阿拉善地區生態公益林政策實施過程的問題探討

一、引言

生態公益林是指為維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性及滿足人類社會生態、社會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林(李衛忠，2001)。由于生態公益林是服務于社會、受益于全民的非贏利性的社會公益事業，具有公共品性、外部經濟性、不可控制性、難以計量等經濟特性。(洪流，2005)。

本文借鑒機制設計理論的框架，以信息的充分性和激勵相容為主要標準，通過對阿拉善地區牧民對待公益林政策的反應及政策給牧民生活帶來變化的調查，結合其他利益主體在這一過程中的利益變化情況的分析，探討公益林政策在以放牧為主要生產生活方式的地區實施時可能存在的一些問題，并對公益林政策的制定和實施提出一些建議。調查采取隨機抽樣的方式，共走訪了2個旗縣、4個嘎查的25戶牧民，其中有效數據為23戶(包括公益林政策12戶，草畜平衡5戶，無政策6戶)。因為調研區域條件限制，樣本容量較小，而且主要以政策實施后仍留在本地區的牧戶為調研對象，因此對于全局的反應會存在一定的偏差，希望可以通過牧戶的不同決策帶來的不同結果的對比討論減少因為樣本不完備而帶來的偏差。

二、制度執行過程中存在的問題

阿拉善盟是我國生態荒漠化治理保護的前沿陣地，是黃河中上游生態系統中的關鍵部分，屬于生態脆弱敏感區域，其生態環境的優劣，直接影響黃河、銀川平原、河套平原，波及西北、華北及更遠的江南地區。因此，從社會和生態的整體利益角度來看，公益林政策的實施是有益的。

從執行公益林政策之前的當地基本情況來看，牧民是草原的承包者，擁有長期的使用權；草原是牧民生產、生活的主要載體，同時草原也是整個生態系統中的重要一環，它的好壞關系到公眾的利益；國家作為政策的制定者是站在全局的角度來考慮的。草原治理的目的是保護草原生態環境，減少草原的蓄載量，恢復草原資源，從而改變由于過度放牧對草原的破壞。與公益林項目相結合考慮我們不難發現，從長期利益和生態角度看，公益林政策有利于改善生態環境和人民生活。

從個體牧戶的近期利益來看，因為當地牧民主要以放牧為生，以食羊為主，以賣羊毛為和羊肉為收入資金來源，可以說幾乎全部收入來自草場。公益林政策的實施從近期來看不但切斷了收入來源，而且增加了生活成本。人民的生計問題因為公益林政策的實施而變得尤為突出，在這樣一個前提下，實際上就成了政策的長期利益與牧戶的近期利益間的一種博弈。而公益林政策實施過程中，執行部門更多的關注的是公益林的執行效果，對公益林政策在執行過程中存在的沖突性考慮不周，這樣下去不但不能有效的執行政策，反而使牧戶和政策執行者矛盾叢生。因此，必須綜合考慮政策實施過程中可能存在的一些問題，并正確處理所涉及的各利益主體之間的關系才能保證公益林政策的有效實施。

(一)信息的不充分性

1 不理解政策的內容。調研中我們發現，幾乎沒有牧民能夠對公益林政策給出一個完整的說明——是否是長期政策，是哪里下發的文件，具體實施的規定和補貼標準等等這些眾說紛紜；另外，雖然有少數牧戶選擇了草畜平衡，卻沒有人知道具體的標準是怎樣規定的，很多牧民都在說算承載量的時候把他們的草場少算了，只算了40％，事實上草畜平衡過程中載畜量的計算是有統一的規定的，當地的草場質量折算成40％也是明文規定的。在調查中我們還發現，很多文件是用蒙文寫的，牧民對其了解程度受到限制。

2 不明確政策實施的力度。對于具體哪個部門負責這個項目的實施，以什么樣的形式去實施以及執行部門是否有權利收回草原承包證和草場使用權證等問題牧民都沒有一個明確的認識，有意見、有看法也不知道該向誰提，出了問題也不知道該找哪個部門幫助解決。

3 產生不必要的沖突。無論從執行者還是被執行者角度來說，出現“三天內把四五百只羊處理掉”這種狀況，顯然是不合理的。我們在牧民家里看了畜牧局長到牧民家里收羊的錄像，因為沒有在規定的時間內把羊處理掉，牧民與執法部門發生沖突，造成很不好的社會影響，這對于整個政策的執行是非常不利的。

4 影響決策。信息的不充分使得牧民不了解這一政策一旦實施對于以后的生活有什么樣的影響。調研中一個年輕的牧民就說，剛開始也不清楚這個政策是怎么回事，只知道給安排一個護林員的工作，每年給18000元錢，也就簽了合同，現在想出去打工也不知道這個政策到底要實施多長時間——出去打工還是留下來難以決定。

(二)從利益主體的角度分析政策執行過程中的激勵相容問題

1 從牧民利益角度分析。公益林政策使得牧民的基本生產和生活發生了很大的改變，下面從收入、資金來源、固定資產以及應對風險等角度分析這一變化給牧民帶來的影響。

(1)實行公益林政策的牧戶在政策實行前后的收入和畜群數量的變化。根據調研情況顯示，2001年以來，被調研戶收入基本處于穩中有升的狀態，但加入公益林以后，富裕戶的收入顯著下降，中等收入戶的收入也呈現下降趨勢，貧困戶的變化則不明顯。以其中比較顯著的一戶為例，這戶一直按照公益林的相關規定，既有18000元／年的護林員工資，還有兩個人的養老保險，一個分支戶的錢也都按時發放，在這種情況下，該戶的收入達到50000元左右，雖然還是比以前的75000元有所下降，但是算上省下來的草料費，兩種情況基本可以持平。只是對應的羊的數量由原來的700只減為現在的40只。因此流動資金和固定資產都與以前相比都有所下降。對于家里沒有老人的，沒能找見合適的地方打工的家庭來說，實行公益林政策的成本和收益可能就是用400—500只羊換來每年18000元的固定收入，而以前每戶的收入都在兩萬元以上。這對牧民來說是收入少了，固定資產也沒了，而且以前需要急用錢的時候可以隨時賣羊得來的救急錢也沒有了。因此從一個理性人的角度出發去考慮，這種情況是不利于政策的執行的。

從上圖也可以看出采取不同措施的牧民家庭收入發生的變化：首先，無論采取的哪種措施，2005年都是收入的最高峰，這與調研過程中牧民普遍反應的天氣好、雨水足也是相吻合的；其次，公益林戶收入下降比較明顯，而非公益林戶和草畜平衡戶的下降趨勢不是很明顯，部分還有上升的趨勢。

面對這樣明顯的收入和生活水平的改變，牧民對于政策的選擇和態度必然會出現幾種情況：一、選擇公益林。因為公益林以后可以不用放羊，也可以得到基本生活費。那么原來就比較貧困的家庭，或者家里人口較少，有能力出去打工的，以及打算放棄放牧這種生活方式的會傾向于這種選擇。這一點從上圖中也可以看出——禁牧戶，也就是采取公益林政策的牧戶初始收入的均值就較小，而且一直處于最下方。二、選擇草畜平衡。這是在公益林與保持原有放牧方式之間的一個次優選擇。如果人們能夠充分的獲取有關公益林及草畜平衡的相關規定，對于傾向于繼續放牧的牧民來說這無疑是能夠保留原有生產生活方式的最優選擇。三、抵制。這是一種消極抵抗的方式。作為一個理性人，時刻會考慮的問題就是個人利益問題。在不了解相關信息，以及未來的發展趨勢的情況下，只能采取消極的抵制的方式來維護個人利益不受損害。

(2)綜合分析。我們考慮牧戶對政策的選擇時假定牧戶是追求利益最大化的，因此在考慮是否接受一項新的政策時，首先考慮收益的變化；其次是是否存在改變的內在需求，如果希望改變，那么公益林政策還可以提供一部分額外的補貼；再次就是是否有一種可以讓牧戶接受的生產生活方式來替代放牧，也就是對未來的預期。具體情況如下圖所示：

從圖2我們也可以看出，如果牧戶知道其他可以謀生的手段，那么在多重博弈之后幾乎都會選擇公益林政策；如果相反，則除非是非常想改變現在的生活方式而且公益林的補貼標準遠遠大于目前草場帶來的收益的時候，才能保證牧戶的動機與大的政策是相吻合的，也就是激勵相容的。而我們調查的地區是一個經濟和社會發展都相對落后的地區，歷代牧民以放牧為生，很少有出去打工的或者有其他除牧業以外的收入來源。因此從牧民的角度考慮，他們缺乏對其他生產生活方式的了解，不知道另一種狀態下的生活會如何，因此對未來的預期有較大的不確定性——從這一角度來講，信息的充分性影響了牧民的決策。

2 從執行者的角度分析。政策的執行者一般為政府的行政執法部門，負責政策的實施和監管。一項政策的實施不僅要考慮到政策的理解和宣傳還要考慮政策實施的方式、有效性以及由此帶來的成本和收益的分析。相對于草畜平衡政策需要每年對牧民的牲畜數量進行核查和統計，公益林政策的實施只需要執行者一次性地對牧民的牲畜數量進行核查并落實國家對牧民的有關政策和補貼。

3 從社會公眾的角度分析。草原作為一種資源，除了對于牧業生產具有重要的作用外，還是一種重要的生態資源，對于保持水土、調節氣候、保護環境等具有非常重要的作用。采取公益林政策，草原就完全作為一種保護環境的資源，那么社會公眾就會是最大受益者；采取草畜平衡政策，草原兼備生產和生態兩種功能，當地牧民和社會公眾分享草原的利益；如果采取原有的放牧方式，對牲畜數量不做限制，那么牧民必然從草原中獲得更多收益，社會公眾的收益就會因此受損。

把牧民、政策執行者與社會公眾對公益林政策的實施所持有的態度總結一下，見下圖。

由上圖可以看出，如果保持原有的放牧方式，牧民和執行者的收益都是最大的，但此時社會公眾的收益是最小的，甚至為負；草畜平衡政策需要執行者付出更多的努力來監督和維護，但牧民和社會公眾的利益比較平衡(都是兩顆星)；公益林政策的實施是草地資源只發揮環境的功能，這樣公眾可以獲得最大的收益，對于執行者來說成本在一定程度上也小于草畜平衡的，只是目前的生態補償的情況來看，牧民在這種政策背景下收益最少，相應的抵制行為也就比較明顯。從國家的角度分析，采取公益林政策有利于改善整體的生態環境，而改善整體的生態環境最后的落腳點仍然是廣大的人民群眾。因此對于政策的制定者來說，關鍵的問題是讓人民群眾理解政策實施的重要性并參與到政策的實施過程中來。只有認識到根本利益的一致性，才能達到目標的一致性，才能保證政策的有效實施。如上圖所示，如果公眾也能參與到政策的實施中來，把他們的收益轉給牧民一些，那么公益林政策就是一個最優的選擇。

三、結論

通過分析可以看出，不同的利益主體關注的問題不同，考慮問題的角度也不同。如何處理個人利益與集體利益之間的關系，采取什么樣的方式協調政策的執行者與被執行者之間的利益均衡點，都是關系到一項政策是否能夠有效實施的重要問題。但是不同利益主體在根本利益上又是一致的，這就使我們可能通過研究，把不同利益群體的利益要求有機地結合起來，采取協商和調節的方法盡可能使人民內部各社會群體的利益在局部服從整體的原則下得到公平合理的滿足。而信息的不充分以及由于利益沖突導致的政策實施過程中多個主體的目標不一致最終導致了這一政策實施過程中出現了很多問題，影響了政策實行的效果。因此，公益林補償政策的實施應在考慮不同利益主體的關系的同時，充分考慮當地的實際情況，采取多樣化的手段相結合的方式來保證政策的有效實施。