政府在環境外部性問題上的角色轉變

[摘 要] 環境外部性的客觀存在使得單純的市場機制出現失靈，從而決定了政府在解決環境外部性問題上有著不可替代的作用。然而，實踐證明政府的直接管制也不能有效地實現環境外部性的內在化，實現政府角色的轉變是解決環境外部性問題的必然選擇。

[關鍵詞] 環境外部性;政府;排污權交易

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 04 . 026

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)04 - 0074 - 03

1 環境外部性及“市場失靈”

在西方新古典經濟學理論下，資源可以通過市場被有效率地提供，實現資源配置的最優。但是在外部性存在的情況下，這種資源配置的最大化就無法實現，從而導致了市場在資源配置上的低效率，又稱“市場失敗”。馬歇爾和庇古在20世紀初提出外部性的概念:“某種外部性是指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟貿易的情況下，由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束”。簡單地說，外部性就是指某一經濟行為不僅為行為當事人帶來收益并產生成本，同時還對其他人產生收益或成本。這種附加在其他人身上的收益或成本，并沒有從貨幣或市場交易中反映出來，使得經濟行為的邊際收益不等于邊際成本，無法實現帕累托最優。外部性有正的外部性與負的外部性之分。當一項經濟行為給除行為當事人之外的其他人帶來的是附加的收益，即正的外部性。相反，如果這項經濟活動帶來的是附加的成本，那么就是負的外部性。

環境就是一種典型的具有外部性的公共物品。環境的改善，如植樹造林所帶來的防止水土流失、改善氣候等好處，可以被許多人享受到，但是他們并不用為享受到的這些好處而支付相應的費用，私人邊際收益小于社會邊際收益，就產生了環境的正外部性。另外，環境的破壞，如企業排污導致的河流污染，會給周邊的居民和其他企業帶來額外的成本，這種額外成本無法得到污染者相應的補償，私人邊際成本小于社會邊際成本，就產生了環境的負外部性。在私人邊際收益小于社會邊際收益或私人邊際成本小于社會邊際成本的情況下達到的均衡產量都將偏離最優產量，前者供給不足，后者過度消費。事實也證明，由于環境具有典型的外部性，依靠單純的市場機制，不僅沒有能夠帶來有應有的資源配置的效率，還導致了環境的持續惡化。公共選擇學派的代表人物布坎南認為，“市場可能失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據”。環境外部性的客觀存在以及市場在解決外部性問題上的無能為力，成為政府干預的邏輯起點。

2 政府直接管制及其局限性

由于外部性的存在無法通過單純市場機制來加以解決，因此對于環境的外部性大多數國家的政府都通過直接的管制來限制其外部性的產出。直接管制就是政府以命令和控制等方式將環境的外部性內在化，主要的管制手段有行政手段、法律手段和經濟手段。

我國的一些具體的環境防治手段，如“三同時”制度、限期治理制度等都具有明顯的行政命令特征。除此之外，政府還通過行政命令的方式硬性規定特定的污染排放量，即由管制部門制定并依法強制實施的每一污染源特定污染物排放的最高限度。企業或個人必須將污染量控制在這一法定水平之下，超過標準，排污者將受到懲罰。從我國早期的環境保護政策來看，政府的管制主要是以行政手段為主。隨著中國環境法制建設的不斷發展，《中華人民共和國環境保護法》及一系列有關環境保護的單行法和行政法規的頒布實施，標志著政府對環境的管制不再局限于利用單一的行政手段，中國環境保護的法律手段也得到了不斷的發展與完善。政府運用行政及法律的手段對環境外部性進行的直接管制有它的合理性和有效性，有利于降低外部成本，減少外部效應。但是這兩種管制手段過于死板，并具有嚴重的滯后性，多用于環境問題的事后補救，這對于具有不可逆性的環境資源很難起到真正的保護作用。這兩類管制的激增也會造成交易成本和服從成本，無法有效地限制環境的外部性，而且過高的交易成本和服從成本會使致力于保護環境的行政命令和法律形同虛設。

于是一種更為靈活的環境管制手段——經濟手段應運而生。政府所采取的經濟手段中最具代表性的措施就是政府征收排污稅，又稱“庇古稅”。“庇古稅”由英國經濟學家庇古提出，他認為由于環境負外部性的存在，私人邊際成本低于社會邊際成本，環境污染的真實成本無法通過產品的價格體現出來。要將這種外部性內在化，實現私人邊際成本與社會邊際成本的一致，必須對污染企業征收相當于兩者間差額的外部成本。因此，庇古主張只有國家或者政府通過征收污染稅的形式才能將環境的外部性內在化。由政府征收“庇古稅”一度被認為是解決環境外部性最有效的方法，由政府確定排污價格，由市場決定總排放水平。然而信息的不完全，使政府在制定收費標準的過程中通常會出現稅費過高或過低的現象。收費標準過低，不足以改變排污者的行為，達不到保護環境的目的;收費標準過高，生產者積極性受挫，非法排污以避開高額稅費。政府對于企業排污狀況的監督成本過高，也使得征收排污稅的政府干預手段在實際運作上存在困難。

一般認為環境外部性問題有市場手段和政府手段兩種解決手段，市場手段在內在環境外部性上的無效使人們把目光投向政府。然而，政府的直接干預并沒能取得應有的效果。政府直接管制的失敗也意味著在環境外部性問題上不能單純依靠市場或政府的作用。市場和政府兩者的有機結合將為環境外部性的解決提供一種更為有效的途徑。

3 基于市場機制的政府管理——以排污權交易為例

市場手段與政府手段的有機結合最首要的問題就是要界定兩者的作用邊界。因此，從對環境的直接管制中退出來，政府面臨著在環境外部性問題上的重新定位。

新制度經濟學派為環境外部性的內在化提供了一種全新的基于市場機制的制度，以排污權交易制度最具代表性。所謂排污權交易是指，由政府環境部門評估某地區的環境容量所容許的最大排污量，然后根據排放總量控制目標將其分解為若干規定的排放份額，即排污權，并允許這種權利像其他商品一樣在排污權二級市場上被自由買賣，以此來控制污染物的排放。新制度經濟學認為，外部性實質上就是尚未界定的處于公共領域的產權。因為，公共領域產權的不明晰和缺位是外部性產生的原因。產權決定著財產運用上的責任和收益，包括一個人或其他人受益或受損的權利。界定清晰的私人產權具有典型的排他性，產權的所有者有權獨占使用該財產所產生的效益，同時也要承擔財產在運用中所產生的所有成本。模糊的產權如環境等公共物品的產權由于缺乏排他性，無法清晰界定產權主體之間受損或受益的權利與責任，就產生了正、負外部性。因此，清楚界定環境的產權是將環境外部性內在化的關鍵，也就是通過產權安排來解決環境外部性問題。新制度經濟學的代表人物科斯認為，在交易成本為零的情況下，清晰界定產權，然后通過市場中的產權交易，可以發揮內在的激勵機制來解決外部性問題。允許排污權通過市場進行交易，排污者就能從其自身的利益出發，自主決定其污染治理程度，在購買排污權、自行治理污染和出售排污權之間進行選擇。那些治理污染成本較低的企業，就愿意通過治理，大幅度地減少排污，然后通過出售或拍賣剩余的排污權而受益。而治理成本較高的企業，由于安裝治理設備比購買排污權花錢更多，就傾向于購買更多的排污權。通過排污權交易，有助于激勵人們有效地減少污染，客觀上促使企業加大技術改造力度，減少排污量，最終降低對排污權的需求，達到保護環境的目的。

排污權交易制度雖然是以運用市場調節手段為主的一種創新機制，但是政府在排污權交易市場順利發展中所起的作用仍是舉足輕重的。科斯排斥政府的直接干預，并不排斥其在制度建設和產權界定與保護等方面的作用。首先，政府要對排污權進行清晰的界定。市場機制的有效運行離不開產權明晰這樣的前提條件，然而由于不具有明顯的排他性，市場無法自發對排污權進行界定。因此，排污權交易的核心是依賴政府從法律層面保障排污權的產權歸屬。其次，政府要建立完善的排污權交易體系。排污權交易市場的良好運行必須建立在完善的排污權交易市場體系基礎上，如完善的交易規則、排污權在一級市場上的初始定價和在二級市場上的交易價格的規范以及購買排污權的信息搜集方便程度等。另外，在排污權的初次分配中，有公開拍賣、固定價格出售和免費分配3種方式，政府應結合自身的實際情況選擇以何種方式分配初始排污權。再次，在排污權進入市場進行交易的過程中，政府應發揮重要的監督和引導作用。因為市場既有通過經濟刺激而保護環境的正面作用，也有追逐經濟利益而破壞環境的負面作用。要制定一套科學的環境監測標準和監測處罰方法，建設先進的監測設施和有效的監測隊伍，建立嚴格的監管措施，防止企業的偷排、超量排放等機會主義行為。

總而言之，由于外部性的存在，政府在環境治理方面的職能必須發生根本的轉變。從過去的直接干預轉變為產權的界定者、產權市場交易的監督者和保護者，制定規范的產權交易行為的法規，確保產權交易在環境外部性治理中的有效性。

4 結 論

由于環境問題的復雜性、艱巨性，因而在解決其外部性問題時應結合使用市場調節和政府規制等方法，以保證在明晰產權等市場機制運作基礎上充分發揮政府環境管理作用，使外部性問題內部化，促進環境的保護與可持續發展。從目前的情況來看，我國市場交易的產權制度基礎尚不完善，產權交易制度自身理論和實踐方面存在缺陷，因此，政府的直接干預在相當長的時間內還將是解決環境外部性問題的主要手段之一。但在產權制度逐漸建立、市場機制不斷完善后，政府退出具體的交易過程則是市場規范發展的必然選擇。

主要參考文獻

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