農地制度改革:賦予農民充分的土地權利

摘要:盡管現行的政策和法律法規對保障農民土地承包經營權有許多改進，但在土地征占用、土地流轉、宅基地等方面還有諸多有待改革探索的空間。因此，應在堅持農村土地集體所有制的基礎上，盡快明晰農地產權關系，推動農村集體土地所有權權能分離，并加快完善土地征用制度，尤其是要明確界定農地征收中公共利益的范圍，探索完善農地直接入市交易制度，以有效地保護農民的合法土地權益。

關鍵詞:農村集體所有制;農民地權;土地征用;公共利益

中圖分類號:F301.11 文獻標識碼:B

有的學者提出農村集體所有制可以保護農民地權，認為“集體所有而非國有，構成對城市利益可能侵犯農民利益的有效制衡。正因為非農土地國有，農地屬村民集體所有，國家征用農地就必須給予農村人適當經濟補償，并擔負起為失地農民安排未來生活的道義責任”，“集體所有而非私有，構成抵抗資本剝奪農民生存權的最后屏障”①。但是，現實中的情況卻與此相反，農村集體所有制不但并沒有、也不可能保護農民地權不受侵占。因此，保護農民地權必須從國家法律、體制與制度設計的層面來發掘深層次原因，要從農村土地集體所有制的層面，研究其為何不能有效保護農民地權的原因，給出理論、政策或法律的解釋。

一、農村土地集體所有權的制度缺欠

從新中國成立60年以來農地制度的變遷看，我國土地制度經歷了三次大的變革:一是在20世紀40年代末50年代初實行了土地改革，將封建地主土地所有制變為農民土地個人私有制;二是20世紀50年代中期將農民土地個人私有制改造為土地集體所有制;三是20世紀70年代末以來，在不改變土地集體所有制性質的前提下，將土地使用權承包給農民，實行土地家庭承包經營體制。盡管土地制度的變遷基本適應了生產力發展的需要，促進了農村乃至國民經濟的發展，但是農民仍然沒有得到充分的、有保障的土地權利。現行的土地制度為什么就不能充分保護農民地權呢，最重要的在于我國憲法賦予國家的定價征地權沒有為農村集體保護農民地權預留空間。

全國人民代表大會第十屆二次會議通過的《中華人民共和國憲法》第10條規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”如果國家為了公共利益的需要，按照市場價格征收或者征用農村集體所有制的土地，農民們當然是求之不得的，問題是如若不按照市場價格征收或者征用，而是無償征收或者征用，或是只付一少部分錢怎么辦。如果國家在緊急狀態下，如戰爭、全局性重大災害等，為了公共利益的需要，依照法律規定對農村集體所有制土地實行征收或者征用，這是無可非議的。但是，如果是一般性的城市建設用地、重點建設用地，就不能打著國家公共利益的需要，不按市場價格征收或者征用農村集體農地。所以，《中華人民共和國憲法》在這一規定中沒有規定必要的、法定的程序，為深化農地制度改革預留了空間，農民更是缺少在和平年代拒絕以公共利益的需要為名，不公正、不公平征收或者征用農地的法律依據。

國家征收或者征用農民土地由無償到有償，這是憲法的一大進步，體現了尊重農民利益、農民集體利益。問題在于補償的標準。較長時期來，許多專家先后指出過國家對土地實行征收或者征用并給予補償標準太低、補償金不到位、對失地農民安置政策不落實、失地農民社會保障無著落等等問題，特別是許多問題長期拖欠不予解決，有的農民不得已而上訪，有的還釀成了社會不穩定。

我國的現行城鄉二元體制下，毋庸說是以務農為生的農民，即使是已經在城市生活了十年甚至二十年的農民工， 憑借他們微薄的收入也無力在城市購買昂貴的住房，難以成為他們所工作的城市的正式居民，無法分享城市建設的公共利益。而地方政府打著所謂的“公共利益”的旗號，借口城市建設、各類開發區建設而隨意征用農民土地，其明顯偏低的補償標準以及難以落實的安置政策致使農民不僅要承擔土地被侵占的經濟損失和痛苦，還被迫要流入城市尋找生計，埋下影響社會穩定的隱患。所以，要使農村集體所有制能夠保護農民地權，就必須端正對公共利益的片面理解，不能強調一個方面而忽視、排斥另個一方面。

自1990年代以來，中央一直致力于在法律上、政策上保護和擴大農民地權，先后出臺《土地承包法》延長農民土地承包權期，《土地管理法》保護農民地權不受侵犯、并提高土地征用補償標準，出臺《物權法》促進農民地權流轉、入股、繼承等，黨的十七屆三中全會審議并通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，進一步對擴大農民地權作出重要論述，這些毫無疑問對保護農民地權都是極大利好。但是，農民的土地權益在現實生活中仍然時常受到侵害，農村土地糾紛也逐漸成為目前農民維權抗爭活動的焦點，成為影響農村社會穩定和發展的首要問題。另一個重要原因就是基于農村土地集體所有權的農民的農地產權不充分，難以有效阻擋利益集團的侵犯。

二、農民的農地產權不充分

地權是農民的基本權利也是主要權利。保護農民地權就是在現行的農村土地產權制度中，將政府控制的農地產權逐步地讓渡給農民，變成農民控制的農地產權。農地產權的核心是所有權，還包括以所有權為基礎的占有權(承包權)、使用權、收益權和處分權等四種權能。如前所述，農地集體所有權存在明顯的制度缺欠，以其為基礎的各項權能自然也不充分。現行的法律法規對農地集體所有權的限制性規定很多且明確具體，保護性規定相對較少且抽象模糊，尤其在使用權、收益權和處分權權能方面，明顯存在國家土地管理權排斥、代替集體土地所有權的傾向。

盡管《土地承包法》對農民的土地承包經營權給予了一定程度的保障，《物權法》進一步明確了土地承包經營權的物權屬性，然而農民對于農地產權并沒有多少個人選擇的權利， 加之政府對農地產權的常常不當限制，使農民地權保障程度明顯偏低。例如，中央政府規定了農民土地承包期限長期不變，但是地方政府只要與村集體達成土地征用協議，村集體以土地被征用的名義就可以合法地終止農民的土地承包權。而當地方政府以村干部能不能完成征地任務作為其掌權的條件時，雙方達成協議的難度和成本顯然會大大降低。

農地非農化的唯一合法途徑是土地征收或征用。一旦農地轉向非農建設用地，就必須服從于我國嚴格的土地用途管制，這種用途管制超出了普通意義上的管制，是對集體土地所有權的一種歧視，也在事實上形成了對集體土地所有者的土地發展權的剝奪，使農地發展權凈收益得不到體現。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益分配中，地方政府大約得到70%，“村集體組織”得25%-30%，失地農民只得到5%-10%，甚至更少。據粗略估算，改革開放以來至少有8萬億元的土地級差收益從農民流向了其他社會集團或個人。這成為新時期工業、城市和市民對農業、農村和農民新的資源攫取，嚴重影響了工農、城鄉關系，甚至導致了農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

當前農民對農地處分權中抵押權的需求最為迫切。允許農地抵押將能使農民更充分并有保障地實現與土地權利相連的潛在經濟機會，促進農村土地與城市土地有更加同等的權利。但是，在目前的土地管理法律框架下，農村集體土地使用權抵押受到嚴格限制。《物權法》第184條規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。第133條和179條規定以其他方式承包的農村土地(主要指“四荒”地)可以對土地承包經營權進行抵押。《擔保法》規定集體土地(含建設用地)使用權本身不能單獨設定抵押(只有兩種情形除外)。土地承包經營權的抵押由《農村土地承包法》來規范，在這部法律中明確規定通過家庭承包的土地在流轉上不允許設定抵押，但對于“四荒”土地的承包經營權允許設定抵押。現行法規對農民土地權益抵押可獲得性的嚴格限制，既是農地產權不充分的體現，也是導致農民財產性收入增長緩慢的重要原因之一。

中央政府對農民的地權目標問題是比較清楚的。現行農地制度存在的主要的缺陷是農民土地承包經營權的內涵尚不夠充分，農民通過承包獲得的土地權益尚缺乏有效的法律保障，迫切需要明確界定土地承包權的性質，賦予農民更充分的土地權利。十七屆三中全會《決定》提出將土地承包權長期化，并賦予農民出租、抵押、轉讓和繼承的權利，明確要求在堅持集體土地所有權不變的前提下，確立農民作為土地承包經營權人的主體地位，使土地承包權更趨近于成為一項清晰完整的現代產權。這就為堅持農村土地集體所有制與保護農民地權，推進農村土地制度改革創新指明了方向。

三、堅持農村土地集體所有制，保護農民地權

在保持現有土地集體所有產權不變的前提下，進一步強化農民的土地承包權利，賦予農民明確的、永久的、完整的土地物權，進而能夠支付農村和農業發展與變遷所需的一部分運作成本。在以上的三種觀點中，筆者傾向于第三種思路。

(一)推動農村集體土地所有權權能分離

我國現行農村家庭聯產承包制的一大不足就是集體土地產權界定不清晰，由此決定了集體土地權流轉的不順暢，農民的土地利益也難以予以保障。因此，農地制度改革首先需要解決的問題就是明確集體土地所有權主體，完善集體土地所有權。《土地管理法》中的農民集體包含了鄉(鎮)、村和村民小組三級，出現了“農民集體”和“集體經濟組織”兩個概念， 農地所有權主體的不明確常常導致農民在土地維權時缺乏法律支持。當前，各地正在積極探索農村集體經濟有效實現形式，穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革，應將產權清晰后的農村集體經濟組織作為農民集體的真正代表，以使農民享有對集體土地更充分和有保障的產權。

農戶土地產權的殘缺是推進農村土地流轉的最大障礙。為了穩定家庭聯產承包責任制、加速土地流轉、推進農業現代化，必須賦予農民物權化的土地產權。要完善相關法律制度，進一步強化農民對農村土地集體所有權的主體地位，賦予農民個人土地產權的物權屬性，在法律上認定其物權性質，并在實際操作中拓展農民土地產權的內含，使之具有法定承包權、占有權、土地經營權、土地收益權、土地轉包轉讓權、土地入股權、土地抵押權、優先承包經營權、繼承權，使其真正由虛權變成實權。

(二)完善土地征用制度，保護農民地權

1.明確界定農地征收中公共利益的范圍。在農地征收中，首當其沖的問題就是公共利益界定的問題。黨的十七屆三中全會《決定》提出改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。國家在2009年3月公布的《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》中，“公共利益”被認定包括“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，國家實施城市規劃進行建設”。這等于將所有城市規劃建設用地，包括大量商品住宅和商業設施用地，都納入到“公共利益”之中。顯然定義過于寬泛，更加擴大了政府直接征地的范圍和權力。

為限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權，應明確列舉出一個允許公共目的完整清單，政府只限于清單中所列的目的進行土地征用。如可以將農地征用中的公共利益界定如下:軍事等國家安全利益、基礎設施包括任何形式的交通設施建設、水電設施建設、水利、電信設施建設以及提升社區生活質量的建設，其中包含社會大眾利益的，當為公共利益。在基于以下事項而為征收時，也可以認為是出于公共利益:(1)國家級規劃建設項目;(2)當地農民可直接獲益之基礎建設; (3)當地大多數農民可以從土地征收后形成的建設項目中間接獲益。除此之外，所有不與農民利益相關的農地征收都不能認定為公益性用地的農地征收。

2.探索完善農地直接入市交易制度。農村集體土地與國有土地一樣，應按“同地、同價、同權”的原則享有平等的權益，納入城鄉統一的土地市場。允許農民集體作為集體土地的所有權人，在符合國家有關產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃的條件下，采用出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等方式，將其所有的農地非農化后直接入市交易。這是保護農民土地權益，用市場經濟手段來解決農地征用問題的重要思路。

與土地征用相比，農地直接入市方式下的農地非農化過程更加透明:農民集體直接同企業進行談判，打破政府價格壟斷堅冰，消除了農地征用中的“雙重剪刀差”;農民與農民集體之間談判的交易成本大大降低，減少了因行政級別問題而出現的政府失靈現象;地方政府從直接獲得增值收益轉向稅收和管理費用，直接收益大幅降低甚至為零，這有利于消除地方政府獨享增值收益的經濟動力，有利于農地保護政策的有效執行。同時，市場機制和政府職責的回歸還會提升農地邊際凈收益，有助于引導農民更好的經營農業用地。盡管當前還缺乏國家法律的統一指導，但是隨著蘇州、蕪湖、湖州等地集體非農建設用地流轉辦法的相繼出臺，農地直接入市已經成為我國土地資源配置的重要方式。因此，應抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農地直接入市交易制度的建立和完善。

四、農地制度改革謹防出現“三無”農民

當前和今后一個時期內，農地制度改革的核心問題是保障農民對土地有更加充分的權利，謹防出現“三無”農民。不但要保障農民在土地被征占用的過程中能夠得到合理的經濟補償，失地后能夠順利的轉化為市民，而且在土地流轉中必須尊重農民的意愿，防止拔苗助長的開展規模化經營，以免造成大量農民失去土地，保障農民地權不受侵犯。在穩定農村土地承包關系的基礎上，農地制度改革應重點圍繞以下幾個方面展開:

(一)進一步完善農村土地流轉政策

土地承包經營權流轉是農民享有土地承包經營權、完善土地承包經營權權能的重要體現，是發展多種形式適度規模經營的重要途徑。允許農村土地承包經營權轉讓、抵押、繼承等就能在事實上賦予農民與城市居民同等的國民待遇。因此，應抓緊修訂完善《農地承包法》、《土地管理法》等相關法律法規和配套政策， 盡快把中央的惠民政策落實到法律和制度上，切實保護農民的土地權益。同時要按照依法、自愿、有償原則，在堅持不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，允許乃至鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。在完善荒地、林地使用權抵押制度的基礎上，進一步探索耕地、草地承包經營權的抵押辦法，使農民通過土地承包經營權抵押能夠獲得銀行貸款，增強其對土地進行長期投資的能力，提高土地產出率和勞動生產率。

(二)改革農村宅基地制度

《物權法》賦予農戶對宅基地的用益物權中包括占有權和使用權，但沒有收益權，即不承認宅基地是農戶的財產權利。宅基地不能充分流轉和進行正常市場交易，導致宅基地資源大量閑置，農村“空心戶”和“空心村”現象日益普遍，還造成農民財產利益的制度性損失。繼續維持宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，不僅對農民顯失公平，而且對推進城鄉一體化，增加農民的財產收入，都是不利的。改革農村宅基地制度，可以在繼續實行宅基地集體所有的同時，賦予集體成員比較完整的用益物權，使宅基地使用權真正成為農民的一種財產權利。在“一戶一宅”和面積限額的政策規范下，將宅基地的占有權、使用權、收益權、轉移權歸農民所有，允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農村宅基地及其建筑物真正市場化。宅基地使用權流轉實現的收入，可以由集體與農戶分成和建立宅基地公共基金，保障集體所有者的權益。

(三)建立平等開放、城鄉一體的土地市場體系

十七屆三中全會《決定》提出，“建立健全土地承包經營權流轉市場”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”上述土地市場體系的建立，不僅能夠充分發揮市場配置資源的基礎型作用，同時也能夠有效地促進土地承包經營權流轉、建設用地交易等。因此，應按照產權明晰、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的要求，加快培育土地承包經營權流轉市場。并根據土地承包經營權流轉的需要，建立有形的土地流轉市場，搭建公開、公平、規范、有序的土地流轉交易平臺。政府應修訂完善相關的土地法規，支持培育中介服務組織，加強對土地市場體系的監管，維護土地市場的公平和公正性。

注釋:

① 潘維.特殊國情下的中國農地集體所有制[J].華中科技大學學報，2009(1).

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(責任編輯:李江)