公共產品供給投入嚴重不足，已經成為制約農村經濟發(fā)展的“瓶頸”。我國目前農村公共產品投資來源主要有包括各級財政的扶持資金，村級“一事一議”政策籌集，部門的資金補助三個方面。這種模式籌資渠道單一，資金投入較少，而且投資分散，容易投入重復，不僅難以形成合力而且管理成本較高。重塑城鄉(xiāng)一體化的公共產品供給機制必須形成以財政為主體，多渠道的農村公共物品供給融資機制，調整公共財政支農結構的同時加強市場化建設，充分發(fā)揮政府和市場這兩種資源配置方式的效力，引導社會力量參與，在明確產權下，按照“誰引進，誰收費”，“誰投資，誰受益”的原則，積極動員企業(yè)及其他社會組織為新農村建設提供資金和技術服務，并為其提供稅收優(yōu)惠政策。在融資形式上還可運用BOT、ABS、ADR等融資方式提升籌資力度。

(4)加強我國農村公共產品供給的法制保障。農民在國家的資源分配系統(tǒng)中，是一個龐大的弱勢群體，自我保護的能力很弱，因而，保護農民合法權益客觀上需要法律的介入。只有通過法律的規(guī)定，使農村公共物品供給相關制度法律化、規(guī)范化，才能切實保障我國農民的切身利益。首先國家應規(guī)范公用地征用程序，保障農民在土地使用權流轉中的權利，規(guī)范土地轉讓價格的形成機制，合理地大幅度提高土地征用的補償費用遏制濫征、亂占農地的勢頭。其次，盡快制定農民權益保護法和提供農村公共產品的相關法律。農村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化:一方面要認真貫徹國家已有的相關法律;另一方面要修改不適應新形勢的法律法規(guī)，細化和完善相關的法律法規(guī);還要制定并出臺新的相關法律法規(guī)。最后要盡快制定和完善農村公共衛(wèi)生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度等相關法律。

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