論我國社會保障基金監管體系的問題及重構

[摘要]社保基金作為老百姓的“養命錢”、“救命錢”，其監管工作非常重要，我國已經初步建立起了社保基金的監管體系，監管工作取得了一定的成效，但由于各種原因監管中仍然存在一些問題。文章針對我國社保基金監管體系運行中存在的問題提出了重構我國社保基金監管體系的一些思路。

[關鍵詞]社會保障基金;監管體系;體系重構

[中圖分類號]F840 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0046-04

2006年，各地社保基金挪用案件頻頻暴露。2006年上海社保大案中，社保資金被挪用34個億，2007年11月，國家審計署對全國29個省(區、市)社保基金進行了專項審計，審計出71.35億違規社保基金，其中1999年前發生的違規金額為23.47億元，2000年以來發生的違規金額則高達47.88億元。審計還發現，有些行業主管部門存在截留社保費的問題，如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報繳費基數，在征得貴州省社保局的同意后，對已提取的基本養老保險費和失業保險費6，422.64萬元予以截留。[1]而糟糕的是，被審計出來的可能只是冰山一角，還有很多的“巨顎”沒有浮出水面。

我國社保基金積累速度迅速，截至2008年底，我國五項社保基金累計收入1.38萬億元，支出1.03萬億元，累計結余1.41萬億;就企業年金看，到去年底積累1，911億元，比2007年增加了近400億;此外，我國戰略儲備的社會保障基金達5，131億元。也就是說我國社保基金累計結存2.1萬億①。

數據來源于全國社保基金理事會基金各年度報告(基金權益總額和基金收益額采用四舍五入進行處理)。

從表1可以看出，全國社保基金投資收益不穩定，在成立后的大多數年份其投資收益率明顯偏低，若再考慮通貨膨脹率的因素，其結果會更糟，2004年亦為-0.58%，2008年則達到-12.69%。也就是說這兩年不但沒有實現保值增值，反而基金大幅縮水。而分散于各地的社保基金只能將其存銀行或購買國債，收益率只有2%，若考慮通脹率，情況會更糟，存在嚴重的貶值風險。這與作為戰略性儲備基金的屬性格格不入，勢必影響到我國社會保障制度的可持續發展，影響到人民群眾的根本利益，影響到和諧社會的建設。

面對如此巨額的資金存量，如何加強對它的監管，實現社會保險基金的安全和保值增值，既是一項重要的業務工作，也是一項重要的政治責任。

一、我國當前社會保障基金監管體系框架

1997 年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行，并承擔相應的財務監管職能。1998 年，勞動和社會保障部設立了社會保險基金監督司，各地勞動和社會保障部門也設置了相應的基金監督機構。審計署也成立了社會保障審計司專門審計社保基金。絕大多數省份設立了社會保障監督委員會，截止2007年底，30個省、自治區和直轄市建立了省級社會保障監督委員會，全國絕大部分地市設立了基金監督機構并開通了社會保險基金監督舉報電話。2001年12月我國頒布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，該辦法對社保基金的投資范圍，投資比例作出一些限制性規定，也對社保基金投資管理人，基金托管人的任職資格和條件作出了規定，同時規定了信息披露制度。截止到目前為止，我國制定了《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線暫行規定》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險審計暫行規定》、《社會保險稽核辦法》、《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金試行辦法》等社保基金管理法規，有些省份出臺了《社會保險基金財務管理辦法》、《反欺詐條例》來加強對社保基金的監管。我國初步建立起以行政監督為主，財政、審計、金融等專門監督，社會監督和基金管理機構內部控制相結合的基金監督組織體系。社保基金的監管體系初步確立。社保資金運行的安全性得到加強，基金管理有所改善，重大的擠占挪用的情況得到初步遏制。

二、現行的監管體系下社會保障基金監管中存在的問題

2006年上海社保案發生后，我國加大對社保基金的監管，各地社保基金案件頻頻暴露。為什么在現有的監管體系之下，社保基金的基本安全都無法得到保障。這就說明我們現行社保基金監管體系存在著種種弊端，我國的監管體系不健全，監管手段軟化，導致監管效率低下。

(一)我國的社保基金的監管體系是非常脆弱的，甚至是無效的

我國社保基金監管職責是由勞動和社會保障部門、財政部門、審計部、證券監督管理委員會、銀行業監督管理委員會、全國社會保障基金理事會等部門共同承擔，這種分散型的監管呈現出以下缺陷:監管效率低下、監管主體間協調成本高、缺少整體負責的權力責任中心，易形成監管真空，各監管部門之間缺乏信息共享和協調配合的制度設計，大大影響了監管的實效。如我國社會保障基金的行政監管主體是各級勞動和社會保障部門。我國勞動和社會保障部門都設立了基金監管機構，構建了一套自上而下的行政監管體系。我國負責社保基金管理的是地方各級社會保險經辦機構，負責基金監管的主要是勞動保障行政部門的基金監管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動保障部門。這使得勞動社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監督查處等權力于一身。這種“左手管右手”社保基金監管模式，難以保障社保基金的安全。如在制定社保基金監管政策時，總是不會太為難自己，制定對自己不利的政策;在執行監管政策時，也不會嚴厲到用“左手”去斬斷“右手”。同時勞動保障部門又隸屬于各級地方政府。因此地方政府在社保基金管理上，既當監管者，又同時成為委托人、投資人和資產管理者，角色模糊不清，使得養老基金缺乏獨立和足夠的行政監管。[2]也就是說讓隸屬于勞動保障的基金監管部門去監督地方政府，無異于“兒子管老爸”。因此社會保障行政管理機關和基金管理機關合一、只對上級負責的行政架構，使得我國的社保基金行政監管體制非常脆弱，是當前一些政府官員貪污挪用老百姓“養命錢”能夠得逞的體制漏洞。

雖然社保部門有內部監管規定，但卻形同虛設。如在社保資金的運營方面，多年以來，社保資金的運營情況即使在社保局內部，也只有極少數人知道，而其決策程序、投資方向，以及投資方式，更是只有少數幾個經辦人和個別領導才掌握的“核心機密”。

(二)監管法律法規缺失，缺乏相應的懲罰機制，監管力度薄弱

目前我國尚為出臺《社會保險法》，談不上專門的社保基金監督法規，更只有關于社保基金監管的行政法規、規章和政策，其制定的主體主要是國務院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暫行規定”或“辦法”的形式發布的行政規章，社保基金監管的法律層次非常之低，權威性不足，法規之間缺乏銜接，難以形成嚴密有效的監管網絡，而且對各種社保案件的懲處不夠嚴厲，缺乏相應的懲罰機制。比如，管理著 5，000多億資產的社保基金，確保其安全運作的卻僅僅是兩個早前制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》，根本就沒有建立起基本的社保基金投資管理制度體系，遑論完善和改革。[3]而各地統籌的養老基金，在投資管理上基本處于無章可循的狀態，近幾年所出的大案要案，多發點基本是地方養老基金。

同時，基金監督力量薄弱，機構不健全，人手配置少，也是問題，社保基金累計結余已達2.1萬億元，且基金每年以20%的速度增長。這對于全國基金監管人員約100人左右來說，形成了極大的反差和挑戰:監管負荷嚴重超載(監管機構官員人均與參保人數或資產數量之比:如我國的監管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元，而在國外，監管負荷遠低于我國，如具有墨西哥“國家退休金儲蓄監管委員會”人均管理3.2億美元。[4]我國每個監管官員平均管理上千萬參保人員，是國外的上百倍上千倍，如阿根廷“退休和養老金管理總局”人均管理5.1萬人)，不僅談不上事前、事中和事后的三段式監管，甚至連日常工作也難以完成。面對那么多可能的風險源，苦于人手缺少，而無法進行大范圍檢查，一些問題可能因此而被掩蓋，從之前發現的一些案子上也是如此。

(三)社保基金統籌層次低，監管成本高，監管難度加大

目前雖然有17個省份稱已經實現省級統籌，但實際上真正實現了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支的省份只有四五個，其他都不是真正意義上的省級統籌。[5]我國絕大部分社保基金仍然以縣(市)級統籌為主，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這就意味著實際控制社保統籌基金的決策者和操作者是全國2，000多個縣市地方政府，每個統籌單位在資金上是“五險”資金自我封閉和獨立運行，從全國來看，等于是社保基金潛藏著成千上萬的“風險點”。由于監督體系不健全，事關老百姓“養命”的社保基金，往往在個別領導的簽字批條中被挪作他用，而作為負有基金監管職責的社保部門既不敢頂，又不敢向上一級反映情況。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高(我國的管理成本高達3%，而國際一般只有1%)，[6]而且導致基金的平均規模過小，難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略，投資風險和經營成本增大，基金鏈條很長，監管難度很大。

(四)社保案件頻發，基金管理透明度低，信息披露不健全

2006年上海社保案發生后，國家加大了對社保基金的監管力度，基金的擠占挪用現象得到了遏制。當前我國的社保基金監管體制是以政府為主導的模式，這種政府主導的模式基金管理的透明度低，信息披露不充分，社保部門在基金管理和投資運營方面都處于封閉的狀態下運營，社保當局幾乎沒有向工薪階層等利益相關者披露任何信息，參保人員的利益被完全漠視了，在這種沒有市場化的監督制衡，更無受益人對于委托人的自由選擇權，導致基金運營黑箱作業，效率低下，違規投資、腐敗受賄也就接踵而至。

三、重構我國社會保障基金監管體系

建立科學的社保基金管理和監督體系，確保基金的安全完整，是政府的一項重要職責。沒有基金監督，社會保障制度就缺乏安全保障。特別是在當前全球性經濟危機的情況下，各級地方政府財政收入減少，信貸緊縮，支出不斷增加的宏觀環境下，社保基金很有可能會被一些地方政府當作第二財政進行支配。要維護參保人員的利益，實現基金的安全完整和保值增值，就必須建立基金監督的長效機制，重構我國的社會保障基金監管體系，構建起獨立而又各部門相互制約開放有效的監管體系。使社保基金成為誰都不敢去碰的“高壓線”。

(一)建立健全社保基金監管的法律法規體系，解決基金監督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題

由于我國社保基金的法律基礎不夠穩固和完善，對社保基金的整個監管制度缺少足夠的剛性，要彌補這一致命缺陷就必須盡快制定出完善的社會保障法律，并依法重建我國社會保障基金監管體系，使社保基金的監管、投資等根據法律規定進行。首先盡快向社會公布《社會保險法》，社保基金的管理和監督是該法的重要內容。并在此基礎上，重新構筑完善、科學的監管體系，以從根本上改變現行的“左手管右手”的監管框架。倘若沒有一部完整的社會保障法律作為基礎，目前的監管體系只能是修復性變化，而不能從根本上加以完善。其次加快《社會保障基金監管條例》的立法進程，在基金征繳、管理、支付等方面予以細致規定，杜絕各類違規使用社保基金事件的出現，實現社保基金監管有法可依。再次對《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》進行修改完善，對地方社保基金(主要是養老保險基金)的投資管理制定具體的規則，從而形成完善的投資管理法律體系，使各地統籌的養老基金，在投資管理上基本實現有章可循，實現基金的保值增值。最后出臺《社會保障基金反欺詐條例》，對各種騙取，冒領或惡意拖欠社保基金的行為規定嚴厲的制裁措施。通過這些法律法規，設定相應的處罰權，增強社會保障基金監管的剛性，從法律上加大對各類社保基金違法犯罪行為予以最嚴厲的制裁，解決基金監督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題。

(二)建立健全組織體系，加強社會保障基金監督隊伍建設，提高政治業務素質，實現行政監督、專門監督和社會監督相結合高效的監管體系

社保基金的“左手管右手”模式，是社保基金不安全的先天性因素。醫治體制的先天性不足，必須對原有的體制動“手術”。要改變目前的行政管理體制，使社保基金的監管機構從勞動和保障部門分離出來，實行垂直管理，直接對中央政府負責并報告工作。同時要加強監管隊伍建設，提高監管人員的政治業務素質:招收一些專業人士進入社保基金監管機構;加強對基金監督管理機構負責人和業務人員的培訓;對社保基金監督管理人員開展警示教育，使維護社保基金安全完整成為大家的自覺行為。

各級社保基金監管部門要強化對社保經辦機構業務辦理的行政監督。要加強財政審計專門監督:各級財政部門要加強對社會保險基金財務、會計制度執行情況的監督，定期或不定期地對基金收入戶、支出戶及財政專戶基金管理情況進行監督，保證基金的財務收支按規定有序進行。各級審計部門也要定期對社保基金的使用情況進行審計監督。要加強社會輿論監督，充分利用社會的力量，加強對基金的監督。逐步建立起以行政監督為主，實現行政監督、專門監督和社會監督相結合的高效社保基金監督體系，形成基金監管合力。

此外還應加強由人大、政府、政協、工會等多方人員組成的社保監督管理體系，通過聽證會形式提高公民的參與度。

最后加大違規違紀的處罰力度，對任何打社保基金主意的權力部門或個人，予以最嚴厲的懲處，確保社會監管的剛性原則真正成為不能碰的“高壓線”。

(三)建立健全工作機制，建立快捷、準確、高效的基金監督信息系統

落實責任，健全社保基金監管工作機制。各級政府層層簽訂責任書，并把基金監督管理工作納入行政問責的范圍。明確勞動保障、財政、稅務三個部門在社會保險基金征收、管理、支付各環節中的責任，形成了 “稅務征收、財政撥付、社保發放、全程監管”的社保基金監管三方工作機制。

加大基金的日常管理和執法檢查力度。一方面，切實加強基金的日常管理:一是建立了經辦機構內部控制機制;二是加強基金財務管理，嚴格基金撥付手續;三是嚴格劃分業務部門和財務部門之間相應的職責和權限;四是實行嚴格的崗位分離制度;五是加強對重點崗位的監督。另一方面，組織開展多種形式的執法檢查活動，嚴肅查處擠占、挪用、貪污社會保障基金等違法違紀行為。[7]

加強信息化建設，強化信息披露制度，實現有效的信息公開化，逐步建立起信息共享、實時監管、公開透明的社會保障資金征收、使用和管理運行新模式，基本實現依法監管、科學監管。 運用現代化的計算機網絡信息工具，充分利用 “金卡工程”發達的信息網絡優勢建立社保基金網絡體系，為各個監管部門提供連續、系統、動態的信息服務。通過信息共享，節省各監管部門監管信息搜集成本，保證信息的透明度和準確性，從而提高監管效率。同時建立社保基金網上實時監控系統，就是將各類社保基金的資金流向、流量的信息集中，及時地反映到統一的信息平臺上，對其實施嚴密、有效和實時監控，以保證社保基金始終處于可控狀態，防止暗箱操作，確保各項社保基金的安全運行。通過這一手段既可以保障公眾對社保基金的知情權和監管權，促進社保基金管理使用的透明化，有效實現社保基金保值增值。

(四)提升統籌層次，降低監管難度，積極探索基金保值增值渠道

從社保基金審計情況看，地方政府是違規主體，絕大部分違規決定是由當地政府作出的。或是挪用于扶持困難企業，或是發放各種生活補助，或是直接用于產業投資等，他們作為基金監管的地方行政部門，既是社保制度運行的執行主體，又是資金風險的主要源頭。因此要從源頭杜絕防范風險，我們必須逐步提升社保基金統籌層次，使社保基金脫離地方政府的管轄范圍，提高統籌層次要實施分步走戰略。第一步是實現真正意義上的省級統籌，真正實現了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支，這樣在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統籌單位風險源也將從 2，000多個減少到30多個，資金風險幾率也將大大減少，這樣也既可以降低管理費用，又可以降低監管難度。還可以使基金形成合力，有利于實施較大規模、較為穩健的組合投資策略，降低投資風險和經營成本，實現基金的保值增值。[8]第二步是由省級統籌上升到國家統籌，真正實現了基本核算單位和資金流在全國層面大收大支。這樣可以進一步降低監管的難度和管理費用。

同時，還要不斷研究基金保值增值新辦法、新機制的運行，實現無差錯和公開、透明、陽光管理的理念，使社保基金的投資運營不變成只有少數“核心人物”才知道的秘密。社保基金的管理部門要定期向社會公布社保基金的征收、支付、運營和基金結余的情況。在社保基金的投資運營的各環節，社保基金的托管人，托管人運用網絡化“強制性信息披露”系統，提高監管效率。

[注 釋]

①依據《2008年人力資源和社會保障事業發展統計公報》計算得出。

[參考文獻]

[1]個別地方社保險基金管理混亂 四地被審計署點名[M/OL].新 聞報業網，2006-11-24 http://www.xhby.net/xhby/content/ 2006-11/24/content_1472701.htm.

[2]徐經勝.社保基金，“左手”管不了“右手”[N].河南工人日 報，2007-01-18(3).

[3]馬光遠.加快社保立法 完善社保基金管理[M/OL].中國網， 2009-03-16 http://www.china.com.cn/review/txt/2009-03/16/ content_17448276.htm.

[4]鄭秉文.企業年金和社保資金究竟風險何在[J].中國審計， 2007，(3):13-16.

[5]陳圣莉.社保受制低層次分割式統籌[N] .經濟參考報，2009- 03-12(6).

[6]馮玉國.社保基金監管體系需要推倒重建[N] .上海證券報， 2007-01-17(3).

[7]李 江.建立科學社保基金監管體系[N].人民日報，2008-12- 04(16).

[8]丁文杰，周立權.社保資金管理存漏洞 有效監管體系亟待建立[N].經濟參考報， 2008-01-10(6).

On Problems and Reconstruction of China’s Supervisory System

of Social Security Funds

Li Chungen，Zhu Guoqing

(Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China)

Abstract: Supervision of social security funds is very important considering social security funds regarded as civilians \"survival money\" or \"life-saving money\". China has established a preliminary supervisory system of social security funds which has achieved certain results. However， there still exist some problems in the supervision due to various factors. This paper puts forward some ideas of reconstructing China’s supervisory system of social security funds with regard to existing problems in this area.

Key words: social security funds; supervisory system; reconstructing system