公共政策制定模式及我國的模式選擇

[摘要]公共政策制定是一種重要的政治行為，也是社會政治生活中公共決策系統的經常性活動。文章系統總結和分析了公共政策制定的兩大類模式，并提出了我國現階段公共政策制定的模式選擇及要注意的問題。

[關鍵詞]公共政策;制定模式;開放式模式

[中圖分類號]F12[文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)02-0056-03

所謂公共政策制定，是指公共政策主體就某個公共問題的解決，提出相應的政策目標、政策方案，并經過嚴格的論證后，確定最后方案的過程。

從政策科學在西方學界興起以來，越來越多的專家學者開始研究和分析政策制定，以期改進政策制定的方法，并制定出適合經濟社會發展的更好的政策，由此也產生了不同的政策制定的理論模式。常見的兩大類模式，一個是“綜合型”與“反綜合型”模式，另一個是“開放式”和“封閉式”模式。

一、公共政策的邏輯及制定原則

(一)公共政策制定的邏輯

所謂公共政策的邏輯，即是要回答公共政策為什么會存在的問題。總體來看，其可以從以下幾個方面加以說明:

公共政策是市場經濟下的一種應然選擇。在市場經濟下，企業內部組織交易的行政成本可能比較高，尤其當許多不同活動集中在單個組織的控制之下時更是如此。由此，由政府直接管制并強制性地規定人們必須做什么或不得做什么，某些情況下可能是減少交易成本的有效途徑。因此，公共政策是一種在市場、企業的社會成本很高的情況下的現實選擇。[1]

多重利益沖突、多種價值目標混雜是公共政策產生的主觀狀態。現實社會中存在諸多利益群體，以及由此產生的多個價值目標，這其中就存在一個均衡的問題。這是公共政策之所以要存在的主觀因素。

多重規律互動和制約是公共政策存在的客觀基礎。社會是一個動態系統，其中的各因素均受到與之相關的各種規律的影響和制約，這既推動著社會的前進，又對社會更好的運轉提出了高要求。這構成了公共政策產生的客觀環境和條件。[2]

(二)公共政策制定應遵循的原則

公共政策的制定具有相對獨立性，為了使政策制定更加合理、公正和有效，并更能反映社會公共利益，公共政策制定至少應遵循以下原則:

一是正義性原則。正義是公共政策本身所追求的最重要的價值目標，關系到社會凝聚力、民眾對政府及相應制度的信任程度，以及社會穩定。正義性原則不僅要體現在公共政策制定主體的參與層面，還要體現在制定程序及其所代表的利益訴求上。[3] 在政策制定主體參與層面，主要體現為主要制定者、參與者和受益者的廣泛結盟，這是一個由多種力量主體通過博弈達成共識的過程;在政策制定的基本程序上，則要建立必要的和法定的程序，凡重大問題決策必須經過問題發現、備選方案提出與論證、民主討論直至決策確定等完善的決策體系;在政策所代表的利益訴求上，要明確公利性的首要位置，以公共利益最大化為基本目標。

二是理性原則。理性決策在公共政策制定中有著較為特殊的含義，其是指在公共政策制定中，根據數字和事實，用科學的方法與精確的計算，來分析各種政策方案的優劣，進而作出最佳決策的過程。當然，這是“相對理性”原則而不是“完全理性”原則。

三是規范化原則。公共政策制定的規范化要求起因于社會利益主體的多元化和公共政策制定過程的復雜性。公共政策的制定首先是制度程序的規范化和法制化，要符合法律規章和制度程序;其次是政策制定過程的公開化，要建立有效的監督機制，限制政策制定者的特權，避免“黑箱”操作;另外，還要做到政策制定方法的多元化和科學化。

四是民主化原則。決策的民主化是對現代民主國家中公眾政治參與愿望與能力的肯定和支持，其追求社會公正，強調公民參與，同時相對弱化專家治國和政府集權，最終使達成的公共政策在各種團體的目標或利益沖突中形成一種均衡狀態。[4]

二、公共政策制定模式

(一)第一個大類:“綜合型”與“反綜合型”模式

“綜合型”模式，也即傳統理性決策模式，這種模式希望能設計出一套政策制定程序，決策者能憑借各種信息輸入，通過理性判斷，設計出最優的政策方案，獲取最大的政策效果;而“反綜合型”模式則強調政策制定并不是完全富有理性，因為存在各種制約因素而使得政策的制定不可能絕對理想。這兩種模式是于20世紀70年代，在美國政策科學界開始形成的。“綜合型”模式主要有以下兩種具體方式:

一是傳統理性模式。該類模式的主要觀點是:(1)決策者知道所有同具體問題有關的目標;(2)所有有關問題的信息都是可得的;(3)決策者能辨別所有的選擇;(4)決策者能有意義地評估這些選擇，即研究選擇的結果并加以衡量和比;(5)所做的選擇能最大限度地擴大決策者指出的價值。該模式建立在經濟人假設的基礎上，注重邏輯推理，且過于理想化，易產生主觀主義。

二是有限理性模式。由于傳統理性模式過于理想化，忽視了決策過程的復雜性，片面夸大了理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用，因而有學者①提出了“有限理性”模式。該模式認為決策者在決策過程中受到各種各樣條件的限制，其理性有限，關于決策目標及實現目標的手段選擇也不可能完全基于充分理性之上，決策實現是在各種方案中選擇比較滿意的，而不是最優的。有限理性模式比傳統理性模式有進步，但仍建立在后者的基礎上。

“反綜合型”模式，也稱“漸進決策”模式，它是從“政治互動”的動態途徑來分析和解釋政策制定過程。該模式認為，決策過程要把現在的情況與以往相比較，要充分考慮決策所處的外部環境，要對現有政策不斷做出調整和變動，以適應不斷變化的環境;決策不是分析的結果而是互動的結果，政策制定過程是各黨派、利益集團及壟斷資本集團相互斗爭、相互妥協讓步的過程。漸進模式的支持者認為，決策過程只是決策者基于過去的經驗對現行政策稍加修改而已，這是一個漸進的過程，看上去似乎行動緩慢，但積小變為大變，其實際速度要大于一次大的變革。政策上大起大落的變化是不可取的，往往欲速則不達，甚至會危及社會的穩定。[5]

(二)第二個大類:“開放式”與“封閉式”模式

這兩種模式存在一定的矛盾性。“開放性模式”以政策主體多元化為特征，以政府同其他政策主體的合作、競爭關系為架構，既注重政府作為決策者的權威地位，又強調建立對政府決策權的制衡機制。而“封閉式模式”則是政府在政策制定過程中處于超然的權威地位，其他政策相關者處于輔助決策地位的政策制定模式，在這種模式下公共政策就是政府系統制定的政策。[6]

從制定者的角度看，在開放性模式中，政府、政黨、利益集團包括公民、大眾等都是接受公民委托的政策主體，他們通過自身的組織化活動對公共利益進行聚合，并通過制定的政策方案表達出來。在整個公共利益聚合過程中，有多元主體參與。因此開放性模式的首要特征就是政策主體的多元化;而在封閉性模式中，公共政策是由獲得公共權力授權的政府負責決策、執行的，而公共權力具有集中統一性和自然增長的趨勢，政府在政策制定過程中處于一種超然的權威地位，成為唯一的政策制定主體。

從政策主體關系看，開放性模式要求政策主體多元化，它建構的是一個以政府為中心的、相互合作、相互競爭的關系結構;而在封閉性模式中，政府在政策制定過程中處于權威地位，沒有來自政府之外的競爭，政府與其他政策相關者的關系是政策輸出與被輸出的關系，政策成為政府內部的黑箱操作。

從政策制定過程看，開放性模式中各政策主體之間的合作、競爭是建立在同政府的“交換”基礎上的，即各政策主體包括政府內的政策制定者向決策者提供政策方案，若被選中，政府就對其利益訴求予以滿足;而在封閉性模式中，政府對政策議程的建立具有絕對的權威，政府議程就是政策議程，政府成為政策資源配置的主角，其他政策相關者難以介入。

(三)其他:政治系統平衡、綜合決策、集體決策(公民參與)、精英決策等

除以上兩個大類的模式之外，還有學者從其他角度提出了政策制定模式。主要有:

——政治系統的動力系統反應模型②。該模型認為政治體系是借助于社會內外環境源源不斷進行交換的過程。模型強調環境的作用，強調整體、宏觀和動態分析，認為應把政治的互動作為政治分析的起點。模型通過輸入(支持和要求)，由政治系統加工，輸出政策，最終達到輸入——政治系統——輸出的系統平衡。

——綜合決策模型③。該模型是是理性決策模式和漸進決策模式的綜合，模型的特征有:確定基本的價值判斷標準;注重方案的創新;選擇風險最小的、效果最佳的方案;判斷是否需要制定新的政策;判斷政策是否是最佳的有效辦法;采用任何合理的分析方法。

——集體決策(公民參與)模式④。該模式認為每個公民都是獨立的個體，一個人既不能夠被別人代表，也不能夠代表別人，它強調凡是生活受到某項政策影響的人都應該參與到決策過程中來，通過個人的直接參與才能保證國家政策是個人理智選擇的結果。

——精英決策模式。該模式更強調政策制定過程是權利精英和小集團的利益和統治集團的利益考慮而做出的決定。

二、我國公共政策制定的模式選擇及應注意的問題

(一)我國公共政策制定的模式選擇

隨著社會主義現代化建設的順利推進和社會主義市場經濟的健康發展，我國經濟社會發展取得了世所矚目的巨大成就，但同時也還存在很多問題和矛盾，尤其當前我國正處于經濟社會轉型的重要時期，一系列的矛盾和問題亟待及時化解和妥善解決。這都使得政策的合理制定比以往顯得更為重要和關鍵。

綜合比較以上政策制定的諸種模式，以及我國當前的實際情況，本文認為，我國當前及今后一段時期的政策制定，應該采取“漸進 + 強封閉弱開放 + 精英”模式，同時注重對法律法規的進一步完善和公民素質的培養;今后時機成熟后，可轉變為“漸進 + 開放 + 集體”模式。

無疑，“漸進式”決策模式有著比“理想型”的“理性”模式更突出的優點，更適合經濟社會的協調發展，而且這種決策模式也是我國改革開放幾十年來所遵循的，其正確性也已得到證實。因此，“漸進式”模式不論當前還是今后都應該遵循。

“開放式”決策模式比“封閉式”決策模式有著更多的優點，單從模式本身看，前者也更適合經濟社會的健康發展。但我國當前尚不具備實施完全“開放式”決策的環境條件:浮躁的國民和社會環境，素質不夠高的整體公民修養，法律法規制度的不夠完善，經濟社會發展所處的關鍵階段，當前的政治體系，目前的一系列體制機制的自身特性以及動蕩且隨時可能顯露敵對的國際環境等，都決定了“封閉式”決策還是我們必須要實行的首選。但我們可以在繼續完善法律法規和各項規章制度，以及下大力氣提高公民自身素質和修養的基礎上，實施“強封閉弱開放”模式;今后時機成熟時，可以逐漸向“弱封閉強開放”模式轉型，最后實行比較完全的“開放式”模式。同樣，既然我國當前要主要采取“封閉式”決策模式，那么“精英”模式也就是理所當然的選擇;之后，當模式選擇由“封閉”轉為“開放”后，可以由“精英”變為“集體”決策。

(二)我國公共政策制定應注意的問題

結合我國國情及以上分析，現階段我國在制定公共政策時，要注意解決好以下幾個問題:

一是對部門利益的遏制。這方面，首先要改進政績考核體系與利益激勵機制“政績”的范圍、政績的公共性價值取向進行科學的界定。其次要優化政策組織機構，完善政策制定系統。最后，還要強化政府部門的公共行政精神，實現行政道德的制度化。[7]

二是要注重推進公眾參與。要提高公眾素質，大力培育公眾民主法治意識，提高參政議政能力。堅持信息公開，擴大公眾的知情權，加強公眾參與的制度化、程序化建設。建立公眾參與的資金保障體系，為公眾參與創造良好的社會環境。另外還要重視并發揮非政府組織在公眾參與公共政策制定中的作用。[8][9]

三是要逐步構建以人為本的公共政策制定模式。要將人民群眾利益作為公共政策的出發點和落腳點，公共政策的制定要從大多數人民群眾利益出發，要以提高人民群眾的物質生活水平，又要豐富人民群眾的精神文化生活為目的。要積極創造條件，提高公民參與公共政策，建立、健全公民參與的方法和渠道。同時，要體現出公共政策的“公平”目標，要以橫向的代內公平促進經濟、社會的當前發展，從而為未來發展準備條件;以縱向的代際公平保障經濟、社會未來不間斷的發展。[10]

[注 釋]

①注:赫伯特#8226;西蒙。

②模型的創始人是戴維#8226;伊斯頓。

③模型的提出者是德洛爾。

④模型的提出者包括帕特曼、托夫勒、奈斯比特等。

[參考文獻]

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[2]王宏波，劉敏.論公共政策設計的邏輯和模式[J].西安交通大 學學報，2006，(1):1-6.

[3]趙宇峰.論正義性原則是公共政策制定的基本價值追求[J].深 圳大學學報(人文社會科學版)，2008，(3):49-53.

[4]錢再見.論公共政策制定的基本原則[J].中國行政管理，2001，(2):63-64.

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[8]何祖洪.論公共政策制定中的公眾參與[J].合作經濟與科技， 2006，(3):68-70.

[9]孫伯強.中美公共政策制定中的公民參與方式之比較[J].云南 社會科學，2003，(6):16-20.

[10]趙爾奎，占紹文.構建以人為本的公共政策制定模式[J].理論 觀察，2006，(3):23-24.

Public Policy’s Making-mode and Its Choice in China

Liu Yicheng

(Graduate School， The Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100102，China)

Abstract: Public policy making is an important political act and one of the regular activities in the public decision-making system of social and political life. Policy science originated in the West， whose making-mode， generally speaking， can be divided into two broad categories: integrated and anti-comprehensive mode; open and closed mode. At present， progressive-and-strongly-closed-and-elite mode may be suitable for Chinese public policy’s making-mode. In future， progressive-and-open-and-collective mode will be the more perfect one.

Key words: public policy; making-mode; open mode