棚戶區與棚戶區改造問題研究

“棚戶區”作為與居住地域相聯系的社區群落概念，是我國城市和礦區、林區、墾區等部分人群的聚居區。生活在這里的居民不但居住條件差，而且絕大部分屬于低收入困難人群。據調查，到2008年底，全國居住在各類棚戶區中的家庭共1148萬戶，其中城市棚戶區744萬戶，國有工礦棚戶區238萬戶，林區和墾區棚戶區166萬戶；這些家庭中。有681萬戶為低收入住房困難戶，467萬戶為中等偏下收入住房困難戶。黨中央對棚戶區居民的居住和生活狀況十分關心，尤其是2009年的中央經濟工作會議，對棚戶區的改造給予了高度關注。此后的國務院常務會議隨即做出決定，全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，并規劃用5年時間完成對全國棚戶區的改造任務，屆時“棚戶區”將被寫入歷史。為了使這項規模浩大的民生工程得以順利實施，有必要就棚戶區以及棚戶區改造等相關問題進行一番探討。

一、棚戶區的由來與棚戶區改造的歷史回顧

我國的“棚戶區”與國外的“貧民窟”相近，但又不同于國外的貧民窟。國外的貧民窟多是進城農民在城市郊區或道路兩旁搭建起來的簡易住房組成的社區群落，因為這些國家不僅沒有嚴格的戶籍制度限制農民進城，也不禁止進城農民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。我國卻不同，不僅有著嚴格的戶籍管理制度，而且也不準許進城農民建房造屋，即使在城市郊區也是不被允許的。因此，與國外的貧民窟主要是進城農民聚居的社區群落有所不同，棚戶區是中國社會經濟發展過程中的歷史產物。

(一)棚戶區的由來

最早的棚戶區是帝國主義侵華進行經濟掠奪時搭建的供勞工居住的勞工房。人們現在所能見到的那時留下的棚戶區，多是在一些礦區，供當時從事采掘的勞工居住的社區群落，而且這些人的后代目前有許多仍居住在那里。其實，舊中國像這種供勞工居住的棚戶區不僅在礦區有，住在棚戶區的也不僅是那些從事采掘的勞工及其家屬，許多大城市里都有這種棚戶區，住在這些都市棚戶區里的基本上都是當時中國最早的產業工人或城市貧民。譬如，大連的“紅房子”就是解放前那些“闖關東”來大連從事碼頭搬運的勞工們居住的棚戶區。不僅是紅房子，那時大連的香爐礁、石道街等地，也都是產業工人或城市貧民聚居的棚戶區。解放前，上海的蘇州河沿岸也有許多這樣的棚戶區，住在那里的多是一些從農村來的紡織女工。

解放后，由于在相當一段時間里，受以階級斗爭為綱的政治路線的影響和長期實行“先生產后生活”的原則，不但原有的一些棚戶區未能及時得到整治和改造，而且還在一些廠區和礦區周邊陸續建設了一大批過渡性的簡易房。這些簡易房的居住條件原本就很差，在歷經半個世紀的風雨后已經破爛不堪，也成了我們今天所說的棚戶區。

無論是那些解放前就已經存在的棚戶區，還是解放后集中連片搭建起的簡易房形成的柵戶區，隨著住在這里的家庭和人口的不斷增加，人們又在原有的基礎上搭建起一些新的簡易房。因為當時政府把主要力量用于經濟建設，無力幫助棚戶區居民解決住房問題，只好在政策上網開一面，一段時間曾允許在棚戶區搭建房屋。上世紀80年代在大連，不僅允許單位或集體體“臨時建房”，還曾出臺過個人可以“貼公房建住房”的政策，由此也曾帶來了一些私蓋濫建的現象。但在當時來講，這確是一種無奈之舉，而且這也曾在一定程度上解決了部分家庭的住房困難。

綜合上述情況可以看出，我國目前棚戶區內的住房主要有三種類型：一是解放前遺留下來的勞工房或工人、貧民搭建的貧民屋，但解放前那種窩棚式的住房在今天的棚戶區里已經不存在了；二是解放后在一些廠區或礦區、林區、墾區周邊搭建的簡易房；三是居住在上述兩類棚戶區內的居民有些是政策允許、有些是未經允許自行搭建的臨時住房。這些棚戶區內的住房主要有三個方面的特征：一是抗災性差，難以抗御地震、洪澇、火災等災害，個別處于礦區塌陷區的棚戶區甚至隨時都有墻塌屋陷的危險；二是結構簡陋老化，功能設施不完善，采光通風差。缺少獨立的廚房和衛生間，無上下水和集中供氣供熱等設施；三是居住環境差，居住面積和環境空間狹小，道路狀況差，綠化率低，缺少公共活動場地和配套設施。可以說，棚戶區內的住房狀況是目前中國城鄉中最差的。

(二)棚戶區的改造歷程

棚戶區的改造實際上由來已久，建國后一些經濟條件較好的城市曾陸續對部分已經無法繼續居住的棚戶區進行過改造。譬如，大連的“紅房子”在改革開放以前就已經被拆遷。黨的十一屆三中全會后，全黨工作中心轉移到了經濟建設上來，在解決好溫飽的基礎上包括住房在內的民生問題也受到了關注。為了得到更多住房建設用地，從而加快解決百姓住房困難，一些住房預留建設用地不足的城市，在住房建設和開發過程中，開始把目光投向舊城區或棚戶區的改造。以大連市為例，從1979-1990年，全市共建成春柳、石道街、金南路、轉山屯、香爐礁、椒房、孫家溝、臺山、白云新村、英華街10個小區，還對30多個舊區進行了改造。這10個小區和30多個舊區當中，有許多在改造之前就是我們今天所說的棚戶區。此后，又經過上世紀90年代和本世紀初的城市建設和改造，在大連市區范圍內，棚戶區已經蕩然無存。不僅大連，在一些發展條件較好的城市，經過改革開放30年來的發展和建設，也基本上消滅了棚戶區。

但是，由于我國地域遼闊、各個城市之間的發展存在較大差距，在一些經濟發展相對落后的城市及邊遠礦區、墾區、林場等，棚戶區依舊存在。2004年12月，時任遼寧省委書記的李克強同志到撫順等地，專門就加快棚戶區搬遷改造、解決困難職工基本生活問題進行了調研。在此基礎上，2005年3月遼寧省專門出臺了《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》，提出用2--3年時間完成806萬平方米的棚戶區改造任務，讓那些常年居住在棚戶區的24萬家庭的84萬居民，早日感受到喬遷新居的幸福。2005年5月，國務院在大連召開了東北地區中央下放地方煤礦棚戶區改造試點工作座談會，研究推進資源枯竭型城市棚戶區改造的政策措施，強調要統籌規劃分步實施，積極推進棚戶區改造，不斷改善困難群眾的生產生活條件。至此，以地方煤礦和資源枯竭型城市為重點的全國范圍的棚戶區改造，在中央的直接領導和組織下拉開了序幕。住房和城鄉建設部的統計顯示，在這之后進行的大規模棚戶區改造中，改造了約5000萬平方米棚戶區，有近1000萬戶住房困難家庭的住房條件得到了改善。

2008年美國次貸危機演化為全球金融危機，為了應對國際金融危機對我國帶來的負面影響，我國政府出臺了兩年總投資達4萬億元的經濟刺激方案，并再次啟動了“安居工程”。按有關部門規劃，城市和國有礦工棚戶區改造，成為這次保障性安居工程建設的重要內容。最初計劃用3年時間，解決240萬戶林區、墾區和煤礦棚戶區居民的住房困難問題；用3-5年時間，逐步完成城市和國有工礦棚戶區的改造。而2009年12月14日國務院常務會議傳遞出的信息是，決定用5年左右時間基本完成1000萬戶城市和國有工礦集中成片棚戶區改造，有條件的地方爭取用3年時間基本完成。可以說，這是中國歷史上最大規模的一次棚戶區改造工程，也是一項最得民心的民生工程。

二、棚戶區改造的幾種模式

棚戶區改造盡管由來已久，但是大規模的棚戶區改造還是始于2005年，特別是2008年中央重新啟動安居工程以來，棚戶區改造已經成為城市政府重要的民生工程、民心工程。由于全國各個城市的具體情況不同，所以在具體實施和運作過程中又體現出一些不同的特點，并形成了棚戶區改造的不同模式。

(一)推動資源枯竭型城市轉型的阜新模式

阜新市全市棚戶區面積為387萬平方米，其中5萬平方米以上的集中連片棚戶區283萬平方米。棚戶區戶數占市區總戶數的28.68％，人口占市區總人口的28.98％，居住在棚戶區的居民絕大多數都是低收入困難人群，低保戶和低保邊緣戶高達75％。2005年，阜新市被列入遼寧省棚戶區改造計劃的房屋建筑面積221萬平方米，涉及居民81820戶、22.66萬人，到2006年底就已經有85％的拆遷戶入住新居。回遷中，阜新市按原面積每平方米120元結算結構差，合理超面積部分按每平方米650元購買，超過合理面積部分按每平方米1100元購買。從而使絕大多數居民經過棚戶區改造后，不但改善了居住環境和居住質量，還擁有了價值數萬元的房屋資產。

阜新市在于棚戶區改造過程中，還以土地置換為依托，大力調整產業結構，突出發展現代農業、現代服務業，優化工業結構，引進了雙匯、伊利等農業產業化企業，培育發展了資訊、旅游、社區服務等服務業，扶持和發展了科技含量較高的電子化工等工業企業，因地制宜發展了一些勞動密集型企業。阜新市的棚戶區改造將資源枯竭型城市轉型作為重要切入點，為資源枯竭型城市轉型探索了一條路子。

(二)以健全住房保障為先導的長沙模式

2009年，長沙市政府按照中央關于實施安居工程的精神做出決定，計劃用3年時間，基本完成二環線以內約730萬平方米的成片棚戶區改造任務，使目前住在這里的6萬戶、20萬人口的居住和生活條件明顯改善。并計劃在2009年力爭年內完成棚戶區拆遷200萬平方米，完成安置棚戶區拆遷戶的6000戶經濟適用住房貨幣補貼發放和7000套廉租住房的建設任務。

與許多城市的棚戶區改造不同，長沙市是按照“一健”、“三改”，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環境的思路，以住房保障制度改革為切入點來推進棚戶區改造。2008年，長沙市就推出了經濟適用房貨幣補貼的改革嘗試：向低收入無房戶，每戶發給貨幣補貼8萬元；低收入住房困難戶每戶5萬元；對改制企業職工，過去沒有享受房改政策的，每戶增加補貼2萬元。在未來3年的棚戶區改造中長沙市決定：一方面，通過廉租住房來安置那些符合享受住房保障條件的拆遷戶；另一方面，對所有棚戶區的原住戶將繼續推行并不斷完善經濟適用房貨幣補貼的保障方式，變以往的“補磚頭”為“補人頭”。

(三)變商業開發為政府主導的哈爾濱模式

在一些大城市，隨著近些年土地價格的上升，如果政府將棚戶區的土地以商業開發的方式運作，不但可以得到十分可觀的土地出讓金和稅費收入，又能省去許多麻煩。但是哈爾濱市政府卻沒有這樣做，他們認為，這樣一來棚戶區居民得不到實惠不說，還會加重他們的住房負擔。于是便采取了變商業開發為政府主導的棚戶區改造模式。

在政府主導下，他們對棚戶區改造進行了統籌規劃，并經過測算后宣布了拆遷政策：選擇回遷安置的可以事先選好面積戶型，在拆遷面積以內的實行“拆一還一”，一分錢不用掏；超出拆遷面積10平方米以內的，只需支付1000元，平方米左右的建安成本；超出10平方米以上、20平方米以下的，加付綜合配套成本，每平方米房價也不超過2000元。如果選擇異地安置，在拿補貼的同時，還能以優惠價格購買其他地方的保障性住房。2008年全市實際籌集棚改資金16.51億元，而投入使用資金量達到17.63億元。政府通過財政投入、招商引資和銀行融資，先后籌得資金25億元，這些資金到約定償還期，光是支付利息就需要2.12億元。這就是說，棚戶區改造中政府不但不賺錢，還要拿出一定的補貼。

自2008年開始，哈爾濱市政府準備用3年時間完成全市530萬平方米棚戶區改造的計劃。從已經完成和即將完成的棚戶區改造情況看，改造前居民戶均住房建筑面積為48.3平方米，人均僅為15.1平方米；改造后戶均住房建筑面積將達到67.3平方米，人均可以達到21.1平方米。

以上三種棚戶區改造模式各有特點：阜新模式將棚戶區改造與推動城市經濟轉型結合起來，實際上是從更大的視角將棚戶區改造與保障和改善民生統一了起來；長沙模式是在改革和健全住房保障制度的基礎上得以展開的，表明改造與改革是分不分開的，只有通過體制、機制和制度的改革創新，才能推進棚戶區改造的順利進行；哈爾濱模式充分顯示出政府的作用，棚戶區改造原本就應當是政府實施的一項惠民工程，政府不但不能從中漁利，甚至還要從財政拿出錢來予以補貼。上述幾種模式，從不同角度為搞好棚戶區改造提供了有益的借鑒。

三、搞好棚戶區改造應把握的幾個問題

棚戶區居民多屬城市低收入人群，沒有能力通過市場購買新居，只有堅持走棚戶區改造的道路才能從根本上使這部分人群擺脫住房困難的境地。中央要求力爭在“十一五”期間取得重大進展，全國基本完成集中連片的棚戶區改造任務，這表明棚戶區改造已成為現階段改善民生的一項非常緊迫的任務。要把這項造福于民的民生工程、民心工程建設好，在實施過程中應把握好以下幾個方面的問題：

(一)堅持施惠于民

棚戶區居民不僅大多屬于城市低收入人群，而且改革開放30年來他們的住房狀況基本上沒有得到改善。這次全國范圍內大規模的棚戶區改造，實際上帶有一定的“還賬”性質，就是要讓這一部分人群也能與其他社會群體一樣共享改革發展成果，進一步體現社會公平。因此，棚戶區改造不僅要堅持政府主導，同時還要堅持施惠于民。對改造難度大、不具備商業開發價值的棚戶區，應當比照經濟適用住房建設的有關規定給予土地劃撥等優惠，并在建安費用方面予以資助。即使是具有商業開發價值的棚戶區，也要在政府的主導下，首先解決好原居民的住房，保證人民群眾的利益不受損害。棚戶區改造中，與群眾利益聯系最直接的，就是如何處理好歷史遺留的產權問題。對已經取得房屋所有權證的房屋，應在不低于1:1的基礎上予以補償；對未取得房屋所有權證，但使用人能夠證明房屋來源合法的，應實事求是地給予核定產權；對由于歷史原因造成的手續不全的房屋，應根據實際情況做出拆遷戶能夠接受的處理。施惠于民，不僅要讓棚戶區居民在住房上得實惠，還要綜合考慮到他們的就業以及生活方面的相關問題，使其幸福指數得以全面提升。

(二)改造改革并舉

棚戶區改造要與住房制度改革和住房保障制度的建，設結合起來，既要與前期改革和現行制度相銜接以充分體現社會公平，同時又要著眼于未來的制度建設與創新。按照這一思路，針對棚戶區住戶的不同情況，做出相應的政策安排：一是對未按房改價購買公有住房的棚戶區住戶，可以先按房改價購買后實行產權調換或貨幣補償，也可以在改造后按房改價購買原住房面積部分再適當找補結構差價。二是實際安置面積超出原有面積，但在當地規定的最低安置標準內的部分，應按經濟適用住房價格或實際成本價購買，超過部分則按照市場價購買。三是無力購買超出原住房面積部分的，可以通過合同約定，對原面積部分確認產權，超出部分按成本租金或廉租住房租金水平建立租賃關系，將來具備支付能力且愿意購買的，允許其再購買租賃部分的住房。四是對無力購買安置住房的居民，應允許其選擇租賃方式安置，將拆遷補償安置款專項存儲，作為租賃期間的備付租金用于逐期支付房租，也可以作為居民的租賃保證金以息補租。

(三)嚴格拆遷管理

新一輪棚戶區改造恰逢我國正處于應對國際金融危機、實施保增長的重要時期，各個地方政府為了實現保增長的目標，會將一些原本不屬于棚戶區的住宅區也劃定為“棚戶區”，納入拆遷改造范圍。這樣一來會造成一些對住房的被動需求，當然也會拉動GDP的增長。但是必須看到，拆遷改造對于經濟社會的影響，在許多時候都是雙重的，既有正面效應也有負面影響。如果拆遷改造規模過大，還會帶來資金面的緊張，一旦開發改造項目的資金鏈斷裂就又會形成一批爛尾樓。所以，國家要嚴格規范棚戶區改造的管理，嚴格項目報批制度。拆遷改造還是一項極容易引發社會矛盾的工作，尤其是在近年來各地因拆遷引發的社會矛盾甚至群體性事件的情況時有發生的情況下，更需要做好耐心細致的群眾工作。作為一項“民心工程”的棚戶區改造，如果人民群眾不滿意或是未能得到人民群眾的理解，就應該檢討拆遷補償和安置等方面存在的問題，耐心做好工作，不宜進行強制拆遷。國家《物權法》等所有法律中，都沒有關于“強制拆遷”的規定，然而有些行政性規定和地方性法規卻與《物權法》相背，做出了“強制拆遷”的硬性規定。但從其執行情況看，效果并不好，而且還會帶來許多遺留問題。因此，應將棚戶區拆遷置于國家法律之下，并嚴格依法管理。只有這樣，棚戶區改造才能真正成為人民群眾心目中的“民心工程”和“德政工程”。

(四)加強工程監管

政府在棚戶區改造中處于主導地位，并不等于政府需要包辦一切。不但具有商業開發價值的棚戶區可以采取公開招標的方式，就是不具有商業開發價值的也可以由政府做出整體規劃再將工程發包出去。政府的責任首先是要做好棚戶區改造的工程規劃，具體規劃可以由設計部門來做，但政府要對規劃予以審定，使規劃做到科學合理。由于棚戶區居民安置用房包含相當一部分政府優惠，規劃標準必須以小戶型為主，這就更需要提高住房戶型和環境設計水平，實現在較小戶型面積內達到較高舒適度，同時又要兼顧居民生活水平提高后的可改造性。在開發、設計、拆遷、施工、監理等各個環節，應當盡可能地通過招標方式選擇有實力的單位參與建設。特別是在近年建筑工程質量下降，“倒樓”、“歪樓”等事件不斷見諸于媒體的情況下，政府部門更應加強工程質量監督管理，確保回遷安置房屋的建設質量，防止因質量問題引發糾紛。要認真執行施工圖設計文件審查和竣工驗收備案制度，通過組織巡查小組、建立工程質量評比和情況通報制度，定期對棚戶區改造項目工程質量情況進行督促檢查，及時查處和糾正檢查中發現的問題，嚴把工程質量關。為了做好棚戶區改造的監管，應當成立棚戶區改造領導小組或各部門的聯席會議制度，在明確實施主體的基礎上，政府各有關部門統一思想、協調配合、形成合力，共同推進棚戶區改造。地方政府還可以將棚戶區改造工作納入政府目標考核的內容，明確實施過程中的責任單位和責任人，建立棚戶區改造監察制度。

(五)做好后期服務

對于大多數城市來講，棚戶區改造是一項臨時性工作，一旦新的住宅區建起，被安置的住戶遷進新居，棚戶區改造項目即告結束，這時“棚改辦”也隨之撤銷了。但從各地的情況來看，棚戶區改造過程中有些不易發現的問題，又往往都是在住戶搬進去之后才暴露出來的，如果這時找不到有關部門幫助協調解決，就會給住戶今后的居住帶來長期影響。從監管的角度講，科學而嚴密的監管不僅要有實施過程中的監管，還要有事后監管。所以，當住戶遷進新居，棚改工作告一段落后，負責這項工作的部門不宜過早撤出，即使撤離也應當把工作移交給負責房管工作的政府職能部門。后期服務還包括新建住宅區的管理。從棚戶區居民家庭物業管理支付能力較低的實際出發，可以依托居民自治組織，探索建立新建安置住宅小區居民自我管理、自我服務的管理模式。也可引導物業管理企業根據業主的消費需求、意向和支付能力，提供管理維護房屋及其配套設施設備、維護環境衛生等最基本的物業管理服務，合理收取服務費用。其中直接面向住戶的服務費用由住戶負擔，公共服務費用應由政府承擔，通過政府公共服務的均等化，讓那些原棚戶區居民也能得到與其他市民均等化的社會公共服務。