海南省環境保護建設:國際比較與對策建議

摘要:海南省正處在全面啟動建設國際旅游島的重要時期，應著力加強資源合理開發利用和生態環境保護，為構建和諧和會，推動海南經濟社會又好又快發展。本文主要通過對國際、國內及海南省從環境意識、環保立法、環保投入、環保治理效果等方面進行比較和分析，從中得出海南省環保建設的差距及提出可持續發展戰略建議。

關鍵詞:海南省;環境保護;比較分析

中圖分類號:F832.215 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)06-0033-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.06.09

隨著社會的發展與進步，經濟也飛速發展，環境保護與經濟發展之間的矛盾顯得越來越突出，其已成為制約經濟發展，甚至影響人類生存的重要問題。當今世界已進入“環保時代”，雖然海南省于1999年全國首個提出全面建設生態省份，但建設國際旅游島對環境質量狀況和環境管理提出了更高的要求，在面臨發展機遇的同時也接受了嚴峻的挑戰。因而加強環境保護能力建設，協調環境保護與國際旅游島建設，促進可持續發展，從而提升國際旅游島建設層次，增強旅游競爭力，借鑒國內外先進經驗保護海南省的環境利益，是現在的新任務與發展方向。為此，與國內外的環保保護能力進行比較及借鑒，以對海南省環保問題提出持續發展戰略建議。

一、海南省環保意識的國際比較

切實做好環境保護，首先國家及公眾要具有先進環境理念。環境公共財產理論認為水、空氣、陽光等人類生活所必需的環境要素，尤其是在污染以后難以恢復，而不是像古典經濟學所認為的取之不盡、用之不竭的“自然財產”，其應作為全人類的公共財產，必須悉心保護、合理開發、科學利用，任何人不得對其非法占有、支配和損害。為此德國是世界上最早提出生態保護的國家，不僅利用媒體等輿論工具呼喚公眾保護環境，而且組建由政府機構、民間組織和學校組成的龐大環保教育網絡，向公眾做環保知識介紹，向企業推廣環保技術，向社會宣傳新的環保立法等，也有像“聯邦自然保護協會”、“青年環保聯合會”等800多個全國及地方性的民間環保組織或環保信息中心，積極深入公眾宣傳環保，普及環保知識，還在各地舉辦各種環保比賽，鼓勵設計和開發環保項目等。在德國8000多萬人口中，直接與間接從事環境保護工作大約有200萬人。[1]

中國環境文化促進會組織編制的《中國公眾環保指數(2008)》報告顯示，公眾的環保意識總體得分為44.5 分，環保行為得分為37.0分，環保滿意度得分為45.1分，“政府強勢、企業忽視、公眾漠視”的環境保護現象依然存在。海南省作為國內外著名旅游勝地，環保意識也相對薄弱，以海洋資源為例，由于燒石灰、制作工藝品、蓋房和鋪路等不斷挖、炸珊瑚礁，沿岸淺海目前珊瑚礁分布面積為22217公頃、岸礁長度約483.8公里，分別比上世紀六十年代的5萬公頃和1209.5公里減少55.5%和59.1%;歷史上的圍海造田、瀕海房地產開發、高位養蝦池等造成海南省約1618公里海岸線嚴重侵蝕，如三亞市自2002年以來，以每年平均1-2米的速度向近岸推移，岸線后退明顯。[2]

二、海南省環保立法的國際比較

立法是環境保護的法律保障。發達國家政府首先在環境保護上給予高度重視，先后采取環境保護立法措施。如早在1874年5月29日公布的《瑞士憲法》里就有關于管理山川、支持水流發源地造林工程、保護森林、制定漁獵法律、保護禽獸和益鳥的規定;希臘、印度、加拿大分別于1975、1976、1987年修改了憲法，增加了保護環境的內容。其次是擴大環境立法的覆蓋面，發達國家經過多年的努力逐步形成了包括水法、空氣法、廢物法、化學品法、噪音法、放射性污染防治法、自然保護法在內的多項法律，如德國大約有8000部聯邦和各州的環境法律、法規。再次在環境立法上注重實效，不僅將重點放在立法上，而且非常重視環境執法問題，一些發達國家將司法、行政與立法放于同樣重要的位置，如美國1969年頒布的《國家環境政策法》將所有行政、立法、司法機關在環境問題上聯系在一起，將環境因素融入政府的決策程序，大大提高了立法的可操作性，保障了環境保護工作的正常開展及經濟社會的可持續發展。

海南省環境立法工作開展得相對較晚，1999年通過的《關于建設生態省的決定》在我國率先提出建設生態省，使生態省建設規劃在海南生態環境建設中開始發揮積極作用。隨后的幾年時間里，海南省人大也制定和修訂了23項地方法規，海南省政府制定和修訂了29項規章，保證了生態省建設有法可依，依法推進。但在環境執法上同樣面臨著管理體制不通暢、執法隊伍薄弱、執法手段缺陷、“一低二高三難”①等現象。

三、海南省環保投入的國際比較

環保問題在很大程度上要發揮政府的作用，支持環保是政府財政的重要職能。從歷史數據來看，發達國家環保投入大約占GDP的2%-3%，有的超過3%。比如70年代美國大約是2%，日本在80年代末期超過3%，德國2.1%，英國2.4%。②且據歐委會調查資料顯示，2001-2006年歐盟各成員國政府資助環保項目投資大幅增長，由2001年投入70億歐元增至2006年140億歐元，環保總投入占歐盟GDP總額比重也增長了50%。③我國近幾年也加大環保投入，但比重還較低，2008年我國總體環保投入占GDP比重大約為0.48%，跟發達國家的差距比較大，以下以海南省為例。④

(一)海南省財政對環保支出相對較少

當前我國的環境惡化迅速，各省份為了保護適合當地生存與發展的環境，紛紛加大了財政對環保投入，且多數省份呈節節攀升之勢。2008年海南省環境保護支出為6.80億元，占當年全省財政支出總額的0.94%，遠遠低于全國14.06%的平均水平，且總體環境保護支出排在全國倒數第二名，僅比西藏多支出1.09億元，遠低于江蘇、廣東等發達省份(見圖1)。

(二)海南環境治理投資占GDP比重較小

根據發達國家的經驗，一個國家在經濟高速增長時期要有效的控制污染，環保投入要在一定時間內持續穩定且需占國民生產總值的1.5%;要達到3%才能使環境質量得到明顯改善。2007年海南省環境污染治理投資14.9億元，環境污染治理投資占GDP比重為1.22%，比2005年高0.52個百分點，但低于全國1.36%的平均水平，在排全國第11位，且2005年(0.7%)、2006(0.79%)年占全省GDP比重還不足百分之一(見圖2)。

四、海南省環境治理效果的國際比較

發達國家自60年代起保護環境的呼聲日漸高漲，與環境有關的法律、法規相繼出臺并日趨完善，依靠這些法律法規以及政策干預、經濟手段等，在科技界與企業界的共同努力下，受到嚴重創傷的環境逐步得到恢復與改善。如倡導綠色能源模式的丹麥1990年二氧化碳排放約6100萬噸當量，至2004年已減少約5100萬噸排放當量，即已減少二氧化碳排放約1000萬噸當量，比1990年減少了16.4%。①由美國耶魯大學和哥倫比亞大學的環境專家合作的，根據環境健康、空氣污染、水資源、生物多樣性和生活環境、自然資源的豐饒度和氣候變化編制“環境可持續指數”(Environmental Sustainability Index)顯示在全球144個國家和地區中，芬蘭位居第一，列第二至第五的國家分別是挪威、烏拉圭、瑞典和冰島。位居倒數前5位的國家或地區分別是:朝鮮、中國臺灣、土庫曼斯坦、伊拉克和烏茲別克斯坦。中國位居第133位，全球倒數第14位。②

雖然海南省最早提出建設生態省份，并積極采取加大政府投入等相應措施配合，但從實踐看，由于各種原因，環境污染和生態破壞仍較為嚴重，生態環境壓力很大。

(一)旅游客流量激增，加大對生態環境的影響

海南是個旅游大省，旅游資源豐富，旅游景點眾多而又分布廣泛，1988-1998年累計接待國內外游客3868.6萬人次，這一數字僅在2009年一年就達到2250.33萬人次，占建省后十年間游客量的58.16%。③旅游業雖然給海南省帶來了可觀的旅游收入，但游客流量的增加不僅在賓館酒店和商店等的食、住、行、購活動中產生環境影響，而且在景區的游覽活動還對環境直接產生影響，如踩踏活動對土壤產生影響，反復踐踏，有機污染物增加，改變土壤的理化性質和肥力，影響植被的演替和生長。再加上旅游客車尾氣、噪聲，景區產生出垃圾和廢物，引入外來的動植物物種造景，維護樹木花卉草皮施用化肥農藥，都給生態平衡造成巨大的威脅。

(二)工業廢氣、廢物排放量逐年上升

海南省一直以發展農業與旅游業為主，經濟發展水平較內地其他省份仍有較大差距，因此海南省政府轉變觀念，遵循許多經濟發達地區的發展經驗，于2004年提出“以大公司、大項目帶動，加快提升海南工業比重，增強海南經濟發展”的城市工業化發展戰略，同時也采取一定措施加強了環境保護。但從往年的環境狀況公報來看，工業廢氣、廢物等排放量呈上升趨勢，以煤為主要能源的工業發展，二氧化硫、二氧化氮的不斷排放，給環境保護帶來了較大的壓力。

(三)海南省單位產值能源消耗量相對較高

1.2008年海南省生產總值能源消耗量為0.875噸標準煤/萬元，比2007年下降2.55%，雖然低于全國1.102噸標準煤/萬元的平均水平，但與全國降幅相比少2.04個百分點，與湖南、湖北、廣東、廣西等省份相比仍存在較大差距。

2.2008年海南省單位工業增加值能耗為2.609噸標準煤/萬元，比2007年下降1.91%，比全國2.189噸標準煤/萬元的平均水平高出0.42噸標準煤，比湖南、廣東、廣西等省份均高，這表明海南省工業能源消耗量較大(見表1)。

(四)海南省環境保護基礎設施建設滯后

據2008年中國環境統計數據顯示，海南省現有“三廢”治理設施套數均比全國31個省、市、自治區少，其中廢水治理設施259套，排名第29位;廢氣治理設施354套，排名第30位;工業固體廢物綜合利用量141萬噸，排名第30位。三項指標遠遠低于全國平均水平，海南省存在城鎮大部分生活污水未經處理直接排放，有些工業企業生產廢水超標排放，生活垃圾絕大部分未經無害化處理等現象。①

五、提升海南省環境保護能力的對策建議

(一)創新環境保護宣傳教育形式，引導公眾參與社會環保行動

一方面要創新環境保護宣傳教育形式，堅持從群眾的實際出發，因地制宜開展形式多樣的宣傳教育，采取靈活多樣、通俗易懂、喜聞樂見的形式，充分利用廣播、電視、圖書、報刊、網絡等各種載體，采用專訪、系列報道、專題片、培訓以及文藝表演等形式，廣泛宣傳和普及環境保護知識，大力宣傳生態惡化對人類生存環境的危害和加強生態環境保護的重要性、緊迫性;另一方面要積極引導公眾參與社會環保行動，通過政府公開環境信息和政策信息，企業公開有關污染物排放信息，保護公眾環境知情權，在制定、實施環境保護規劃、計劃和相關政策時，通過聽證會、說明會等形式接受公眾質詢，征求意見和建議，為公眾參與環境保護提供相應的制度安排。

(二)不斷修訂和完善《海南省環境保護條例》，在立法上要有所突破

《海南省環境保護條例》頒布實施于1992年2月，于1995年5月和2007年1月分別進行了兩次修訂，但隨著社會經濟的發展，環保工作中各種新情況、新問題層出不窮，環境保護工作還須加強，如項目開發污染、交通污染等問題日益突出，人為破壞環境的行為日趨嚴重。針對目前日趨突出的環保問題，應審時度勢，與時俱進，組織有關部門調研并上報人大常委會及時通過修訂法規，加強和做好各種防范工作。如在重大決策對環境的影響、節能減排、交通噪音、裝修噪音、服務業噪音等方面應作出新的修訂，體現生態立省的理念;規定政府作出重大決策時必須對環境影響進行論證，增加“節能減排”的內容。

(三)健全環保機構，加大環境保護的執法檢查和監督力度

一方面要借鑒瑞典等發達國家先進環境管理體制，設立具有規劃、協調、領導功能的環保機構，建立政府與民眾及民間組織的多層次監督機制，鼓勵民眾積極參與監督，確保政府公正、合理地行使行政權力，也確保企業和個人真正參與環境保護行動;另一方面各級政府及環保部門要在掀起建設國際旅游島高潮時保持頭腦清醒，嚴守準入門檻，堅持不污染環境、不破壞資源、不搞低水平重復建設的“三不”原則，避免出現盲目的旅游開發熱潮給生態環境造成破壞，同時嚴肅查處各類環境違法違規行為，扭轉執法不嚴、處罰不力、整改不到位的狀況。此外應學習德國推行環境審計制度，對財政預算的環境建設項目或采取的環保措施要進行資金和效果的雙重審計，并進行公正，向社會公布，既可以促使有限的預算資金得到更好的利用，也可以與環境保護的預防性原則相結合，提高環境保護增冊、措施的有效性和前瞻性。

(四)建立穩定的環保投入機制

環境保護是公益性事業，各級政府起主導作用。政府要逐步提高環保投入占地方財政的比例及提高環保投入占GDP的比例，切實為環保目標的實現提供資金保障;同時確保環保機構管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護等行政和事業經費支出;投資應逐年增加，重點支持熱帶雨林保護、公共水源地保護、環境公用設施建設、畜禽養殖污染防治、土壤污染治理等示范工程;逐步完善農村環境保護投入機制，制定出臺相應政策進行扶持。[3]

(五)運用稅收、補貼等經濟手段建立環境資源有償使用機制，鼓勵發展清潔能源

可以考慮分階段建立涉及資源稅、消費稅、環境保護稅等綠色稅收體系，特別是隨著大量游客的進入，海南省生態旅游環境壓力增大，生態環境保護和建設過程中的成本增加，可以結合客流量與環境容量靈活征收一定金額的生態環境保護費。要發揮海南省豐富的自然資源優勢，以財政補貼或低稅率的方式鼓勵發展水電、風電、太陽能、海洋能等清潔或低碳能源，使環境污染物和二氧化碳等溫室氣體實現零排放或者低排放，建設低碳國際旅游島。

參考文獻:

[1]孫桂蘭.德國環保的成功經驗[J].理論前沿，2001(22).

[2]畢華.關于保護海南海岸帶的幾點建議[J/OL].http://www.hainan.gov.cn/code/V3/tian/jyta.show.php?id=2897.

[3]張厚美.強化基層環保能力建設[N].中國環境報，2009-08-12.