六十年中國檔案事業法制建設研究

摘要：建國六十年來，中國檔案事業法制建設經歷了艱難的發展過程，取得了令人矚目的成就，但還存在諸多因素制約著中國檔案事業法制的建設。為此，就完善中國檔案事業法制建設提出幾點設想。

關鍵詞：六十年；中國檔案事業；法制建設

建國六十年來，中國檔案事業法制建設經歷了艱難的發展過程，取得了令人矚目的成就，特別是《中華人民共和國檔案法》的頒布實施，標志著中國檔案事業步入了依法治檔的軌道，但還存在諸多因素制約著中國檔案事業法制的建設，需要我們深入研究。

1 六十年中國檔案事業法制建設的發展歷程

1，1初創和全面建設時期

從1949年9月至1966年4月，中國檔案事業法制建設隨著社會主義制度的鞏固和經濟、文化的發展而初步創立到全面建設時期。1951年4月，中共中央辦公廳和政務院秘書廳分別制定了《保守國家機密暫行條例》、《公文處理暫行辦法》和《關于加強文書處理工作和檔案工作的決定》。隨后，中央機關、各大區、省、市都陸續制定了文書檔案管理辦法、原則，促進機關文書檔案工作在中央、省、市級機關的建立。1954年11月8日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議批準設立國家檔案局。次年11月，國務院批準頒發了《國家檔案局組織簡則》。1956年4月16日，國務院公布了《關于加強國家檔案工作的決定》，規定了檔案工作的性質、任務、基本原則和管理體制等，對中國檔案事業的建設與發展具有深遠影響，是建國初期最重要的檔案法規。1959年1月7日，中共中央發出了《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》，從此全國檔案事業管理便完全集中統一起來，并且突出黨對檔案工作的領導，這是檔案事業管理體制實行的一次改革，也是中國檔案事業進一步得到重視和發展的標志。1959年12月，國家檔案局召開第一次全國技術檔案工作會議，通過《技術檔案室工作暫行通則》，1960年2月經國務院批準試行。1960年3月，國家檔案局發布了《縣檔案館工作暫行通則》和《省檔案館工作暫行通則》，規定了檔案館的性質是文化事業機構，業務上受上級檔案行政管理機關的指導；檔案館的基本任務是負責保管需要長期和永久保管的相應機關移交的檔案，負責對檔案的收集、整理、保管、鑒定和統計，熟悉與研究所保存檔案，并開展編研、借閱等利用工作。這兩個通則的實行，促進了中國的檔案館建設。這個時期，中央到地方已建立各級各類檔案館2483個，逐步形成了全國的檔案館網絡。1961年12月中央辦公廳批準了《機關檔案室工作通則》，對機關檔案室工作的原則、體制、機構、人員、任務和文件材料的歸檔以及檔案的整理、保管、統計、提供利用、鑒定、銷毀、移交等問題都作出了明確的規定。1964年3月，中共中央、國務院批轉國家檔案局《關于進一步加強技術檔案工作的報告》，全面闡述了科技檔案工作的性質、原則和任務，因而也是科技檔案工作的一個基本的法規性文件，它對推動中國科技檔案事業的健康發展起著積極的作用。

1，2遭受挫折和破壞時期

從1966年5月至1976年10月，中國處于“文化大革命”的十年動亂時期。“文革”之初，改組后的中共中央辦公廳負責人推行極“左”路線，于1966年6月和11月，以中央辦公廳的名義向全國發出了《關于揭發檔案工作中反黨反社會主義黑線的通知》和關于撤銷曾三的中央辦公廳副主任、國家檔案局局長、中央檔案館館長的通知。這兩個通知，否定了17年來的檔案立法活動和所制定的檔案法規。黨中央、國務院及國家檔案局制定的一系列檔案法規相繼失效，全國檔案行政管理體系和檔案館網絡遭受破壞。1969年上半年，國家檔案局被迫撤銷，隨后地方各級檔案行政機構、各級檔案館和機關檔案室也大部分被迫撤銷或削弱，中央檔案館的名稱和工作范圍被改動，第一、第二歷史檔案館被劃出檔案系統，唯一培養檔案管理和研究人員的中國人民大學檔案系于1974年被迫停辦，全國檔案機構處于癱瘓狀態，檔案立法完全停止。

1，3恢復和全面發展時期

從1976年10月至今，原有的檔案法規重新又被肯定或得到進一步的修訂，中國檔案事業法制建設得到恢復和全面發展、檔案法規形成體系的時期。1979年4月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于恢復中央檔案館名稱和國家檔案局的通知》。同年5月26日，中共中央辦公廳發出《關于為“檔案工作中反黨反社會主義黑線”等錯案徹底平反的通知》。這是恢復中國檔案事業法制建設工作采取的一項重大措施。1979年8月，國家檔案局在北京召開全國檔案工作會議，會議通過中國檔案工作的三個基本法規(《關于加強國家檔案工作決定》、《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》和《國家檔案局組織簡則》)繼續有效。1980年12月，國務院批準了《科學技術檔案工作條例》，對科技檔案的范圍作出了原則的界定，規定了科技文件材料的形成和歸檔要求、科技檔案管理基本制度和基本方法。這是新時期中國科技檔案立法的一個里程碑。1983年4月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了國家檔案局制定的《機關檔案工作條例》。同年4月，國家檔案局重新制定頒布了《檔案館工作通則》，重申檔案館是黨和國家的科學文化事業機構，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面利用檔案史料的中心。1985年11月和1987年8月，國家檔案局先后制定和頒布了《檔案館溫度管理暫行規定》、《檔案庫技術管理暫行規定》，為確保檔案的安全和長久保存，提供了依據。1987年12月，國家檔案局發布了《國家檔案局關于機關檔案保管期限的規定》、《機關文件材料歸檔與不歸檔的范圍》、《機關檔案工作業務建設規范》，對準確劃分檔案保管期限，完整、系統保存本機關形成的各種檔案，規范機關檔案工作業務建設，都具有積極作用。1991年12月，國家檔案局制定了《各級國家檔案館開放檔案辦法》，對開放檔案、開發檔案信息資源，具有重要的意義。1992年1月，國家檔案局發布了《全國檔案館設置原則與布局方案》，為進一步完善全國檔案館網的結構，使一切具有研究價值和參考價值的重要檔案，得到妥善的保管和有效的利用提供了方案。

1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議通過《檔案法》，1988年1月1日施行。1996年7月5日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《關于修改(中華人民共和國檔案法)的決定》。《檔案法》共分六章三十一條，其主要內容包括總則、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的利用和公布、檔案法律責任、附則等六章。《檔案法》是中國公布的第一部社會主義性質的檔案工作法律，它的制定和頒布，為建設和發展中國檔案事業提供了法律保障，是中國檔案法規體系建設的重要依據，是保護中國的國家機關、社會組織及公民形成的或保存的具有國家和社會意義的檔案財富的有力法律手段，是促進中國館藏檔案信息資源開發和利用的有效工具，是加強中國檔案行政工作的法律依據，在中國檔案事業法制史上具有舉足輕重地位。《檔案法實施辦法》是《檔案法》的具體化，是中國檔案工作的一個全面而系統的行政法規。在中國其他法律中，規定有關檔案和檔案工作的條款，這些都屬于檔案法律范圍，如《憲法》、《刑法》、《文物保護法》、《統計法》、《會計法》、《合同法》、《廣告法》、《著作權法》、《專利法》、《企業破產法》、《保密法》、《國防法》、《電子簽名法》等。特別是1997年通過《刑法》修訂，首次作出有關懲罰檔案犯罪的規定。在其第六章“妨害社會管理秩序罪”的第四節“妨害文物管理罪”下第329條規定：“搶奪、竊取國家所有的檔案，處五年以下有期徒刑或者拘役。違反檔案法規定，擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”這是檔案法規的一次升華。因此，《刑法》對更好地保護和利用檔案資源，打擊破壞、盜竊、泄露國家檔案機密的犯罪行為，起著重要作用。另外，上面列舉的其他法律對促進中國檔案事業法制建設，也產生了極其重要的影響。

2 六十年中國檔案事業法制建設取得的成就

2，1建立了檔案法規體系

新中國成立后，黨和國家為了加強檔案工作先后制定和頒布了一系列有關檔案工作的法律、法規、規章，初步形成了中國檔案法規體系。六十年中國檔案法規體系是以《檔案法》為核心，由若干檔案行政法規和檔案行政規章及其他規范性文件組成，劃分為五個層次。

第一層次是檔案法律，由全國人民代表大會及其常務委員會制定，主要有《中華人民共和國檔案法》，以及憲法、刑法等法律中涉及的檔案內容或條款。

第二層次是檔案行政法規，包括現行有效的由國務院制定發布的規范性文件，例如《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《關于加強檔案工作的決定》等，均由國務院制定發布，或經國務院批準、國家檔案局制定發布，以及經國務院制定發布，或經國務院批準、國務院其他主管機關和部門制定發布的其他行政法規中涉及的檔案內容或條款。

第三層次是檔案行政規章，例如《地方各級檔案館人員編制標準》、《會計檔案管理辦法》等，由國家檔案局依據法定權限制定，或由國家檔案局與國務院其他專業主管機關或部門聯合制定。

第四層次是地方檔案法規，例如《廣西壯族自治區檔案管理條例》，由省級人民代表大會及其常務委員會以及省、自治區所在地方的市和國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定。

第五層次是地方檔案行政規章，例如《廣西壯族自治區歸檔文件整理實施細則(試行)》，由省級人民政府以及省、自治區所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府依法定權限和程序制定，其中也包括人民政府批轉的地方檔案局制定的規范性文件。

2，2步入了“依法治檔”軌道

在黨的十一屆三中全會召開前夕，鄧小平首次提出：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”江澤民明確指出：依法治國，是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。《檔案法》于1987年頒布實施，作為社會主義建設組成部分的檔案事業開始步入了“依法治檔”的軌道。全國各級黨委、各級政府和人大常委以及各有關部門、社會各方面更加重視和支持檔案工作，一些檔案違法案件，在司法部門協助下得到查處。各級國家檔案館和各級各類機關、企業、事業單位檔案室，依法加強了自身建設，增加了投入，調整和充實了人員，進行了大量的收集、整理、鑒定、編目等各項基礎工作，加快了向社會開放檔案的步伐，積極提供利用，為各項建設和編史修志服務。1996年7月5日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了關于修改《檔案法》的決定，標志著中國檔案事業走上了依法治檔的新階段。

2，3制發了眾多檔案法規

從1949年至2009年，國家檔案局發布的關于檔案工作的文件近1000件，其中法規300多件，其數量之多為建國前100多倍。通過六十年的努力，中國已建立的檔案法規涉及檔案事業的方方面面。例如檔案運行的各個環節：收集、保管、整理保護、開放利用；檔案工作：檔案的管理升級、檔案監督檢查；檔案事業：機構設置、人員編制、培訓教育、職稱評定、經費管理、設備購置；專門檔案的管理等方面都建立了法規制度，對整個檔案工作的各方面給予了統一和規范。特別是行業檔案(專門檔案)的法規建設發展非常快，據粗略統計，從1949年到2009年有57個行業檔案的管理以法規的形式作了規定，使門多類雜的專門檔案的管理逐步做到了統一和規范，克服了以前那種各搞一套、全國不對號的現象。

2，4增強了檔案法制觀念

建國六十年，特別是黨的十一屆三中全會以來，全國檔案系統深入開展普法工作，增強了檔案法制觀念。充分利用《檔案法》、《檔案法實施辦法》頒布及修改的有利時機，掀起了學法、普法、守法的高潮。通過積極有效的普法宣傳活動，各級領導的檔案法制觀念得到進一步增強。各級人民政府依法加強對檔案工作的領導，將檔案事業發展列入國民經濟和社會發展計劃，對檔案事業的投入逐年加大，使發展檔案事業的環境和條件逐步得到了改善。各級檔案部門及廣大檔案工作人員學法、知法、守法，認真履行法定職責，積極作為，使檔案和檔案工作在為社會主義現代化建設服務中發揮了重要作用。公民則從對檔案和檔案工作感到神秘、一無所知到逐步了解、積極利用檔案資源，同時也了解了檔案法律賦予公民利用檔案的權利和保護檔案的義務等。社會整體檔案意識與檔案法制觀念的增強，為中國檔案事業的健康發展提供了良好的社會氛圍。

3 六十年中國檔案事業法制建設的制約因素

3，1部分檔案法規內容滯后

隨著中國改革開放的不斷深入和社會經濟的快速發展，部分檔案法規出現不協調、不適應的現象，需要進一步修訂。如1983年4月發布的《機關檔案工作條例》、1983年4月發布的《檔案館工作通則》、1980年12月發布的《科學技術檔案工作條例》中的有關內容都已經程度不同地出現與現行檔案法律、法規不相符合的現象。新檔案法規的制定跟不上形勢發展的需要，使得檔案行政管理部門在一些新領域中顯得束手無策。一方面在當前社會轉型時期，檔案工作面臨著很多新情況、新問題，如企業轉制、破產、兼并帶來的檔案法律問題，計算機的普及利用帶來的電子文件可靠性問題，檔案開發利用和隱私保護、保密立法問題，檔案收集和著作權保護問題，等等，亟待法律法規予以規范、調整。另一方面，一些原本早已意識到的基礎工作業務規范和技術標準遲遲未能出臺，如由于檔案鑒定標準的長期空缺，使得檔案鑒定工作已經成為中國檔案事業發展的瓶頸。

3，2檔案法規之間缺乏配套

檔案法規的配套，應該包括橫向與縱向兩方面的配套。橫向配套是指檔案法律之間或相關法律之間的協調。現在的檔案法規雖然涉及面比較廣，但仍然不免存在著“盲區”。如《檔案法》中沒有對電子檔案的價值、保證合法性的規定。目前涉及檔案的相關法主要有《行政處罰法》、《刑法》、《文物保護法》、《統計法》、《會計法》、《合同法》、《破產法》、《企業法》、《廣告法》、《著作權法》、《專利法》、《保密法》、《國防法》、《電子簽名法》等，這些法和《檔案法》之間有的可謂關系密切，如《著作權法》規定的不少“著作”實則就是檔案。縱向配套是指檔案法規上下層之間相互協調。中國以《檔案法》為核心的檔案法規體系已經建立起來，各地根據《檔案法》及其實施辦法，總結了檔案法制建設的經驗，大都制定了地方性檔案法規，對檔案管理等工作做了具體的規定。但由于社會經濟的發展，新情況層出不窮，使得檔案法規難免出現上下層相互爭奪管理權限，使上下層法規在細節上有抵觸。

3，3檔案法規的制定缺乏統一要求

檔案法規體系是以檔案法律為核心的現行檔案法律規范文件的有機統一整體。為了體現法律體系的嚴謹性，它的制定應該有一個統一的要求，以維護它的權威性和實施性。但檔案工作涉及面廣，幾乎各行業都有各自的專門檔案，在制定行業或部門的檔案管理細則上過于考慮自身利益或者對檔案法規沒有深入了解和把握，出現了自主性過大的問題，沒有按照《檔案法》及其實施辦法的有關要求進行制定。法律與規章之間存在矛盾，地方和專門檔案管理辦法的制定缺乏統一規范的要求。如《檔案法實施辦法》應屬于執行法范疇，但它卻擴大了自主性和補充性。《中華人民共和國檔案法規匯編》中所列的47個專業法規，竟有14個專業主管單位的檔案法規沒有要求下屬單位在制定細則時聽取檔案行政管理部門的意見。這種游離于國家檔案控制之外的立法行為，自然是各自為政，與《檔案法》難于保持根本的一致。

3，4檔案立法執法力度不夠

雖然中國的檔案法規體系已經建立，立法工作也取得很大的成績，但縱觀《檔案法》頒布實施二十多年來看，中國的檔案立法的力度還不夠。《檔案法》1988年實施，到1996年進行了一次修改，至今又十多年，不少學者都指出了其中存在的問題，但再次修改《檔案法》正在進行之中，各地制定的地方檔案法規也沒有依照發展變化的實際情況進行相應的修改和補充內容。如法定檔案的具體范圍，檔案鑒定、銷毀的標準、程序，檔案館檔案分級管理辦法等；又如檔案中介機構管理辦法、利用檔案的收費標準、電子文件與電子檔案的管理辦法等。隨著社會經濟的發展和各種新技術、新載體的運用，原有的檔案法律已不能適應檔案管理工作。目前中國大部分地區的檔案立法沒有形成專門化、系統化，沒有地方特色，很大程度上都是重復國家立法，缺乏對國家法律的細化和延伸。檔案部門仍然難以改變以前重業務活動、輕法制建設，重實體、輕行政，重指導、輕監督的傳統觀念，工作中運用更多的是行政手段，而不是法律手段。所有這些很大程度上影響了檔案部門對檔案法規的執行力度。

4 完善中國檔案事業法制建設的幾點設想

4，1加強檔案法制理論問題研究

檔案事業法制建設是一個系統工程，涉及諸多理論問題，因此，需要我們加強檔案法制理論研究。根據建國六十年檔案法制理論研究論文的統計歸類來看，論題多集中在檔案法規宣傳貫徹和檔案行政執法監督、地方法規的頒布實施以及檔案違法個案的評析方面。其中宣傳貫徹占41％，執法監督占34％，而檔案法律與市場經濟、檔案法律與知識產權以及外國檔案法規分別只占1％，從法理上研究法律責任、法律關系的分別占4％，宏觀研究檔案立法及法規體系的也只有9％，企業檔案法規只占2％。可見，研究者的視角過于部門化、傳統化和一般化。針對新時期檔案工作的發展，目前需要加強下列問題的研究：一是中國社會經濟發展新階段和對外開放背景下現行檔案法規的不適應性；二是電子文件轉化為檔案過程中的法律問題；三是網絡與政務信息公開環境下檔案開放利用的法律問題；四是新時期檔案立法問題。

4，2加快對現有檔案法規的清理和修改

應根據中國社會經濟的發展，對現有檔案法規作出適當的調整和相應的修訂。盡管各級政府和檔案行政管理部門也做了一些工作，清理并公布了一批廢止的規章，但此項工作的深度和廣度還遠遠不夠。為此，該廢止的要及時廢止，該修訂的要及時修訂，這是擺在各級檔案行政管理部門面前的一項十分緊迫的任務。2001年底，湖北省檔案局按照社會經濟發展的需要和WTO規則的要求以及中國在加入世貿組織中所作的承諾，對現行檔案地方法規、政府規章和規范性文件進行了一次全面的清理，共清理出68件。其中，確定繼續適用的文件36份，廢止的文件12份，失效的文件11份，需要修改的文件9份。通過這次清理活動，湖北省檔案法規體系逐漸完善，從而更好地為地方社會經濟發展服務。

4，3進一步完善檔案法規體系

一個完善的檔案法規體系，從檔案工作各方面來講，應該比較齊全，它不應有太多的空白點而影響已有法律、法規和規章的實施。僅有管理方面的規章而無利用方面的規章，就是不健全的，也不能充分發揮其功效。在層次上它應該成龍配套，即不應有太多的斷裂使已有的法律規范被虛置，如《檔案法》規定檔案滿30年向社會開放，但具體開放辦法不健全，這項工作就難以開展；如果只有檔案收集方面的規章，沒有管理方面的規章，法律所規定的安全保護和有效利用就無法實現；《檔案法》規定損毀檔案要賠償，但沒有具體的賠償辦法，工作開展就無所適從。完善檔案法規體系的基本要求應該是，不同層次的法規設計應當有個總體構想，不同形式的法規、規章要互相統一、協調，在同一方向上發揮作用。下一層次的法規、規章要服從上一層次的法規和規章，不能與上一層次的相抵觸。

4，4健全檔案執法監督檢查機制

各級檔案行政管理部門特別是領導干部要切實更新觀念，不斷加強檔案法制工作的領導，繼續積極主動與政府其他部門聯合起來做好檔案聯合執法檢查工作，加大執法力度和廣度。采用經常性監督檢查、專指性監督、違法查處等方式，加強領導和監督，使各項檔案工作能依法健康地發展。對重大檔案違法案件，要抓好典型，廣泛宣傳，嚴格依法查處，以維護檔案法律法規的權威性。檔案監督工作不能拘泥于過去的傳統模式，應從手段形式上有創新。如實行“監督制”，聘用義務執法人員或專職執法人員，依法授予他們監督檢查權，使檢查監督工作嚴格有效地開展。

六十年中國檔案事業法制建設，經歷了艱難曲折的發展過程，取得了巨大的成就，建立了中國檔案法規體系。我們要與時俱進，適應社會經濟的發展，加強檔案法規研究，借鑒國外先進經驗，遵循“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”原則，實行檔案立法、執法、普法、監督齊抓共管，中國檔案事業法制建設就一定會取得更大的進步。