農村公共物品供給中存在的問題與對策分析

[收稿日期]2010-04-06

[基金項目]國家社科基金重大項目《地方服務型政府建構路徑與對策研究》(09ZD063)與徐州師范大學基金項目《》農村基層政府公共服務機制創新研究》(xskt2010126)的階段性成果。

?眼作者簡介?演朱榮飛(1988- )，女，江蘇南通人，徐州師范大學行政管理專業學生，研究方向:行政管理;周定財(1979- )，男，湖北襄樊人，徐州師范大學講師，碩士，研究方向為農村經濟與鄉村治理。

摘要

演目前，我國農村公共物品供給存在著很多問題，如財政支農結構不合理、供需不平衡、供給主體單一、政府低效率等。為此，必須加大財政支持力度，引入農民的需求表達制度，明確基層政府提供農村公共物品的職責，拓寬農村公共物品建設的融資渠道，建立多元化的供給模式，建設服務型鄉鎮政府，建立政府與農民合作共治的管理體制，以保證農村公共物品的有效供給。

關鍵詞

演農村公共物品;公共物品供給

中圖分類號

演D035 [文獻標識碼] A?眼文章編號?演 1673-0461(2010)06-0040-03

一、公共物品的含義及農村公共物品的范圍

現代經濟學的成就之一，就是把物品分為私人物品和公共物品兩種形式。私人物品是市場主體為盈利而生產的商品，具有競爭性、盈利性、排他性等特征。公共物品，薩繆爾森((P. A. Samuelson))認為，是指“每個人消費這種產品不會導致他人對該產品消費的減少”[1]的物品。根據公共物品排他性、競爭性的狀況，公共物品可以被劃分為純公共物品、準公共物品和混合物品。純公共物品(pure public goods)在消費的方式上具有非排他性和非競爭性。“一個人的使用并不會使其他人消費的數量減少。換言之，將一個固定量供應給另一個人的成本為零。”而且，“對某種特定商品的使用進行收費也許是不可能的，或者是耗費極大的。換言之，將無貢獻者排除在外也許是不可能的。”[2]準公共物品(impure public goods)是介于私人物品和純公共物品之間的物品，在性質上兼具純公共物品與私人物品的特性。有些準公共物品出于私益，它在消費上可能存在著競爭，物品使用中可能存在著“擁擠效應”和“過度使用”的問題。比如地下水資源的開采、河水灌溉、森林采伐等。一部分人的過度使用，會導致其他人的使用不足。[3]還有一些準公共物品，如果不采用排他性的制度安排，搭便車者將蜂擁而至，勢必造成“擁擠點”的存在，因此，為保證消費的質量及物品養護的成本，必須通過付費的方式，才能得到物品的消費權。而混合物品(mixed goods)具有私人物品和公共物品兩種屬性。

為了將一般公共以及政治程序也納入定義，有學者將物品分為三個典型類型:具有技術上非排他性的公共物品、政策規劃作用下產生的公共產品、因人類疏忽導致的公共產品。此類物品中既包括通常公認的公共益品(如傳播疾病的控制)，也包括人們公認的公共劣品(犯罪、暴力、空氣污染等)。因為某些出乎意料的、未曾預見的情況，它們很可能會成為因人類疏忽而導致的公共物品。例如直到20世紀70年代，人類才發布了有關臭氧層稀釋的報告。公共劣品的存在還說明，物品不僅可以從公共領域轉移到私人領域，或者從私人領域轉移到公共領域，而且還有可能被徹底消滅。例如，大規模殺傷性武器通常就要接受嚴格的監督。因此與公共物品的實際屬性相關的一個補充定義便是:物品一旦具有非唯一性，并可供所有人消費，該物品便具備了實際公共性。該定義明確了:包容性是物品是否具有公共性的主要的決定性因素。公共物品不僅是市場失靈的產物，也不僅僅是政府制造的物品。甚至可以認為，政府與市場也是公共物品。市場和政府的情況說明了，消費上的競爭性可以提高物品的包容性和公共性。[4]

按公共物品對農村社會、經濟所起的作用來劃分，農村公共物品應包括:可持續發展類公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護林建設、生態保護、計劃生育、社會福利、基礎教育等;農業經濟發展類公共物品，如道路、水利設施、病蟲害防治、農業技術推廣、農業信息平臺建設、行政服務、治安等;農村基礎設施類公共物品，如飲水、文化設施、廣播電視、用電、通信、衛生防疫等。

二、農村公共物品供給現狀及其原因

(一)農村公共物品供給現狀分析

1.財政支農結構不盡合理，城鄉差異大

基層政府在缺乏監管的情況下，出于自利，會減少提供公共物品的資金，從而造成農村公共物品的短缺，影響農民的生活和生產。其次，從對農村公共物品的提供看，城鄉差距十分明顯。

2.供需不平衡，浪費與匱乏并行

政府在提供公共物品時常常患有“短視癥”，導致具有長期效益的公共物品供給不足。一方面，農村急需的公共物品如農業新技術、灌溉設施等供給嚴重不足。另一方面一些與政績掛鉤的非生產性公共物品卻顯得有些膨脹，浪費嚴重。例如把新農村建設搞成“別墅化”、“樓房化”的形象工程。[5]

3.供給主體單一，政府供給低效率

政府直接生產的模式，不僅耗費大量的財力，更主要的是使公共物品出于極度短缺的境地。第一，公共物品供給的高成本。這主要是由于我國行政管理支出占財政支出的比例不斷提高，而在提供公共物品的過程中，又缺乏節約意識，從而公共支出浪費嚴重。第二，生產低效率。農村公共物品供給主體單一，導致政府缺少競爭意識，從而政府只會爭取預算最大化，而不會考慮效率最大化。第三，產品和服務質量低劣。政府提供公共物品一般不用擔心因產品的質量問題而導致產品滯銷，對于市場及消費者發展趨勢和消費偏好的變化反應遲鈍。[6]

(二)農村公共物品供給不足的原因分析

1.社會對公共物品需求的觀念扭曲

在現實生活中，由于人們錯誤的觀念導致對公共物品的盲目需求。這些觀念包括:第一，對政府解決社會病癥寄予厚望。由于市場失靈的理論及實踐中的不斷傳播，不但使得人們對市場失靈的耐受力顯著降低，也使得人們對政府干預寄予厚望。第二，對公共物品提供的成本和收益的幻覺。由于政府提供公共物品的成本是分攤在多數人頭上的，且不僅僅以稅收的面目出現，人們認為政府是不以盈利為目的的，政府的服務必然物有所值。[7]第三，盡可能搭便車的心理。

2.融資體制不健全

我國金融總政策仍然體現“農村支持城市，農業支持工業”的局面。由于缺乏農民信用體系，農民很難從銀行取得貸款，農民存入銀行的資金大部分流人城市，使農村的公共物品的供給更缺乏資金來源。同時各級政府對公共行業實行嚴格的規制，尤其是在一些基礎設施的建設中，本可引進社會資源的投入，但由于政府設置了重重關卡，使得這些資源不能順利進入，造成大量社會資金閑置，而另一方面農村公共基礎設施由于缺乏資金而難以得到配置。

3.現行農村公共物品決策機制、管理機制混亂

我國農村公共物品供給決策機制，采取兩種方式的供給模式:一是物質成本由鄉鎮的制度外收入“三提五統”及“一事一議’的各項臨時收費、攤派來分擔;二是人力成本由農民的義務勞動來補償。這種供給決策機制不能真正反映農村公共需求狀況，農民不能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身的偏好和行使監督的權利，農民繳納的統籌、提留費用因監督不利而使之效率低下。同時，在許多鄉村，農民繳納的統籌、提留被用作人頭費開支，形成日益膨脹的公共機構。

4.地方政府職能“越位”、“缺位”與“錯位”

一般來說，滿足全體國民需要的公共物品，應由中央政府提供;滿足地方性需要的公共物品，應由地方政府提供。民兵訓練、計劃生育、基礎教育等關系到全國人民的共同利益，屬于全國性公共物品，理應由中央政府負責，中央政府向地方轉移后事權后，卻沒有下放相應的財權，增加了縣鄉財政的困難。[8]

三、完善農村公共物品供給的對策分析

1.加大財政支持力度，拓寬資金來源

多渠道的投資資金供給是公共物品生產的根本保障，要獲得穩定的資金來源，就應介入多元投資主體，開辟多種投資渠道。這些渠道包括:第一，中央和地方政府的財政投資。農村公共物品中有相當一部分是純“公共物品”，具有完全的非競爭性和非排他性，它們必須由政府來投資，這是市場經濟中政府職能的一個重要方面。第二，政府和銀行的低息貸款及發行債券籌資。努力爭取政府財政貸款低息貸款，這對于約束公共企業經營和管理也具有一定的積極意義。第三，大力引進外資。第四，建立投資基金制度。近年來，我國農村儲蓄總額呈現出穩定增長的勢頭。儲蓄總額的增長，為公共物品投資資金面的拓寬和量的遞增提供了條件，也為投資基金制度的實施提供了可能。 [9]

2.轉變政府職能，建立服務型鄉鎮政府

完善包括教育體系、公共衛生體系、公共文化服務體系、社會福利體系等在內的社會公共服務體系。政府要轉變解決農民、農村問題的指導思想，制定各項有利于農村經濟和社會全面發展的制度，讓農民有其利、有其權、有其教。要廢除一切與民奪利的政策，建立支持和保護農民、農業的法律政策體系，通過補農、助農、護農，讓農民擁有財富，享受不斷提高的現代物質文化生活，保持發展經濟的活力。[10]要培養高素質的公務員隊伍，使他們具備競爭意識，高瞻遠矚提供長期效益公共物品而不再只是著眼短期利益。同時，政府要適度放權，鼓勵和引導其他主體加入公共物品的提供行列。

3.建立多元化供給模式，尋求社會、市場、國家三維動態平衡

政府供給、自愿供給與市場供給的有機組合才是對農村發展最優的模式。政府更多在宏觀環境上、基礎設施上進行供給;同時積極創造條件推動自愿供給，引進市場供給。重視農村非正式組織的作用，將農民組織起來，進行有序自治，是自愿供給的前提，也是政府合法性的基礎。這種公共物品的供給則是一種雙贏的結局。 [11]

4.拓寬融資渠道，完善農村公共物品的籌資制度

公共物品具有外部性，理應由政府提供，但是，我國是一個農業大國，農村的公共物品的需求規模較大，而政府財力有限，但靠財政資金解決農村公共物品的供給不大現實。一方面，對于一些農民生產生活所需要的準公共物品，可以鼓勵農民自己提供，并通過收取一定的費用來取得投資回報。另一方面，對于農村的一些基礎設施，政府可以借鑒他國經驗，通過特許經營的方法由市場力量來提供。[12]

5.建立政府與農民合作共治的管理體制

在我國人民是國家的主人，作為農村公共物品的直接當事人——農民，除了根據自己的需要向政府提出要求，還應該加強主人翁意識，對政府的行為進行監督。首先，政府了解到的只是靜態的需要，農民自己反映的動態需要，既能最大限度滿足自己的需要，也減少了資源浪費;其次，農民參與監督管理，有利于減少分配中的腐敗現象，提高分配的效率。政府應該積極主動地接受和尋求農民的監督和建議，以便更好地了解農民的需求和發現供給中存在的問題，尋求一種合理高效的供給途徑。

[參考文獻]

[1][美]保羅·B·薩繆爾森.經濟學[M].北京:中國發展出版社，1992.

[2][美]阿特金森·斯蒂格里茨.公共經濟學[M].上海:上海三聯書店，上

海人民出版社，1994.

[3]曹保歌.我國農村公共物品供給制度探索[J].河南商業高等專科學

校學報，2003(5):20-22.

[4][美]英吉·考爾，等.全球化之道——全球公共產品的提供與管理

[M].北京:人民出版社，2006.

[5]葉 圓.我國農村公共物品供給存在的問題原因及對策[J].信陽農

業高等專科學院學報，2009(4):77-78.

[6]黃 慧，高 明.國際視角下我國公共物品供給方式改革的思考[J].

華中農業大學學報，2009(10):77-80.

[7]句 華.公共服務中的市場機制[M].北京:北京大學出版社，2006.

[8][12]黃靖欣.農村公共物品供給的探析[J].甘肅農業，2006

(6):44-45.

[9]蔡 捷，孫 鈺.如何改革城市公共物品運營機制[N].中國經濟時報，

2000-06-21.

[10]楊華祥，楊華君.當前農村義務教育的現狀與對策研究[EB/OL].

http://www.pep.com.cn/xgjy/jyyj/jykx/xkyj/ncjy/201001/t20100108_624782.htm.

[11]李華罡，蘇徐紅，等.農村公共物品供給的途徑分析[J].市場周刊，

2004(10):79-80.

Problems of and Solutions to the Supply of Rural Public Goods

Zhu Rongfei，Zhou Dingcai

(Xuzhou Normal University，Xuzhou 221009，China)

Abstract: There are some issues in the existing supply， such as a shortage of funds， the imbalance between supply and demand， a single supply channel， the low efficiency of government. So we must build up a sound public finance system， introduce farmers’ voicing mechanism for their benefit， defy the duty of the grass-root government，open up the financing channel for the construction of rural public goods， set up a multi-supply mode， construct service-oriented town’s government and establish the cooperative management system between government and farmers so as to ensure the efficiency supply of rural public goods.

Key words: new rural construction; public goods in rural areas; supply of public goods

(責任編輯:張靜一)