對現行地方政府融資平臺的幾點思考

2009年下半年以來，國家層面對于地方政府融資平臺可能帶來的財政風險和金融風險給予了極大關注。2010年伊始，銀監會就開始責令各家銀行，對地方融資平臺類公司的貸款“項目包”進行逐項檢查，財政部也發文規范地方政府及各類平臺公司的舉債行為。3月6日上午，十一屆全國人大記者會上，國家發改委主任、中國人民銀行行長、財政部部長同時從不同層面、不同視角，提出了規范融資平臺、防范地方政府債務風險的問題和措施。據稱，財政部牽頭，人行、銀監會等監管部門會簽制訂的地方融資平臺管理辦法正在征求意見。

盡管融資平臺名稱不盡相同，組成形式多種多樣，運作模式各異。但經過梳理和歸納，我們認為地方政府融資平臺應該具備以下幾個特征:一是由地方政府主導或絕對控制;二是主要功能是融入資金;三是地方財政直接或間接地為融資承擔責任或提供擔保;四是所融資金主要投入基礎設施建設和準公益性項目。

上述四個特點準確地概括了地方融資平臺，且四個特點之間有著密不可分的邏輯關系。從各省市投融資公司在資本市場上發布的公開信息(企業債券募集說明書)看，地方政府主導或者絕對控制融資平臺的決定因素和主要表現有:一是注冊資本金(基本是100%)來源于當地政府、發改委、財政局或者國資委。二是高管與當地政府有著千絲萬縷的聯系，有的是前任政府官員，有的是現任政府官員。比如北京國有資本經營管理中心8名領導成員中，有6名是北京市國資委現任領導，還有1名曾任市政府官員。三是公司主要負責人由政府任命，公司對地方政府或國資委負責。四是當地政府決定重大項目的融資決策和資金投向。

我們認為，地方政府融資平臺的出現有其合理性，在城市化過程中，特別是在2009年應對金融危機中，發揮了積極作用;但由于其運作過程中存在的政企不分、管理不規范、信息不透明、資產負債率過高、多頭舉債等種種問題，對其應予以高度關注。

但在對其規范之前，首先應該思考幾個問題:一是地方融資平臺到底存在哪些問題，哪些問題是制度層面的，哪些問題是操作層面的;二是地方融資平臺過度借貸會導致哪些風險，會不會在短期內爆發;三是如何規范地方融資平臺。

地方政府融資平臺存在的問題

關于地方融資平臺當前存在的問題，主要有信息不透明，運作不規范，資產負債率高，主營收入低、主要依靠財政補貼，市場化運作程度低等。

信息不透明主要表現為地方政府融資負債信息不透明與融資平臺公司信息不透明。由于對融資平臺總體情況沒有比較準確的統計和披露制度，導致地方政府難以從全局角度出發，有效控制融資平臺的負債規模及其可能帶來的財政風險;此外，還導致地方政府融資狀況缺乏上級政府、地方人大和社會的監督。從平臺公司本身情況看，存在“一級財政多家平臺”、“一個平臺多個項目”、“一個平臺多家貸款”等現象。信貸市場上本來就存在信息不對稱現象，在銀行對融資平臺的貸款行為上，更加劇了這種信息不對稱。首先，地方政府本身的可支配收入及負債情況(負債分為顯性負債、隱性負債、或有負債等)沒有明確的統計。其次，銀行難以了解平臺的負債及擔保的具體情況。即使平臺以同一項目多頭貸款，銀行在系統上只能查到其貸款余額，而查不到具體貸款的項目情況。再次，融資平臺統借統還，下面有多個項目，無法將貸款與項目對應。如此而來，最后導致了借款資金實際上完全脫離了借款人的監控。

融資平臺運作的不規范則表現主要為:一是很多融資平臺都是采用“1+n”的形式，“1”個公司(集團)承擔融資任務，而“n”個分公司(公司)承擔各個項目的建設，公司(集團)統籌調配資源和資金，貸款與項目無法對應，這類似于前幾年被銀監會叫停的“打捆貸款”模式。二是存在虛假出資、美化資產負債表、重復抵押、互相擔保等不規范、不合法的行為。三是通過各種形式彌補項目資本金不足的問題。例如，我國的固定資產投資項目采取“項目資本金”制度，銀行貸款不能作為資本金。而融資平臺采用“銀政信”的形式，銀行將信托理財計劃出售給高端客戶，地方政府承諾回購，募集來的資金由信托托管，再由信托以股權形式注資平臺公司。如此，銀行資金就實現了從不能作為資本金到能作為項目資本金的轉變。

從主要財務指標來看，平臺公司的經營狀況不佳。一是資產負債率高。從全國情況看，省、市、縣三級政府融資平臺的資產負債率平均為61.5%、59.2%和57.8%，總體水平在60%左右，普遍偏高，此外，一些融資平臺還存在負債高于資產的情況。二是贏利能力較低，主要以政府補貼為主。據人行對3800多家政府融資平臺公司的調研，截至2009年5月底，融資平臺總資產9萬億元，平均資產利潤率不到1.3%。主營業務收入低、主要依靠財政補貼。全國來看，平臺主營業務收入占資產比重約7.9%，政府補貼收入占利潤總額的48.7%;而且，平臺層級越低，主營收入占比越低、政府補貼占比越高。三是從平臺償債資金來源看，依靠企業自身贏利和投資項目收益償還的比例僅為10.8%和15.6%，其余73.6%均是依靠財政預算、政府回購、償債基金等方式償還的。

此外，地方政府融資平臺還存在政企不分、市場化運作不足、公司治理結構不健全等問題。現有不少融資平臺企業經營活動少，且大部分經營活動受政府管控，而且不少融資平臺公司與地方政府有關部門“一套人馬，兩塊牌子”，本質上是事業單位，政企不分，缺乏現代公司治理結構。此外，盡管許多融資平臺是按照《公司法》成立的獨立法人，也設立了董事會和監事會等機構，但與地方政府或其部門的關系和界限并不清晰，很難做到自主經營、自負盈虧，市場化運作。

地方政府融資平臺的運行風險

關于融資平臺可能帶來的風險，一是地方財政風險，二是金融風險，即銀行不良貸款劇增可能帶來的影響金融體系穩定的風險。地方財政風險，就是由于地方融資平臺過度負債，在無法以項目收益或公司經營收入償還的情況下，都成為地方政府的隱性負債，在地方財政收入不可持續增長或宏觀經濟發生變化的情況下，地方政府無法還債的違約風險。因為當前地方政府用于基本建設的資金主要來自于土地出讓收入，不具備可持續性。土地出讓收入等于是一次性收取70年的土地出讓金，盡管增長了短期的財政收入，但由于透支了未來的土地收益，不具備可持續性;而且宏觀經濟和房地產市場的波動也會影響到土地出讓收入的穩定性。

金融風險來自于地方融資平臺的不良貸款積聚帶來的銀行風險，從而導致金融體系的不穩定。地方政府存在的投資沖動與追求短期政績的行為，都無法避免存在重復建設、低效率投資的問題，根據經驗，固定資產投資的大幅度增加，往往就意味著銀行不良貸款率的增加，因為大部分的投資都是靠銀行信貸支持的。在中國當前主要依靠銀行貸款的間接融資模式下，銀行體系不良資產的堆積必然會影響到整個金融體系的穩定，甚至宏觀經濟的穩定。

但是，我們也要客觀地來看待融資平臺可能帶來的財政風險、金融風險等系統性風險。從政府負債水平看，盡管地方政府平均負債水平(政府負債/地方財政收入)高，據某大型銀行內部估計，約為60%(省級40%、地市級65%、縣級80%)，但從全國整體負債情況看，加上地方融資平臺的貸款余額6萬億元，2009年底負債率(總負債/全國GDP)約為35.4%，仍然低于一些發達國家的負債率(2008年底，美國232.6%、德國65.9%、韓國46.8%、日本41.9%)。從銀行不良貸款來看，融資平臺類貸款的不良貸款率相對較低，根據國開行對融資平臺的內部報告，盡管融資平臺平均負債率接近60%，但不良貸款率卻僅有0.6%，低于國開行平均貸款不良率。另據統計，中部某省的融資平臺不良貸款率也僅為1.18%，比同期中小企業貸款不良率分別低1.3和2.4個百分點。此外，從融資平臺的銀行貸款風險形成看，一般要經過3～5年的潛伏期，信貸風險形成周期長。而且，多年來，監管機構和商業銀行在貸款風險控制方面已積累了豐富的經驗，商業銀行風險管理制度不斷完善。盡管銀行不良貸款率可能有所上升，但商業銀行體系可能通過加強風險管理，合理平衡信貸結構，將風險控制在一定范圍內。

除此之外，融資平臺系統性風險的出現主要取決于以下兩個因素:一是融資平臺新增貸款規模能否得到有效控制;二是經濟是否會大起大落，地產市場是否會停滯。從當前情況看，銀監會要求商業銀行嚴格執行“三個辦法一個指引”(《固定資產貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》)，特別是對于融資平臺的新增貸款的審核越來越嚴格，自然新增貸款會隨之減少;此外，國家發改委也明顯放慢了對城投債的發行審核。而從宏觀經濟及房地產市場看，國際經濟已基本從金融危機中復蘇，另外我國還處在城市化的進程中，我國經濟及地產市場出現大起大落的可能性較小。總之，只要2010年融資平臺類的新增貸款得到有效控制，宏觀經濟不出現大起大落，加上即將出臺的地方融資平臺管理辦法，我國出現財政及金融風險的概率很小。

關于地方政府融資平臺的規范

關于融資平臺的規范，則涉及到短期和長期的問題，短期之內，是地方政府以及融資平臺的問題，即如何規范地方融資平臺的行為、控制平臺貸款過度擴張、保證銀行貸款的質量、加強地方政府負債的監測等。長期來講，則涉及到中央政府與地方政府之間的財政分權問題，是地方政府投資、融資的問題，就是要從體制機制上抑制地方政府的投資沖動，努力拓寬地方政府的財源，增加地方政府的合法融資渠道。

短期內，首先要規范融資平臺的投融資行為。一是制訂相關法律法規，對融資平臺進行準確定位，將其融資投資活動限定在一定范圍內，如城市基礎設施和公益事業領域。二是做實資本金，限制負債率。對融資平臺的資本金及資產到位情況進行統一檢查，要求地方政府探索通過國有股減持、資產劃撥、股權轉讓等形式做實資本金，提升融資平臺的財務狀況。此外，監管部門在綜合考慮各地財政經濟狀況及融資平臺自身情況的前提下，合理制定融資平臺的負債率限度，避免過度負債。三是健全公司治理結構，提高管理人員素質。

其次，明確地方政府的責任。一是要求地方政府梳理整頓地方融資平臺，區別對待，保留公益性和半公益性質的融資平臺，將經營性質的融資平臺推向市場。二是明確地方政府對融資平臺的債務責任。融資平臺名義上雖是企業，但實際上是政府的一部分，地方政府應該是平臺所負債務的最終責任人。融資平臺的舉債行為也要經過地方政府和當地人大的批準。三是明確地方政府的債務統計和公開的責任。要加強地方政府融資平臺的融資狀況的統計，建立地方政府資產負債表，把分散在各個融資平臺的融資活動納入到政府資產負債表的整體框架之中，并定期向人大匯報，向社會公布，接受各方面的監督。

再次，商業銀行要加強對融資平臺類貸款的控制和管理。一是要嚴格執行監管部門的辦法、指引和相關規定制度。二是加強融資平臺的風險評估，全面評估項目風險、平臺風險和財政風險。三是控制融資平臺類貸款的集中度。四是加強對融資平臺貸款使用方向的監管，防止貸款在項目之間挪用，切實保證銀行貸款的安全性和可控性。

長期來看，要解決地方政府融資的問題，首先要從體制機制上抑制地方政府的投資沖動。一是合理劃分各級政府事權，明確界定地方政府的基本建設職能及其范圍。二是改進地方政府政績考核體系，將以經濟增長(GDP)為主的考核體系變為以公共服務、民生、經濟增長等綜合考慮的政績考核體系。三是建立地方政府基本建設預算和績效考評制度，加強對政府投資項目的社會效益、經濟效益的客觀評價。四是完善地方政府重大投資項目的決策制度。

最后，要努力拓寬地方政府的財源、給予地方政府的合法融資渠道。一是合理劃分財權，深化財政體制改革。建立完善“事權與財權對等”的分稅制度和轉移支付制度，積極探索建立以財產稅為主體的穩定的地方政府財政收入體系。二是在時機合適的時候，修改《預算法》，賦予地方政府舉債權。因為從國際上看，很多國家允許地方政府發行債券，甚至允許地方政府直接向銀行貸款。而我國正是害怕地方政府過度負債形成財政風險，才一直不賦予地方舉債權，但不允許舉債，并不代表地方政府就沒有負債行為。反而目前存在的地方政府的非正規融資和隱性負債沒有約束，難以監管，資金缺乏監督，投資效率低下，而且還導致了地方政府信用缺失等問題。正所謂“開后門不如開前門”，允許地方政府通過發行地方政府債券(市政債)為基本建設融資更有利于提高政府負債的透明度和債務資金使用效率，而且還有利于監管;同時地方政府作為信用主體也會受到評級機構的跟蹤評級和投資者的“以腳投票”的激勵，避免了信息不對稱和道德風險的問題。

(作者單位:中國社會科學院研究生院)