基于地區(qū)經(jīng)濟差異的中央與地方財政體制研究

摘要:基于地區(qū)經(jīng)濟差異建立均衡的財政體制，首先要合理劃分政府間的事權和財權，在實現(xiàn)地方財力與事權匹配的基礎上實現(xiàn)中央財力與事權的匹配，最終實現(xiàn)中央與地方財力與事權的總體匹配。建立地區(qū)均衡財政體制的目標模式應將地區(qū)經(jīng)濟劃分作為財政體制設計的基礎，針對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異設計不同的體制模式，對政府事權“分塊”可對“共有事權”進行局部調(diào)整，以使地方財力與事權相匹配。

關鍵詞:財力;事權;財政體制;地區(qū)經(jīng)濟差異

中圖分類號:F810.2 文獻標識碼:A

如何應對我國地區(qū)經(jīng)濟差距拉大趨勢，成為全國關注的經(jīng)濟和政治問題，更是財政理論界面臨的重大課題。我國地域廣、差距大、行政區(qū)劃多，從現(xiàn)實角度看，如果實行“一刀切”的分稅制度難以使各地的財力與事權相匹配。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)能否實行不同的財政管理體制;不同的財政管理體制該如何設計，實施的可行性如何，能否有效地縮小地區(qū)間經(jīng)濟差異等。顯然，這些問題的研究和解決對于進一步完善我國的財政體制，推進經(jīng)濟的均衡發(fā)展都有重要意義。

一、財政體制改革的研究現(xiàn)狀

20世紀90年代開始，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距問題在國內(nèi)外學術界得到了空前的關注。關于我國地區(qū)差距擴大問題的原因，國內(nèi)外許多學者有諸多不同的解釋，如著名經(jīng)濟學家威廉姆遜(J#8226;Williamson)從經(jīng)濟發(fā)展的不同階段方面提出了經(jīng)濟增長與區(qū)域平衡之間呈“倒U型”曲線;國內(nèi)學者胡鞍鋼認為國家的宏觀政策向某些地區(qū)傾斜導致了地區(qū)差距不斷擴大，林毅夫則認為中國地區(qū)間發(fā)展差距拉大的主要原因是傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟體制和經(jīng)濟環(huán)境仍在起著一定作用[1]。許多財政界學者都認為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡有財稅政策方面的原因，如地區(qū)財政支出總量不足，結構欠佳，經(jīng)濟發(fā)展的財政基礎較為薄弱等，關鍵是對財政體制的調(diào)整與改革。1994年的分稅制改革取得了舉世公認的成效，針對這次改革在制度設計上和實際運行中存在的問題以及改革取向，國內(nèi)外學者進行了廣泛深入的研究。

關于中央與地方事權劃分，目前國內(nèi)的觀點較為一致:中央與地方政府間事權劃分不明確，存在較多的重疊交叉，地方承擔了過多的事權。在地方的財權與事權問題上，多數(shù)人認為二者應當統(tǒng)一。但樓繼偉(2006)認為財權和事權可以不完全對等;賈康[2](2004)認為財權、事權統(tǒng)一的前提是在省以下再次分稅。楊斌(1999)認為，我國分稅制進一步發(fā)展的方向是“非對稱型分稅制”，主張在稅收初始分配上中央占主要部分，而國家財力的最終使用則主要由地方支配。

關于財政體制改革的目標模式，目前，“三級財政論”[3] (賈康，白景明，2002)和“鄉(xiāng)財縣管論”得到?jīng)Q策層的一致認可并已付諸實踐，分稅分級財政體制、分稅分利財政體制以及均衡財政體制等很多新的改革思路和方法正在興起。關于財政體制改革的目標模式多數(shù)人還是認為，應是中央集權下的地方分權，實行分稅分級財政體制。但張馨認為在擁有眾多國有資本的現(xiàn)實下，我國的財政體制應該是分稅與分利相結合的財政體制。關于轉移支付問題，楊之剛等(2004)[4]認為，均等化轉移支付的總量偏小，結構也不盡合理。孫開(2004)[5]認為，應當逐步將現(xiàn)行的多種轉移支付形式歸并為一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類。楊斌(1999)認為，稅收返還不是嚴格意義的轉移支付;轉移支付規(guī)模的確定應以因素法取代基數(shù)法，建立科學的量化指標體系和客觀標準;地方應得到的轉移支付數(shù)額應以該地初始財力與必要事權所需財力間的缺口為基準。

關于地區(qū)均衡發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟等級，已經(jīng)有較為成熟的理論。尤其是在地區(qū)經(jīng)濟等級劃分方面，苗潤生的“四層指標體系”評價法以及潘省初的“四類指標體系”評價法具有一定的科學性和可操作性。在稅務機構設立的問題上，孫開(2004)認為，分設國稅、地稅機構不僅增加成本，在稅收征管方面也存在很多摩擦。馬國強(2004)[6]認為，實行分稅制，并不一定要分設國稅局和地稅局。但任壽根(2003)[7]認為，中國的征稅成本正呈遞減趨勢，國稅、地稅機構更為徹底地分設是今后的發(fā)展趨勢。

綜觀國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及我國體制改革實際，我國在財政體制的研究和設計中沒有充分體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟差異，而對地區(qū)均衡發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟等級的研究又沒有與體制的研究和設計相聯(lián)系。不同的地區(qū)、不同的經(jīng)濟發(fā)展水平是否可以適用相同的財政管理體制;不同的地區(qū)在這種相同的財政管理體制下，是否能保持其自身特點，解決其自身特有問題;如果可以，那么這種相同的財政管理體制該怎樣設計，是在現(xiàn)有分稅制體制上進行內(nèi)部改革還是應該重新建立。如果相同的財政體制不能適應不同的地區(qū)發(fā)展，那么是否可以在不同地區(qū)實行不同的財政管理體制;實施的可行性如何，能否有效的縮小地區(qū)間的差異，促進經(jīng)濟的平衡發(fā)展;怎樣對不同的地區(qū)建立不同的財政管理體制;不同財政管理體制中各項制度怎樣設定，這是我們計劃解決的問題。

二、財力與事權匹配的體制設想

清晰的層級政府事權劃分是分稅制財政體制劃分財權的基礎，也是實現(xiàn)財政分配均等化目標的前提。從財政角度看來，我國地區(qū)經(jīng)濟差距大，咎其原因就是我國中央與地方財力與事權難以匹配，具體表現(xiàn)在政府財力事權橫向不均衡和縱向不均衡。橫向不均衡是指政府間財政失衡和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，例如2002年上海市的財政收入是貴州的6.55倍，是內(nèi)蒙古的6.28倍，而從傳統(tǒng)劃分的中部、東部、西部的人均GDP、人均收入、人均消費等指標來看地區(qū)社會發(fā)展以及政府財政能力尤其是政府財政收入能力方面存在巨大差距。縱向不均衡是指中央和地方的財政能力失衡，中央和地方事權不匹配，從我國現(xiàn)階段中央和地方事權和財權的構成比例來看，中央和地方財政收入的比例為55:45，而財政支出的比例卻為30:70，其中公共服務支出比例為46:54，中央和地方財力與事權已經(jīng)嚴重失衡。

健全中央與地方財力與事權相匹配制度的難點即關鍵，就在于中央財政與省級財政之間能否找到一個較為適合的區(qū)域平臺。目前，財政經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟要素等發(fā)展條件基本相當，可謂是我國特有的稀缺的均衡區(qū)域資源，也正是公平與效率的兼顧點和實施區(qū)域財政橫向均衡制度的理想平臺。依托這相對均衡的區(qū)域平臺，做到區(qū)域競爭主體的起點公平;對各區(qū)域在行政性資源配置上采取“取之同等、予之等同”的平等性政策，做到區(qū)域競爭規(guī)則的過程公平;并實施區(qū)域財政橫向均衡制度，做到區(qū)域分配的結果公平。在強化區(qū)域均等競爭的同時促進全國公共服務的均等化，這應是作為一個發(fā)展中的大國兼顧公平與效率的一種理想選擇。

在我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距極大的條件下，應根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平進行有差異的稅種劃分或實行有差異的財政管理體制。要實行差異化的財政體制，首先要合理劃分政府間的事權和財權，實現(xiàn)地方財力與事權匹配的基礎上，實現(xiàn)中央財力與事權的匹配，并最終實現(xiàn)中央與地方財力與事權的總體匹配。“中央與地方財力與事權相匹配”可包含三個層面:第一，地方財力與事權相匹配;第二，中央財力與事權相匹配;第三，在中央與地方事權劃分協(xié)調(diào)、合理的基礎上實現(xiàn)的中央財力與地方財力的總體匹配。根據(jù)我國的現(xiàn)實和傳統(tǒng)，將在優(yōu)先實現(xiàn)地方財力與事權匹配的基礎上，實現(xiàn)中央財力與事權的匹配，并最終實現(xiàn)中央與地方財力與事權的總體匹配。

實現(xiàn)地方事權與財力的匹配有兩個基本途徑:一是調(diào)整收入。即在中央與地方事權劃分相對清晰且地方事權范圍相對穩(wěn)定和統(tǒng)一的條件下，中央通過對地方本地收入(R)的分配(如分稅)和收入再分配(如補助)來實現(xiàn)地方財力與其事權的匹配。但是，在地區(qū)間收入水平存在巨大差距的條件下，采取收入調(diào)整則需要較大的力度和成本。二是調(diào)整事權。即在一定收入分配格局下，依據(jù)地方財力確定其事權。由于政府間事權的劃分決定于國家的經(jīng)濟政治體制，大范圍和經(jīng)常性的事權調(diào)整不僅在現(xiàn)實中缺乏可操作性，而且可能會產(chǎn)生更大的社會經(jīng)濟成本。因此，地方財力與事權的匹配主要是通過對地方財力的調(diào)整來實現(xiàn)，但根據(jù)實際情況，也可通過對部分地區(qū)個別事權的調(diào)整來實現(xiàn)。

三、實現(xiàn)地區(qū)財政均衡的目標模式

目前，“三級財政論”和“鄉(xiāng)財縣管論”得到?jīng)Q策層的一致認可，并已付諸實踐。但在實踐中遇到的問題是，隨著我國“藕合型”分稅制體制路徑依賴的不斷強化，縱向財政失衡、橫向財政失衡，不僅沒有妥善解決，反而呈現(xiàn)進一步拉大趨勢。由此，引發(fā)人們做更深入的思考，中國要解決政府間財力分配差異問題，究竟需要構建一個什么樣的財政體制模式?

在財政體制的研究和設計中，目前沒有充分體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟差異，而對地區(qū)均衡發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟等級的研究又沒有與體制的研究和設計相聯(lián)系。財政體制的改革應該努力做到起點公平，具體把握分配過程公平，最終促進分配結果公平，最大限度縮小地區(qū)間財力分配差異，實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。中國式財政均衡體制的政策基點，必須兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性。中國式財政均衡制度的目標，應與政府間人均財力均衡即一般意義上的公共服務均等化的目標相一致。中國式財政均衡體制的方式，應以區(qū)域財政橫向轉移支付為宜，分權體制下的縱向轉移支付難以找到公平與效率的兼顧點。概言之，就是要把一般意義上的國家財政均衡制度，創(chuàng)新為區(qū)域財政橫向均衡制度，從而將以省級為主的競爭引導到以大區(qū)域為主的有序競爭上來;而實施這一制度的難點即關鍵，就在于中央財政與省級財政之間能否找到一個較為適合的區(qū)域平臺。

健全中央與地方財力與事權相匹配的體制，實現(xiàn)地區(qū)財政均衡，其目標模式具體包括以下主要內(nèi)容:

1.政府事權劃分。依據(jù)我國的經(jīng)濟政治體制和政府職能，可將政府事權分為三個部分:地方事權，即必須由地方政府行使的事權;中央事權，即必須由中央政府行使的事權;共有事權，是可由地方行使也可由中央行使的事權。在此把這三種事權發(fā)生的財政支出分別表示為L、C、S。在此基礎上，依據(jù)我國實際和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，分別確定各省市區(qū)的地方事權和共有事權;通過調(diào)查、測算，確定中等經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)在正常情況下行使相應事權的支出水平和支出總量。

2.地區(qū)經(jīng)濟分級。在借鑒相關研究成果的基礎上，建立評價和劃分地區(qū)經(jīng)濟等級的指標體系;并對我國31個省市區(qū)進行經(jīng)濟發(fā)展水平“等級”劃分，初步分為發(fā)達地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)。

在此基礎上，將從每個等級的地區(qū)中選取2-3個地區(qū)進行調(diào)查，主要調(diào)查四個方面的內(nèi)容:(1)地方的事權范圍;(2)地方財政支出和收入的總量與結構;(3)地方財力與事權的匹配程度;(4)地方事權的運用狀態(tài)和結果。除收集相關資料和數(shù)據(jù)外，重點是考察同等級地區(qū)之間以及不同等級地區(qū)之間在上述四個方面的異同。

3.財政體制設計。基于全國基本統(tǒng)一的稅收體系，并依據(jù)中央與地方之間的事權劃分，針對不同水平經(jīng)濟等級的地區(qū)，分別設計相應的體制模式:

第一，收入留用、定額補助:對于貧困地區(qū)和部分欠發(fā)達地區(qū)(R

但在體制的具體設計上，除了充分考慮地方政治、經(jīng)濟運行及社會發(fā)展等因素外，還應形成促使地方發(fā)展經(jīng)濟、早日脫貧的壓力和動力機制。

第二，分稅+補助:該體制適用于地方收入不能完全滿足支出需要(R≥L但R

第三，根據(jù)具體情況也可選擇彈性分稅制。[8]基本思路是:(1)地方的所有稅收收入都首先用于保證其預算平衡;(2)如果在保證地方預算平衡后沒有結余，中央從中央稅和共享稅中所得為零，并以此為分稅基數(shù);(3)如果地方財政還有結余，但結余額小于中央稅的稅收額，則將結余折算成一定比例的中央稅，中央從共享稅中的所得為零，并以此為分稅基數(shù);(4)如果地方財政結余大于中央稅額，則把大于中央稅額的部分折算成一定比例的共享稅，并以此為分稅基數(shù)。在基數(shù)確定后，可進一步確定中央在一種或多種中央稅或共享稅中分成的定期增長比例;在分稅的同時，地方不再以定額或其它形式上解收入。

第四，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可實行較為完全的分稅制。其基本內(nèi)容是:在核定收支基數(shù)并考慮現(xiàn)實及發(fā)展等因素的基礎上，對其稅種在中央與地方之間劃分;地方依其稅種所得不再上解中央;但為了保證地方和中央的財力均衡，在稅種劃分過程中，應相應增加中央稅，調(diào)高中央在共享稅種上的分享比例，甚至可將部分共享稅種完全劃為中央稅。

總之，基于中國地區(qū)經(jīng)濟差異的財政體制首先是將地區(qū)經(jīng)濟分級并將其作為財政體制設計的基礎，認為不同經(jīng)濟等級的地區(qū)應該也可以實行不同的財政體制，地方是否與中央分稅、如何分稅決定于地方的經(jīng)濟發(fā)展水平;其次是針對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異設計了不同的體制模式;最后是對政府事權“分塊”，認為可對“共有事權”進行局部調(diào)整，以使地方財力與事權相匹配。

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(責任編輯:李江)