廉政風險評估與控制活動設計

[摘要]社會組織在權力配置和運行過程中，由權力運用帶來的廉政風險是各種組織不容回避的一個問題。加強反腐倡廉建設，完善懲治和預防腐敗體系是工作的重心。廉政控制活動是進行廉政制度建設的重要內容，文章從廉政風險評估和廉政控制活動兩方面進行了設計，從而對社會組織的廉政建設提供建議。

[關鍵詞]廉政;廉政風險評估;廉政控制

[中圖分類號] F270;C939 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)02-0050-06

廉政是指公職人員為民掌權執政的道德內求，以及確保公職人員掌權執政為民而采取的措施、手段和方法。[1]廉政具備三種內涵:一是廉政指道德規范或道德品質;二是廉政不僅指廉潔從政，還應做到取公正棄邪惡、取高效棄無為、取民主棄專制、取廉潔棄奢污、取民道棄官道;三是廉政指促進行使職權公正清明的措施和制度，這也是“廉政”質的規定。

但是，社會組織在權力配置和運行過程中，由于權力人的行為和組織預期之間有一定的偏差而給組織造成經濟、名譽上的損失，這種由于權力運用帶來的不確定性就是廉政風險。廉政風險具有客觀存在性、環境依賴性、隱蔽性、涉及領域多、覆蓋范圍廣、多發于制度縫隙中、多發于關鍵崗位、損失的嚴重性和防控難度大等特點。廉政風險可以分為三類:

(1)思想道德風險:放松世界觀改造，政治素質低;背離社會主義榮辱觀;漠視群眾、官僚主義;脫離實際，形式主義;弄虛作假、虛報浮夸;見利忘義、以權謀私;貪圖享受、腐化墮落;陽奉陰違、我行我素;獨斷專行、軟弱渙散;抗風險能力低，抵制外部環境的不良誘惑的能力弱等。

(2)崗位職責風險:不履行“一崗雙責”，或履行不到位;違反廉潔自律相關規定;違反民主集中制，獨斷專行或軟弱放任;失職瀆職、不履行或不正確履行職責等。

(3)制度機制風險:制度本身存在漏洞或缺乏可操作性;制度貫徹落實不到位;制度過時未及時修訂;制度缺乏相互支撐、相互制約，不能形成制度合力。

黨的十七大強調要以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設。[2]廉政風險評估與控制是廉政風險管理的重要工作內容。

一、廉政風險評估設計

廉政風險評估是及時識別、科學分析和評價影響公司廉政內部控制目標實現的各種不確定因素并采取應對策略的過程，是實施廉政內部控制的重要環節。廉政風險評估主要包括目標設定、風險識別、風險分析和風險應對。

(一)廉政風險評估目標設定

通常，廉政風險評估目標主要包括:①形成組織的廉政風險管理戰略，支持單位經營戰略目標的實現;②建立包括廉政風險識別、風險測評、風險應對和風險監控在內的廉政風險管理體系;③利用系統的、科學的方法對各類廉政風險進行識別和分析;④將廉政風險應對措施落實到組織制度、流程、組織職能中。

(二)廉政風險識別

廉政風險識別是對單位業務、管理活動作進行全面掃描，識別潛在的廉政風險行為，并形成單位統一的廉政風險管理語言。

1.廉政風險識別模型

廉政風險識別模型由廉政風險源識別、廉政風險過程的識別和廉政風險結果識別三部分組成(見圖1)。

圖1、廉政風險識別模型

廉政風險源識別:根據廉政內涵、風險因素構成和舞弊理論，[3]在權力運行過程中有三類廉政風險因子:思想道德因子、崗位職權因子和制度機制因子，分別形成思想道德風險、崗位職權風險和制度機制風險三類廉政風險。

廉政風險過程識別:權力主體產生廉政問題，動力來源是壓力、機會和借口(自我合理化)，針對廉政問題來源，廉政建設要從教育、制度、監督三個方面入手來進行。

廉政風險結果識別:剖析和呈現廉政問題，應從部門→工作界面→廉政關鍵領域→廉政關鍵環節→潛在廉政風險。

2.廉政風險識別方法

廉政風險識別方法很多，常見的方法有:

(1)業務流程分析法。對單位整個業務流程進行全面分析，分析并找出各個環節潛在的廉政風險因素。業務流程分析法可分為廉政風險列舉法和流程圖法。廉政風險列舉法指單位廉政風險管理部門根據本單位的業務流程，列舉出各個環節的所有廉政風險。流程圖法指單位廉政風險管理部門將整個業務流程一切環節系統化、順序化，制成流程圖，從而便于發現組織面臨的廉政風險。

(2)詢問法。詢問法是將所要調查的事項以當面、書面或電話的方式，向被調查者提出詢問，以獲得所需要的資料。通常應該事先設計好詢問程序及調查表或問卷，以便有步驟地提問。詢問法主要方式包括面談調查法、郵寄調查法、電話調查法和以上方式結合的混合調查法。

(3)歷史分析法。審查與廉政相關的以往歷史資料，如信訪材料、已發案例、行業典型事件等，通過歷史資料的整理和分析，提煉出廉政風險點。

(4)舞弊審計法。運用會計記錄和其他信息，進行分析性復核，識別出舞弊行為及其隱瞞方法。這種針對舞弊行為所進行的審計，就其廣義來說，它不僅應包括在舞弊發生之后的審計調查，還應當包括針對舞弊正在或將要發生的整個防范和監督活動。

3.廉政風險識別程序(見圖2)

(1)收集相關業務流程，奠定廉政風險分析的基礎;

(2)判斷業務流程的完備性;

(3)細化流程中的權力配置使用情況，分析流程中的權力自由量裁空間;

(4)關注涉及公司各項生產要素(人、財、物、工程等)的內外部接觸界面;

(5)分析上述界面當中的廉政關鍵控制點，控制標準是否明確;

(6)廉政關鍵控制點對應的管理制度是否完備;

(7)明晰廉政風險轉化條件，其中尤其是崗位人員的思想動態;

(8)持續監測廉政風險管理環境的變化。

(三)廉政風險測評

廉政風險測評就是估算、衡量廉政風險，由廉政風險管理者運用科學的方法，對其掌握廉政風險信息及風險的性質進行系統分析和研究，進而確定各項廉政風險的頻度和強度，為選擇適當的風險處理方法提供依據。[4][5]

1.廉政風險測評的依據

①部門或崗位是否涉及決策權、執行權、監督權、審批權、資源調配權、干部人事權、財務處置權等重要權力;②部門規章、制度是否健全、完備，制度執行是否到位，制度發揮作用是否有效;③部門或崗位是否屬于違紀違法案件高發領域;④部門或崗位是否與公共利益、群眾利益或社會利益密切相關，違法違紀行為的發生必然造成較大社會影響或嚴重社會后果等。

2.廉政風險測評內容(見圖3)

3.廉政風險測評模型

(1)廉政風險點評估的維度和評級(見表1)表1.廉政風險點評估維度和評級

(2)廉政風險點等級劃分(見表2)表2. 廉政風險點等級劃分

(3)編制廉政點風險地圖(見圖4)和廉政風險“可能性-后果”矩陣(見表3)

(四)廉政風險應對

針對不同的廉政風險點等級，應確定廉政風險管理指導方針、廉政風險管理的優先順序和策略。主要方法有:

1.廉政風險的ABC管理

借鑒管理學ABC分類法，將廉政風險點劃分A、B、C三類，分清重點和一般，從而有區別地確定廉政風險管理方式。

2.四等級(H、S、M、L)廉政風險管理(見圖5)

高風險(H)應立即控制，查堵漏洞，控制不再出現類似風險的發生;嚴重風險(S)應重點關注，采取措施消除或者減少風險發生的因素;中等風險(M)應一般關注，加強日常基礎制度建設;低風險(L)要常規檢查，健全日常監督制度。

3.廉政風險的PDCA循環

根據管理是一個過程的理論，同理，廉政風險管理也是一個過程，PDCA循環一樣可以移植到廉政風險管理中。①計劃階段(plan):分析現狀，找出存在的廉政問題;分析產生廉政問題的各種原因或影響因素;找出影響廉政的主要因素;針對影響廉政的主要因素，提出計劃，制定措施。②執行階段(do):執行計劃，落實措施。③檢查階段(check):檢查計劃的實施情況。④處理階段(action):總結經驗，鞏固成績，工作結果標準化;提出尚未解決的問題，轉入下一個循環。

除此之外，各種組織應構建廉政風險應對的機制，主要包括:

(1)構建組織廉政風險測評機制。

(2)構建組織廉政風險預警機制。應根據風險監測、分析和評估結果，通過對事前揭示、分析監測，及時收集、整理、歸納廉政風險形成和變化的因素，發出傾向性的預警信號，進行風險提示和預報，才能真正防患于未然。探索建立紅黃橙綠四級風險預警制度，對屢次檢查發現的相同廉政風險，或者重復出現的相同問題，一律列入嚴重風險層次，并啟動黃色預警和提示報告，督促其消除風險隱患。

(3)構建組織風險防范機制。對廉政風險評估為黃色、橙色和紅色級別的風險點，由分管領導牽頭，召開科室座談會，研究制定具體風險防范措施。同時，大力開展評選“規范化管理科室”活動，對掛牌為規范化管理的科室，組織其他部門進行現場學習，進一步調動公司員工防范廉政風險的積極性。

(4)構建組織風險補救機制(應急處理機制)。對廉政風險等級為紅色的風險點，或者風險監測和風險排查存在較大廉政風險的科室，立即采取有針對性的補救措施，最大限度挽回和降低廉政風險損失。同時加大對廉政風險補救措施落實情況的監督。由廉政風險管理小組負責做好跟蹤監測，紀委、監察部及時進行督查督辦，及時向單位黨組進行信息反饋，確保廉政風險補救措施落實到位。

(5)重要廉政信息披露機制。除了上述內容外，單位應設立廉政風險評估小組，成員由單位審計委員會、風險管理委員會成員和紀委監察部、內審部、財務部及外部專家聯合組成。廉政風險具有動態性，要持續性地組織廉政風險評估。廉政風險評估的方式包括部門自評、部門互評和第三方評估，廉政風險評估周期為至少一年一次。

二、廉政控制活動設計

廉政控制活動是為管理和減少廉政風險而制定的政策制度和程序，目的是幫助確保管理層采取必要的措施行動以處理公司在實現其目標的過程中所面臨的廉政風險。廉政控制活動主要有廉政權力配置控制、廉政建設要素控制、廉政關鍵領域控制三類控制。

(一)廉政權力配置控制

在組織管理中，擁有權力即意味著擁有了控制、支配和調用資源的能力。因此，權力如何分割、怎樣分配與行使將會直接影響到組織的控制效果。合理科學的權力配置方式既是組織廉政內部控制系統有效運行的重要基礎，也是提高控制效果最根本的保證。

1.職務控制——不相容職務分離制度

所謂不相容職務，是指那些如果由一個人或一個部門擔任，既可能弄虛作假，又能夠自己掩蓋其舞弊行為的職務。組織的經濟活動通常可以劃分五個步驟，即:授權、簽發、核準、執行和記錄。一般情況下，如果上述每一步驟均由相對獨立的人員或部門實施，就能夠保證不相容職務的分離，便于內部控制作用的發揮。組織中應分離的不相容職務主要涉及:①授權進行某項業務的職務與執行該項業務的職務;②執行某項業務的職務與審核該項業務的職務;③執行某項業務的職務與記錄該項業務的職務;④保管某項財產的職務與記錄該項財產的職務;⑤IT職能與關鍵用戶分離。

2.權限控制——適當授權制度控制

授權是對一般交易或特殊交易的政策性制度決策。授權控制，要求單位根據職責分工，明確各部門、各崗位辦理經濟業務與事項的權限范圍、審批程序和相應責任等內容。組織內部各級管理人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，業務經辦人員必須在授權范圍內辦理業務。授權控制制度是一種滲透性制度，與所有制度有關，是單位廉政內部控制系統的基礎。其功能為權力和責任的分配及權力平衡的制度安排。權限控制要關注一般授權和特殊授權;關注授權的范圍，權限，程序，責任;關注資金審批授權，合同簽訂授權，業務處理授權，價格制訂授權，資產與信息接觸授權等授權類別。

3.崗位控制——實施“一崗雙責”制度

根據各崗位業務性質和人員要求，相應地賦予作業任務和職責權限。各崗位應規定操作規程和處理手續，明確紀律規則和檢查標準，以使職、責、權、利相結合。崗位控制一些典型做法有①應當是書面的，應盡量避免一些在實際工作中形成的事實分工或口頭分工等形式;②在確定職責時應盡可能地細化、明確、周全，應考慮到責任和權利的匹配;③應要求有關人員閱讀相關部分，并在閱讀后予以簽字，避免事后的推諉。

4.流程控制——制定清晰的作業流程圖

流程控制是公司的廉政控制思想、內部控制程序和業務活動三位一體的集成。以流程形式將全部業務活動裝入分工牽制的制度化組織過程，確保公司的廉政控制思想和內部控制程序落實到全部具體的業務過程。流程控制的核心要件是流程設計和流程環節的權限分割。

(二)廉政建設要素控制

廉政建設的教育、制度、監督三大要素相輔相承，相互融合。教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。堅持教育、制度、監督并重，著力把“三個更加注重”作為廉政建設的工作重點。[6]

1.教育要素控制

教育可以規范人的行為動機。廉政要始終把教育放在工作的首位，注重增強領導人員以及重要崗位人員誠信守法、勤勉履職、廉潔從業的自覺性。

教育要素控制重點:①突出重點人員。重點抓好領導班子成員和擁有人、財、物管理權限等重要崗位、關鍵人員的教育，抓好有違紀苗頭和被舉報人員的教育。②突出重點內容。以黨紀國法、制度程序的宣貫教育為主線，持續做好警示教育、預防職務犯罪教育、形勢任務教育、內部控制教育和風險意識教育，特別要重視結合具體的實際工作，抓好制度程序的宣貫工作，確保實現人員、時間、內容、效果“四落實”。

主要控制活動包括:①開展黨風廉政宣傳教育活動;②社會主義核心價值體系教育、社會主義榮辱觀教育;③內部控制和廉政風險意識教育;④反腐倡廉宣傳教育、警示教育、預防職務犯罪教育、形勢任務教育;⑤與干部進行廉政談話，落實談話制度。

教育要素控制形式:①適時集中教育和日常經常性教育形式相結合;②可以考慮新任領導干部到紀委監察處掛職鍛煉。

教育要素控制制度保障:①教育要堅持黨委統一領導，由紀委牽頭，紀檢監察、內部審計等部門承擔具體任務;②建立教育聯席會議，研究協調解決有關問題;③推行思想教育管理人員問責制，強化“一把手”是思想教育第一責任人意識。

2.制度要素控制

制度層面的腐敗機會，腐敗的最直接的原因，腐敗源頭應該主要定位于制度層面的腐敗機會。制度預防措施的類型及其機理如下:①約束性制度安排。基于“人性惡”的假設，主要做法是成立專門機關監督，實現權力之間的制衡;領導干部個人事項公開等。②激勵性制度安排。基于經濟人/理性人假設，給良好的行為以激勵，同時對腐敗行為以約束。如廉政勤政先進典型評選，給予精神激勵和物質激勵。③直接減少腐敗機會。表現為把權力交給制度，如建筑工程招投標;干部公開選拔/競爭上崗等。

要認真開展制度審查工作。不少制度在設計上還不同程度存在漏洞和不足，往往給腐敗行為以可乘之機。有的從部門利益出發，制度設計不完善不合理，需要及時進行調整;有的已經不適應當前形勢，需要廢止。為此，需加強對制度出臺的審查力度，從制度設計環節鏟除腐敗產生的土壤。

3.監督要素控制

單位組織要以廉政風險管理小組的成立為契機，開展紀檢監察、內部審計工作機制創新的研究工作，推動監督力量的優化配置，探索整合單位內部監督資源，發揮黨內監督、審計監督、紀檢監察監督、監事會監督、管理部門監督和民主監督的作用，建立監督信息共享和協調處理機制，形成監督合力的模式。[7]注重發揮網絡技術程序規范、操作透明、系統先進的優勢，實現對廉政的全程和動態監督。

廉政監督主要工作包括:修訂和完善黨風廉政建設責任制考核體系和獎懲措施;實施部門廉政自我評估制度;加強對領導層和“一把手”的監督;對干部選拔任用工作和重要崗位人員招聘工作的監督;對招標、議標工作的監督;協同財務處部開展財經紀律檢查;加強對資金運行、實物管理和工程建設等環節和部位權力行使的監督;優化工程項目建設跟蹤審計制度和操作規范;廉政預警機制建設;制訂工作人員違法違紀線索報送辦法;做好信訪和案件查處工作，強化責任追究。

(三)廉政關鍵領域控制

為了建立對重點廉政領域的人、財、物的全方位監督控制模式，廉政控制活動按照控制的關鍵廉政領域劃分為四類:人力資源廉政控制、財務廉政控制、實物廉政控制和工程廉政控制四類。

1.人力資源廉政控制

人力資源廉政控制的目的主要是防止招聘不合格人員，給組織造成不必要的損失。人力資源廉政控制的內容包括:①員工招聘控制。員工招聘不僅要注重人員的專業能力，更要重視人員的道德素質。②激勵機制控制。在制定激勵機制時，其考核標準不僅要包括專業能力，還要考察人員的思想品德和職業精神。③職務輪換控制。職務輪換能使部門人員有機會接觸到整個工作流程，使人員素質更全面;后任在接替前任工作后，有機會發揮自己的主觀能動性;有利于發現前任工作中存在的問題與差錯。

2.財務廉政控制

財務廉政控制的目的是保證實現組織的財務循環，提高資金使用效率;保證單位資金的安全、完整，不受非法侵占和浪費。財務廉政控制包括預算廉政控制、會計廉政控制、內部獨立審計等內容。

(1)預算廉政控制。是財務廉政控制的核心，與所有制度和行為有關。從資源投入角度，以廉政建設的眼光，在第一時點控制全部業務活動的開展與資源的投入。要求嚴格界定各種經費的支出范圍、支出標準;嚴格控制一般性支出。預算廉政控制包括預算編制依據控制、預算編制的審批權控制和預算調整控制。

(2)會計廉政控制。設計完善的會計廉政控制應包括的主要控制活動有:嚴格分工授權、嚴格的核準制度、獨立稽核、現金及銀行存款控制(貨幣資金)、收費與收據控制、成本費用控制、工程項目費用控制、采購與付款控制、債權債務管理、存貨管理、固定資產管理、計算機處理系統控制、部門職責及崗位責任說明書、銀行賬戶分賬制度。

(3)內部獨立審計。處于公司治理層次，是內部控制制度的組成部分，對全部內部控制制度的設計和執行過程以及執行結果進行監督檢查。內部審計應保持高度獨立性，內審部門的常規性審計、專題審計和年度審計的調查結果、形成的審計結論及管理建議必須以書面的形式向公司最高管理層報告。

3.實物廉政控制

實物廉政控制的目的是通過建立統一采購制度，防范采購人員出現私下交易，損害公司利益;通過規范的保管程序，防止公司資產被不合理挪用，保護公司財產安全、完整;通過建立定期與不定期的盤點制度，建立事后控制制度，防范可能出現的保管漏洞。

實物廉政控制的基本內容包括:①建立統一的采購制度。采購時必須規范職務分離制度，請購制度、采購制度、統購制度、驗收制度。②進行供應商定期考核，實施供應商分類管理。③規范保管制度和盤點制度。

4.工程廉政控制

工程廉政控制的目的是規范工程建設項目承發包雙方的各項活動，防止發生各種謀取不正當利益的違法違紀行為，保護公司和當事人的合法權益;有效控制工程項目投資，合理使用建設資金，確保建設項目的順利實施。

工程廉政控制的主要內容包括:重大投資項目公示制和責任追究制度、工程項目業務相關崗位及人員的設置、工程項目業務授權批準制度、工程項目決策責任制的建立及執行情況、概預算控制制度的執行情況、工程款、材料設備款及其他費用的支付制度、大型建設項目跟蹤審計和竣工決算審計、承包商審計、工程建設廉潔自律規定。

三、小 結

廉政風險評估目標的制定，則是廉政風險測評的起點。在廉政風險評估目標既定的前提下，組織需要對廉政風險進行風險點識別，進而對廉政風險點進行廉政風險評估，廉政風險評估驅動廉政風險應對，選擇風險應對措施、將應對措施落實為具體的廉政控制活動;而廉政風險控制活動可以建立起廉政權力配置控制、廉政建設要素控制、廉政關鍵領域控制“三維控制”體系。

[參考文獻]

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[7]李一帆.構建有效的廉政監督機制[J]. 瞭望，2006，(34):1.

Anti-corruption Risk Assessment and Activity-controlled Design

Xie Fuquan

(Business School，East China Normal University， Shanghai200241，China)

Abstract:Anti-corruption risks due to the use of clean power can not be evaded in the process of power configuration and operation by social organizations. Therefore it is the focus of their work to strengthen anti-corruption and improve the system punishing and preventing corruption. This article makes designs in terms of risk assessment and control activities of anti-corruption， thus providing guidance recommendations for social organizations.

Key words:anti-corruption; anti-corruption risk assessment; anti-corruption control