農民資金互助組織為何步履維艱?

順平縣白云鄉的農村金融服務真空與農民資金互助的開展背景

2009年1月31日，河北省順平縣白云鄉南呂村的村民正在過春節。在村民劉福恩的院子里，鑼鼓喧天，熱鬧非凡。南呂村廣興蔬菜專業合作社理事長王軍廣宣布，合作社資金互助部正式掛牌開業。這是南呂村乃至白云鄉的一件大事，資金互助部一開業，就受到村民和各界人士的熱切關注。

多年以來，白云鄉的農村金融狀況很不理想。幾年前，白云鄉還有一個農信社的網點，不過近年來已經被撤銷，所以偌大一個白云鄉，現在竟然沒有一個金融機構網點為當地農民提供金融服務，哪怕是最簡單的存款服務和匯兌服務。所以白云鄉是一個典型的“農村金融服務真空地帶”。

為什么白云鄉不設任何金融機構網點呢?是白云鄉的農村居民沒有資金嗎?看來實際情況并非如此。順平縣是一個農業大縣，農村各項產業近年來發展迅猛，農民收入增加很快。南呂村農民基本以蔬菜和果樹種植為主，還有一些農民從事養雞和養牛等養殖業，糧食種植戶所占比例很低。村里的農民建了97座蔬菜水果大棚，縣政府和縣農信社聯社每個大棚給予5萬元無息貸款，直接提高了村民的收入水平。村里幾乎每家都有幾萬元存款，少的有3萬至5萬，多的達到幾百萬，資金非常充裕，同時由于種植業和養殖業的迅猛發展，村民的資金需求也非常旺盛。但是，由于缺少金融機構的服務，南呂村村民要存款，只能到別的鎮或者到縣城。

廣興蔬菜合作社資金互助部的股權構成和經營績效

根據《順平縣廣興蔬菜專業合作社內部資金互助財務管理辦法》(以下簡稱《章程》)規定，資金互助部的股金設計分為資格股、投資股和流動股三種。資格股100元，是取得社員資格所需繳納的股金，為資金互助部社員入社的起點金額。投資股是社員在資格股外進行投資或獲得貸款所需要增加的股金，投資股的金額由取得社員資格(即繳納100元資格股)的投資人自行決定，單個農民社員或單個農村小企業社員認購股金總額(包括資格股在內)不得超過股本總金額的10%。《章程》規定資格股和投資股在盈利后按照資金額度和入股期限享受利潤分配，如虧損則按相應投資額和投資期限承擔虧損責任。流動股不承擔任何風險，隨時可以存入和支取，但前提是必須成為本社持股社員，其利率按央行規定利率水平執行。

資金互助部的績效如何?筆者2009年4月18日到南呂村，資金互助部負責人告訴我，截至2009年4月15日，共放貸78.91萬元，收回28.5萬元，余額50.41萬元，未出現一筆不良貸款，所有借款者均能按時還款，有些甚至提前還款。共存款25.74萬元，其中活期存款15.21萬元，定期存款10.53萬元。現有股金投資股365000元，資格股6800元。從經營績效而言，資金互助部的存款總量、貸款總量和股權規模都遠遠超過了我國第一個農民資金互助社——吉林梨樹閆家村百信資金互助社，而且已經可以做到可持續發展。與閆家村的情況比較來看，南呂村的農民資金互助在經營層面幾乎沒有出現閆家村面臨的困難局面，資金顯得比較充裕，且運轉更靈活更有效率。

資金互助部的貸款程序與貸款風險控制

資金互助部在運作中執行銀監會的審慎監管標準

南呂村資金互助部在《章程》中，規定資金互助部在運作中執行銀監會的審慎監管標準，其中主要包括以下7項規定:(1)資本充足率不低于8%;(2)社員最高借款額不得超過其股金總額的10倍;(3)對單一社員的貸款總額不超過資本凈額的15%;(4)對單一農村小企業社員及其關聯小企業社員、單一農民社員及其在同一戶口簿上的其他社員貸款總額不超過資本凈額的20%;(5)對前十貸款戶的貸款總額不超過資本凈額的50%;(6)資產損失準備充足率不低于100%;(7)貸款最長期限1年。

南呂村資金互助部還設計了比較完善的貸款申請和貸款審查制度

關于貸款的審查，《章程》規定:1萬元(含)以下由單一投資人擔保，如到期本息全部收回，按利息的20%給予返還擔保人。如只收回利息，需要展期的，經理事會同意，展期后貸款人的利率為月息1.35%。擔保人按利息的10%給予返還并重新立借據。如產生不良貸款，擔保人負全部責任，并從股金中扣除貸款金額和利息，如達到股金數量則強制擔保人退股。1萬元至5萬元必須有3人以上擔保并經理事會批準，5萬元(含5萬元)以上須經全體投資人代表大會討論通過。貸款人必須有財產抵押;本息全部收回的按利息的20%返還擔保人，如只收回利息，需要展期的，經理事會同意，展期后貸款利率為月息1.35%，擔保人按利息的10%給予返還并重新立借據。如貸款不能收回，則擔保人承擔貸款的全部損失，不足部分將自有財產頂款，必要時訴諸法律。同時規定，展期期限最長不得超過1年并要交足本年利息。我們南通過其借據發現，實際貸款中，1萬元以上的貸款的擔保人也是一人，而且往往是理事會成員或較有實力的發起人。

貸款利率水平

《章程》規定，種植業、養殖業和農副產品加工貸款利率為月息1%;企業貸款利率為1.2%。實際上，作為一個在一個村或鄰近村運作的農民資金互助組織，其風險控制的主要手段并不是靠紙面上的擔保和抵押規定。這些硬性的規定適用于標準化的銀行類機構，但是對于農民資金互助組織而言，這些規定都是第二位的風險控制手段。村級的農民資金互助靠的是鄉里鄉親之間的誠信，這種在熟人社會中長時間形成的相互信任，比任何紙面上的制度設計都更管用。

通過分析2009年3月份的貸款數據。在一個月中間，共有21人次發生借貸，有兩個人在幾天之內借了兩次，單筆最高借款金額達到3萬元，即相當于發起人最大投資股額度。擔保人均為發起人或者理事會成員，其資金實力都較強，因此可以保障信貸的安全。借款用途以建蔬菜大棚、購買化肥農藥和販菜為主，只有一筆用于辦廠。平均借款金額為12690.47元，這個額度對于農民資金互助組織而言不算小;平均借款期限為6個月。可以說，這么密集的借款，如果向農信社等正規金融機構申請，是非常困難的。只有資金互助組織，可以滿足農民如此頻繁且期限很短的貸款需求。辦了農民資金互助組織，等于把銀行開到了自己家門口，存款在幾分鐘就可以完成，貸款在一天內就可以到位，非常便捷，特別適應于農村的超短期、季節性的借貸行為。

地方金融規制部門和農民資金互助組織:合法性危機

最近幾年，中央高調倡導農村金融改革，出臺了一系列重大舉措，極大地推動了農村金融領域的改革與創新。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，“允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”，這標志著農民專業合作社內部的資金互助已經得到了最高決策者的關注和認可，已經具備了某種合法性。2009年1月，在《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》(即2009年中央“一號文件”)中，又強調了同樣的觀點。

筆者相信，中共十七屆三中全會和2009年中央“一號文件”中的這寥寥數語，肯定會讓一些早就想搞資金互助的農民興奮不已，那些希望在合作社基礎上進行信用合作的農民終于在最高決策者那里找到了“說法”。農民對中央的政策是非常擁護的，也是相當敏感的。在2009年初資金互助部的開業典禮上，王軍廣理事長就引用了中央的文件作為成立內部資金互助組織的理論依據，他們以為，有中央文件這把“尚方寶劍”，就足夠抵擋任何來自地方政府的不合理干涉和阻撓了，就可以獲得資金互助的合法性了。

可是社員們的“尚方寶劍”并沒有顯示出應有的威力，其權威性與震懾力對于地方政府官員而言大打折扣。因為道理很簡單:不管是中央全會的決議還是“一號文件”，都只是一個政府文件，它代替不了法律，只起到引導和指示性作用，而沒有法律的強制作用。它指明了一個大體的方向，但是對地方政府官員而言，還缺乏法律法規的明晰性和權威性。

廣興蔬菜專業合作社資金互助部開業典禮在縣電視臺報道之后不久，就有順平縣監管辦事處的人來查，縣監管辦認為廣興蔬菜專業合作社資金互助部超過了蔬菜專業合作社的營業范圍，屬于“非法”，應予取締。資金互助部的負責人不得不摘下資金互助部的牌子，《章程》也被摘下來，不敢再掛在墻上。值得追問的是:我們的監管部門和注冊部門為什么不給這些農民資金互助組織以合法的身份?沒有主管部門的“合法性認定”，這些農民資金互助組織將永遠沒有合法身份，監管部門永遠可以用所謂“非法集資”這樣的借口來取締之。

銀監會在2007年1月22日發布了《農村資金互助社管理暫行規定》，規定在銀監會之下承擔具體監管職能的機構分別是:省級銀監局、市級銀監分局、縣級監管辦事處，這樣就形成了一個四級監管體系。按照屬地原則，地方銀監分局大多授權基層監管辦事處全面負責對農民資金互助社的日常監管工作。由于各縣級監管辦事處只有三到五個人，當面臨數量較大的農民資金互助社時，就很難對其進行有效監管。這是客觀存在的情況。監管成本高、監管信息嚴重不對稱，導致縣級監管辦事處往往不愿意承擔對農民資金互助社的監管任務，與其花費高成本進行監管，不如干脆不批準任何農民資金互助組織，這樣既節省了監管成本，又把一旦出現問題時應負的監管責任擺脫干凈。從這個角度看，地方金融規制部門不支持農民資金互助組織也就不難理解。

農民資金互助的規范有一個過程。那些正規金融機構不也是要經過一個長時期的錘煉和經驗積累的過程嗎?何況這樣一個小型的草根金融機構呢?因此，對于農民資金互助組織，監管部門一定要有一個適宜的態度，那就是鼓勵發展，嚴格規范，積極扶持，總結經驗，促使農村資金互助組織能夠成為一個依靠鄉土社會信任網絡而運作的自我審慎監督、自我風險控制、自我可持續發展的、內生性的微型金融機構。

農民對資金互助組織未來發展的政策建議

應該說，盡管廣興蔬菜合作社資金互助部已經建立了良好的內控制度和運作機制，其運行績效和運營規模已經相當可觀，而且實現了基本可持續發展并在當地社區形成了一定的信譽度，為滿足當地農民短期和季節性信貸需求作出了很大貢獻，但是到現在為止，資金互助部還沒有渡過合法性危機，其運營還遠遠沒有達到一種理想的狀態。

地方金融規制部門擔心資金互助社難以監管，擔心其風險在難以控制的情況下會引起“非法集資”并釀成局部的金融安全事件，這種擔心是完全可以理解的。但是消極的取締或者硬性壓制不允許其發展是不能解決問題的，關鍵是要正確地看待農村這些最基層的草根金融，設計科學的機制來規范它們，并創作良好的法律環境和政府規制環境來扶持它們，這樣才能使農村資金互助組織既能滿足農民的信貸需求，又能控制局部的金融風險。

要使資金互助組織有一個良好的規制環境，要做到以下幾點。

關鍵是注冊問題，給資金互助組織一個合法的身份。這要靠地方政府在里面發揮積極作用。其實現在很多地方農村資金互助組織發展得很好，發展好的關鍵原因在于地方政府的支持。比如江蘇省鹽城阜寧縣碩集鎮富民資金互助社，成立一個月后資金達到90多萬元，但是縣市銀監局研究后決定予以取締，而發起人認為取締農民合作基金組織不符合中央精神，遂向江蘇省政府有關部門申訴，省政府最終經過慎重的考慮，給予注冊使之具有合法身份，富民資金互助社順利渡過了合法性危機。再如，在安徽鳳陽，縣政府非常支持合作社的資金互助，他們總結出“兩社合一”的模式，即專業合作社鼓勵其搞信用合作，資金互助社鼓勵其搞專業合作，并責成工商局和民政局為資金互助組織發放正規的營業執照;若是已經成立合作社之后想搞資金互助，則在合作社的營業范圍之內加上“資金互助”一項，使之符合營業范圍規定。筆者認為，河北省保定市銀監局(順平縣屬保定市管轄縣)應該效仿鹽城和鳳陽的做法，使資金互助組織可以正規注冊，這樣才有可能對其進行規范的監管。沒有這種陽光化的政策，資金互助組織就只能繼續在“地下”發展，這樣反而容易引起金融風險。

應規定農民資金互助社定期向有關監管部門報送各種有關資金運營的材料。這樣以便于及時了解資金互助社的財務狀況和內部風險控制情況，對理事會和社員大會的召開給以密切關注，促使其內部治理走向規范化。這樣，即使沒有現場監管，監管部門也可以及時知道資金互助社的相關信息，不至于對其經營狀況一無所知。同時，定期的現場監管也是必要的，如果地方上的資金互助社數量較少，可以一個季度進行一次現場監管，如果資金互助社數量較多，可以半年進行一次現場監管。

要創新監管模式，盡量節約監管成本。縣級金融監管辦事處進行現場監管成本高、效率低，要降低監管成本，不妨學習一下德國等國的經驗，充分運用社會審計人員實施審計和監督。地方金融監管部門可以按照監管機構的監管要求，委托社會審計力量開展定時定點審計和專項審計，這樣不但節省了監管成本，使縣級監管部門騰出更多的精力來監管別的金融機構(如農信社和郵儲銀行)，而且避免了由于縣級金融監管部門不夠專業帶來的監管效率低的弊端。

相對于村鎮銀行和小額貸款公司這類商業性金融機構，農民資金互助組織因其面向農村社區、內生于鄉土社會，才能夠真正為農民服務，真正解決農民頻率高、期限短且帶有季節性的微型信貸需求。農民資金互助這樣一個新事物的發展和規范，地方政府在其中扮演著最重要的角色。現在中央的政策傾向已經非常明晰，就是要大力扶持農民資金互助的發展，鼓勵有條件的合作社搞內部的資金互助。地方政府應該從民生建設的高度出發，建立相應的工作機制，切實為農民資金互助組織的合法規范運營創造良好的政策環境和規制環境。不聞不問聽之任之不可取，盲目取締粗暴關停更不可行，地方政府一旦有了積極扶持和嚴格規范的工作思路，地方的農民資金互助組織肯定會得到比較健康的發展。

(作者單位:北京大學經濟學院)