國際環境管理的經驗及對海南健康島建設的啟示

摘要:在全球經濟相對快速發展時期，全球氣候變暖，環境污染問題已成為影響人類生存、經濟發展的重要影響因素，為此各國紛紛采取法律、經濟、技術等手段進行環境保護與治理，本文主要結合海南省建設國際旅游島時機，進一步分析海南省環境現狀及存在的問題，提出了借鑒國外環境管理的經驗與教訓建設“健康島”的建議與對策，從根本上改善環境質量。

關鍵詞:環境管理;保護;現狀;健康島

中圖分類號:F832.35 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)03-0038-04

隨著社會的發展與進步，經濟也飛速發展，環境保護與經濟發展之間的矛盾顯得越來越突出，成為制約經濟發展，甚至影響人類生存的重要問題。海南省于1999年全國第一個提出全面建設生態省份，但中國環境保護促進會發布的《2008年中國公眾環保指數綠皮書》，對全國31個省會城市的民生環保指數進行了抽樣調查，以旅游大省聞名的海南省，其公眾環保滿意度的排名僅為第18名，名次甚至在天津、沈陽、石家莊這些重工業和重度污染城市之后。因此，為解決經發發展中的環境問題，建設真正意義上的“健康島”，提升國際旅游島的競爭力，應該借鑒、吸收其他國家環境管理實踐中的經驗教訓，理性看待海南省環境資源優勢，深入思考環境與國際旅游島建設的協調問題。

一、全球環境保護現狀

人類在近一個世紀以來大量使用礦物燃料(如煤、石油、天然氣等)，排放出大量以二氧化碳為主的多種溫室氣體，使地球升溫和碳循環失衡，全球氣溫升高。1981-1990年全球平均氣溫比100年前上升了0.48℃。聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)根據氣候模型預測，至21世紀末，隨著二氧化碳的成倍增加，全球氣溫將升高1.5至4.5攝氏度。隨著全球變暖趨勢的逐步明顯和環境惡化程度的不斷加劇，導致冰川融化、海平面上升以及災害天氣增加外，也給動植物的生長和繁衍帶來了負面影響，使整個生物群落發生變化。世界自然保護聯盟發布的“2004年瀕危物種紅色名單”表明，三分之一的兩棲類動物、一半以上的龜類、八分之一的鳥類和四分之一的哺乳動物正面臨生存威脅，目前全球15000多個物種，包括脊椎、無脊椎動物以及植物和真菌瀕臨滅絕。另據世界衛生組織(WHO)估計，全球每年由于氣候變暖導致的重病人數已高達500萬，另有15萬人死亡。至2030年，這些數字至少翻一倍。西方國家在工業革命時代也因為不合理地開發自然資源和大規模地污染環境付出了前所未有的代價，大量地污染物排放，最終以各種形式給人類的生命和財產帶來嚴重的危害。

簡而言之，全球氣候變化將極大地危害人類健康、破壞生態系統，進而給全社會帶來巨大的經濟損失。日本國立環境研究所等14家機構預測，即使現在采取措施應對氣候變暖，本世紀末日本每年的經濟損失最多也將達6.4萬億日元，心臟病和肺部疾病患者因酷暑死亡的風險是1990年時的2.1倍。環境美國(Environment America)最新發布報告顯示，全球變暖每年使美國玉米種植者損失約14億美元。全球變暖的現實正不斷地向世界各國敲響警鐘，氣候變暖已經嚴重影響到人類的生存和社會的可持續發展，它不僅是一個科學問題，而且是一個涵蓋政治、經濟、能源等方面的綜合性問題，全球變暖的事實已經上升到國家安全的高度。

二、國際環境管理的經驗及主要措施

1.立法保護環境，不斷完善和補充環境法體系。早于1874年5月29日公布的《瑞士憲法》就有關于管理山川、支持水流發源地造林工程、保護森林、制定漁獵法律、保護禽獸和益鳥的規定。后來為了適應新的條件下環境保護的需要，又先后多次增補環境保護的條款。希臘、印度、加拿大、波蘭、保加利亞分別都于1975年、1976年、1987年、1989年、1991年修改了憲法，增加了保護環境的內容。20世紀60年代至70年代是日本經濟飛速成長時期，也是污染問題日益顯著化、社會化的時期，日本政府特別重視環境立法工作，強調通過依法治理環境問題。在此期間，日本先后出臺了《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》、《噪音規制法》、《水質污染防治法》、《海洋污染防治法》、《惡臭防治法》和《自然環境保護法》等一系列環保法律，基本形成了環境法規體系，為治理環境問題奠定了良好的法律基礎。另外，西方國家還注重強化和提高環境執法能力，如瑞典為了保證環保法律的執行，在全國5個區域內設立了環保法庭，同時還設立了國家環保最高法庭，專門審理環保案件。[1]

2.運用經濟手段，制定激勵獎懲措施。強制性的法律法規和環境制度標準，是發達國家治理環境的根本手段。但同時發達國家也非常重視通過排污交易、征收生態稅、財政補貼等經濟激勵性手段來解決環境問題，以降低治理成本和激勵企業持續進行技術創新，達到提高環境治理效率和靈活性的目的。歐盟及其所屬成員國的環境保護起步較早，三種比較典型的有關環境經濟手段為環境稅收、排污收費和押金返還。[2]

3.重視環保技術研究，環保技術實現標準化。經濟發展、產業結構的提升離不開科技進步，環境問題的解決也離不開科技進步。發達國家在環境治理中很重視通過技術研究治理環境，一般研究包括治污技術、環境管理技術、各種綜合利用技術以及預防環境污染和環境破壞的技術。如美國環境技術政策規定技術的經濟指標與環境效益的綜合效果包括技術的成熟性、可靠性和經濟性，其是美國環境法規的組成部分和技術支持，是排放限值標準制(修)訂的技術依據;歐盟環境技術管理體系包括環境政策的制定、環境技術的評估篩選、政府的有效引導和市場選擇、創新手段的運用等，其涉及環保的技術法規已有150余項。

4.普及環境保護宣傳，提高社會公眾參與環境保護的積極性和主動性。1972年聯合國《人類環境宣言》就指出了“教育是環境發展過程的核心”，提出了“發展環境教育”的口號，環境教育由此成為世界各國學科教育的重要主題。美國和日本分別制定《環境教育法》，闡明了國家對公眾進行環境教育的責任和任務，確認了國家對教育和培養有環境保護知識和技能、有環境保護責任感和正確的環境決策能力的高素質公民的義務，對提高公眾環境道德水準、促進經濟社會協調發展發揮了重大作用。

三、海南島環境保護存在的突出問題

海南省于1999年提出建設生態省份，并取得了較好的成績，但在全球氣候變暖的大背景下，溫度的變化加大，極端氣候事件增多，據全省18個市縣氣象站歷史觀測資料和熱帶氣旋資料綜合分析，近50年來，全省平均氣溫升高約1.3℃，超過全國平均增幅。2005年高強度臺風“達維”使海南省18個市縣、211個鄉鎮、606.92萬人受災，死亡16人，直接經濟損失91.42億元。 這都給海南省環境保護提供了一個強信號，即環境保護形勢面臨較為嚴峻的挑戰。

1.臨海產業過度開發嚴重威脅海岸帶環境質量。這主要是臨海旅游區、開發區建設使海防林改變了林地利用性質，造成海防林帶消失。大規模公共設施建設嚴重破壞了海岸帶原生態植被，海岸帶基本喪失了防風功能，尤其是沿岸公路建設和旅游房地產開發，嚴重威脅海岸帶生態環境，加劇海岸侵蝕，造成岸線后退明顯，不斷崩塌的海岸給優美的自然景觀帶來了嚴重的破環。此外，濱海房地產普遍存在生活污水直排、間排入海現象，嚴重污染濱海、近海海域，加劇沙灘泥化和污染的現象，赤潮面積不斷擴大。[3]

2.盲目圍墾的養殖業加劇養殖污染。由于前期缺乏統一的宏觀管理和規劃，四處挖掘魚塘、蝦塘從事養殖業，由于這些高位池養魚蝦密度過大，所排污水污染物濃度很高，基本上未經處理就直接排海，導致水質出現富營養化，有可能暴發赤潮。同時還污染了地下飲用水源，造成土地鹽堿化。如瓊海市譚門鎮譚門村九桶100畝蝦塘污染了九桶部分農田和附近孟子園等村水井的水質，造成農田鹽堿化，不適耕種，井水已不宜飲用。近年來由于圍墾紅樹林造塘養殖海產品，紅樹林資源遭到嚴重破環，據海南省統計部門和林業部門統計，2002年全島紅樹林僅剩3930公頃，較五十年代銳減了60.07%，分布區正逐漸縮小。

3.環境污染導致酸雨污染現象加重。自建省以來，海南省一直以發展農業與旅游業為主，經濟發展水平較內地其他省份仍有較大的差距，因此海南省政府轉變觀念，遵循許多經濟發達地區的發展經驗“無工不富，無工不強”，于2004年提出“以大公司、大項目帶動，加快提升海南工業比重，增強海南經濟發展”的城市工業化發展戰略，東方l-l氣田二期、800萬噸煉油項目、160萬噸造紙項目和一汽海馬工業園項目等紛紛投入建設，同時也采取一定措施加強了環境保護。但從往年的環境狀況公報來看，工業廢水、廢氣、廢物等排放量呈上升趨勢，二氧化硫，二氧化氮的不斷排放，給環境保護帶來了較大的壓力，酸雨污染現象有所加重。根據海南省氣象局4個酸雨觀測站的觀測數據分析，2007年全省酸雨出現頻率為19.8%-28.9%，平均為24.5%;海口、三亞、東方三個城市和西沙群島的酸雨年平均pH值分別為4.96、5.62、5.22和5.30，一年四季都有酸雨出現，島北酸雨的酸性程度比島南強，冬半年比夏半年強。[4]

資料來源:筆者根據1999-2008年海南省統計年鑒及各年份海南省環境狀況公報相關資料整理得出。

4.“三廢”治理設施滯后。環境保護基礎設施建設滯后，城鎮大部分生活污水未經處理直接排放，有些工業企業生產廢水超標排放，生活垃圾絕大部分未經無害化處理。據2007年中國統計數據顯示，海南省現有“三廢”治理設施套數均比全國31個省、市、自治區少，其中廢水治理設施259套，排名第29位，廢氣治理設施354套，排名第30位，工業固體廢物綜合利用量141萬噸，排名第30位，三項指標遠遠低于全國平均水平。[5]

5.農業污染嚴重破壞生態系統。農業面源污染，局部地區自然生態環境退化嚴重。外來有害生物危害逼近，生物多樣性不斷喪失。由于掠奪性的開發或者是不合理的耕作、養殖和濫用農藥、化肥等，土地退化、沙化和面源性環境污染以及農產品污染等問題已日趨突出。亂捕濫殺、亂砍濫伐和濫用農藥、化肥等，也使野生動植物種群數日趨減少，生物多樣性不斷喪失。經濟全球化，海南與世界的往來日益頻繁，也使外來有害生物傳入島內的風險大大增加，如外來生物椰心葉甲致使海南省椰子樹大面積受災，2004年16個縣市發生疫情，染蟲區面積59.1萬畝，染蟲株數82.4萬株，僅有白沙、瓊中兩縣的椰子樹未受災。

四、借鑒國際經驗強化海南島環境管理的建議

海南島是個獨立地理單元，環境容量有限，環境保護顯得尤為重要。本文借鑒國際環境保護的經驗，提出以下六點強化海南島環境管理的建議。

1.不斷修訂和完善《海南省環境保護條例》，加強各項防范工作。國外的現代環境法是20世紀60年代隨著環境問題的不斷加劇而迅速崛起的。經過30多年的發展，環境法在許多國家已形成一個復雜的環境法體系，并處于不斷健全和完善中，為各國環境的保護起到了促進和保證作用，使這些國家的環境得到較大改善。雖然《海南省環境保護條例》頒布實施于1992年2月，也于1995年5月與2007年1月進行了兩次修訂，但隨著社會經濟的發展，環保工作中各種新情況、新問題層出不窮，環境保護工作還任重道遠，如項目開發污染、交通污染等問題日益突出，人為破壞環境的行為日趨嚴重，針對目前日趨突出的環保問題，海南省應審時度勢，與時俱進，組織有關部門調研并上報人大常委會及時通過修訂法規加強和做好各種防范工作。如在重大決策對環境的影響、節能減排、交通噪音、裝修噪音、服務業噪音等方面，應作出新的修訂，體現生態立省的理念，規定政府作出有關重大決策時必須對環境影響進行論證，增加“節能減排”的內容。

2.協調與統一各有關部門職能，擇機建立專門環境領導小組。由于現有管理體制問題，某些環境保護工作涉及多個部門，如在土地荒漠化的問題上，草原是畜牧部門管，治沙是林業部門管，發布是氣象部門管，城市污水建設部門管，海洋污染海洋部門管，農業污染農業部門管。這即將完整的林木水草土生態系統人為地分割成不同部門管理，造成環境治理整體協調性差，部門之間相互推諉現象時有發生。因此海南省可以借鑒美國環境質量委員會運作模式，在省政府下設環境領導小組，負責收集、分析環境情況，向政府部門提出改善環境的政策建議，協調政府各部門間有關環境保護工作，避免為了局部的、短期的部門經濟效益犧牲整體的、長期的環境效益。

3.嚴格履行環境評價、執法監督職能。在國家為應對金融危機加大投資拉動內需力度的形勢下，海南省項目建設必將出現一個高潮，這就需各級政府及環保部門不能因加速項目建設而削弱環保功能，因保增長而忽視又好又快發展。一是要嚴守準入門檻，堅持不污染環境、不破壞資源、不搞低水平重復建設的“三不”原則，避免為解決一時的金融危機，讓不符合國家產業政策的“兩高一資”項目有可乘之機，從而留下長期的污染隱患，造成重復整治的難度，給經濟復蘇后的跨越發展和可持續發展形成環境障礙;二是必須嚴肅查處各類環境違法違規行為，扭轉執法不嚴、處罰不力、整改不到位的狀況。

4.適時建立環境資源有償使用的市場機制，鼓勵發展清潔能源。英國、荷蘭、德國等西方國家早已在環境保護中引入市場機制，通過征收環境稅、排污費或財政補貼等形式完善環境保護措施，對改善環境資源也起到了顯著的作用。因此海南省政府一是可以考慮分階段建立涉及資源稅、消費稅、環境保護稅等綠色稅收體系，特別是隨著大量游客的進入，海南省的生態環境壓力增大，生態環境保護和建設過程中的成本增加，可以結合客流量與環境容量靈活征收一定金額的生態環境保護費;[6]二是結合海南省豐富的自然資源，以財政補貼的方式鼓勵發展水電、風電、太陽能、海洋能等清潔或低碳能源，使環境污染物和二氧化碳等溫室氣體實現零排放或者低排放。

5.加強國際合作，共同參與環境治理。西方發達國家較早遇到了環境和生態問題，在資源和環境管理方面已度過了學習曲線的緩慢進展階段，不斷形成并發展了一些核心的價值觀和科學理。為此海南省環境問題還需要通過積極的國際合作來解決，積極參與國際環境合作和國際環境機制建設，彌補自身在資金、技術和人員等方面的不足，節約實現環境治理目標的時間和經濟成本，學習和引進發達國家的資源高效利用和再生利用的環境保護技術。

6.創新環境保護宣傳教育形式，引導公眾參與社會環保行動。在強調建設資源節約型、環境友好型社會的今天，環保宣傳已經得到了廣泛地開展，但這種宣傳教育仍處于公眾被動接受的階段，且公眾目前的環保參與行為更多地局限在與個體生活有關的方面，尚沒有形成對環保公益事業的主動關注。為此一方面要創新環境保護宣傳教育形式，堅持從群眾的實際出發，因地制宜開展形式多樣的宣傳教育，采取靈活多樣、通俗易懂、喜聞樂見的形式，充分利用廣播、電視、圖書、報刊、網絡等各種載體，采用專訪、系列報道、專題片、培訓以及文藝表演等形式，廣泛宣傳和普及環境保護知識，大力宣傳生態惡化對人類生存環境的危害和加強生態環境保護的重要性、緊迫性;另一方面要積極引導公眾參與社會環保行動，通過政府公開環境信息和政策信息，企業公開有關污染物排放信息，保護公眾環境知情權，在制定、實施環境保護規劃、計劃和相關政策時，通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質詢，征求意見和建議，為公眾參與環境保護提供相應的制度安排。

參考文獻:

[1]姜愛琳，鐘京濤，張志輝.發達國家城市環境治理的五大措施[J].湖南財經高等專科學校學報，2008(4).

[2]張穎.綠色稅收的啟示[EB/OL].http://www.ctax.org.cn/rdzt/gzhbs/zjsj/t20050630_49300.htm.

[3]畢華.關于保護海南海岸帶的幾點建議[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn/code/V3/tian/jyta.show.php?id=2897.

[4]黃巧明.2007年海南酸雨狀況及受天氣系統的影響分析[J].熱帶作物學報，2009(2).

[5]中華人民共和國國家統計局.2008年中國統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2008.

[6]張穎霞.加強城市旅游生態環境保護的思考[J].河南商業高等專科學校校報，2009(2).