西部新戰略

開發重點應由加強基礎性建設為主，轉向繼續加強基礎性建設和培育區域增長極并舉，由被動依靠國家重大項目布局轉向主動承接東部產業轉移，加快發展優勢特色產業和推進產業集群

國家發改委西部開發司副司長李應明日前表示，2010年1月份將迎來西部大開發10周年，現行的西部大開發政策也將在2010年結束。因此，國家目前正在研究制定有關西部大開發的新的政策，以進一步深入推進西部大開發。預計系列新政策將陸續出臺。

本刊記者獲悉，由發改委西部開發司牽頭制定的《關于深入實施西部大開發戰略若干意見》有望于近期出臺。該《意見》將指明后10年的西部開發新戰略。據國家發改委西部開發司司長秦玉才透露，《意見》的基本要求是要做到承上啟下、前瞻性、針對性、可操作性，將結合全國“十二五”規劃，實事求是地確定主要任務和重大項目，制定政策。

另據發改委人士透露，下一個10年的西部戰略將有兩方面:一方面，將繼續把基礎設施建設放在優先位置，繼續把生態建設和環境保護作為西部大開發的基本前提;而另一方面，就是要著力改善民生，著力增強自我發展能力，著力推進體制機制創新。可見，在加強原有基建和環保發展兩大重點外，今后西部的發展將更加偏重于自我“造血”和體制機制創新。

值得注意的是，國家發改委副主任杜鷹2009年10月在公開場合特別提出了“西部大開放”的概念。他說，“新階段要繼續以擴大對內對外開放為動力，通過西部大開放帶動西部大開發，形成西部‘陸上開放’與東部‘海上開放’并進的新局面。鼓勵東中部地區及各類企業，積極利用西部地區的區位優勢，共同參與推進跨境基礎設施和物流體系建設，推動與周邊國家和地區的交通、能源、節能、環保、旅游、金融等方面的合作，進一步促進西部地區、東中部地區與周邊各國共同發展。”

后金融危機時代，轟轟烈烈的西部大開發第一階段已經進入尾聲。對于經濟發展仍嚴重依賴政府政策引導的西部來說，到底該如何轉型?

向主體功能區突進

接近發改委的人士透露，下一步，西部大開發新階段的戰略，將從第一階段遍地開花式的大規模基礎設施向打造跨行政區域的主體功能區突進，大力發展特色產業和調整產業結構，優化投資環境，承接東部資本和產業轉移，對于保護生態環境方面，政策將以建立健全生態補償機制為重點。

其實，打造西部多個主體功能區、“以區帶面”的思路已經浮現，從此前政府推動的成渝經濟區、關中—天水經濟區和廣西北部灣經濟區可見，該戰略意圖已十分明晰。李應明稱，由于西部地區地域非常廣闊，占全國國土面積的71%，因此在689萬平方公里的土地面積上規劃了一些重點發展地區，這些重點地區就叫戰略高地。據悉，除了上述三個經濟區，青海省方面也希望中央盡快審批柴達木循環經濟試驗區總體規劃，加快構建循環工業體系。

從2009年6月25日發布的 《關中—天水經濟區發展規劃》看，已經較為完善地體現了未來主體功能區的戰略定位。關中一天水經濟區的六大戰略定位是:全國內陸型經濟開發開放戰略高地;統籌科技資源改革示范基地;全國先進制造業重要基地;全國現代農業高技術產業基地;彰顯華夏文明的歷史文化基地。而在空間戰略上，則構筑“一核、一軸、三輻射”的空間發展框架體系。“一核”:即西安(咸陽)大都市，是經濟區的核心，對西部和北方內陸地區具有引領和輻射帶動作用。“一軸”:即寶雞、銅川、渭南、商洛、楊凌、天水等次核心城市作為節點，依托隴海鐵路和連霍高速公路，形成西部發達的城市群和產業集聚帶。“三輻射”:即核心城市和次核心城市依托向外放射的交通干線，帶動經濟區南北兩翼發展。而且，還構建由核心城市、次核心城市、三級城市、重點鎮和一般鎮五級組成的城鎮體系。特別是進行了城市區、農村區、生態區的分類，凸顯各自不同的功能特色。

北部灣經濟區更是在城市區、農村區、生態區的大定位上進行了進一步的細分，城市區包括中心城區(內分四級城鎮建設區)、臨海重化工集中區(按產業分為三個工業區)、經濟開發集中區(包括十幾個開發區);農村區則包括農村居民區、農業區(按種植作物分為五個區);生態區則包括自然保護區、水源保護區、生態恢復區。此外，北部灣還提出了岸線分區(根據經濟社會發展需要和海岸線條件，將經濟區海岸線劃分為7種類型)以及功能組團(包括南寧組團、欽防組團、北海組團、鐵山港組團、東興組團)。堪稱迄今最完善的西部主題功能區。

中國區域經濟學會一位負責人總結稱，實現科學發展的根本方法是統籌兼顧，包括重點地區與省會(自治區首府)城市圈的率先發展，資源富集地區的集約開發，重點邊境口岸城市的跨越發展，對少數民族地區特別是人口較少民族聚居區、三峽庫區、資源枯竭礦區以及各類縣域經濟發展的統籌兼顧。“大開發以來，通過對成渝經濟區、關中-天水經濟區、廣西北部灣經濟區、呼(和浩特)包(頭)鄂(爾多斯)金三角、烏(魯木齊)昌(吉)一體化地區和滇中等重點地區的優先發展，構建了西部的戰略高地。同時在資源富集或區位優越地區，拓展新的發展空間(如廣西沿兩江產業帶、寧夏的寧東能源化工和新材料基地等)，在積極穩妥推進城鎮化的同時，重視城市對廣大農村的輻射、帶動作用，支持社會主義新農村建設。”

從甘肅、陜西幾個城市調研回來的國務院發展研究中心副主任盧中原對西部大開發頗有心得。他說，西部大開發模式將由以行政區劃為界限，轉向以功能定位為導向。成渝、關中-天水、環北部灣西部板塊三大重點經濟區的確定，標志著西部大開發進入戰略轉型的新階段。

所謂主體功能區規劃，盧中原這樣定義:根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

盧認為，在西部以往的發展理念中，主要目標是追趕和模仿東部。由于沒有跟自身區位及要素條件很好結合，造成了產業布局不合理，盲目招商引資和惡性競爭等問題，一定程度上影響了西部的發展質量。

“這10年的發展已為西部在基礎建設和能源資源開發上打好了基礎，開發重點應由加強基礎性建設為主，轉向繼續加強基礎性建設和培育區域增長極并舉，由被動依靠國家重大項目布局轉向主動承接東部產業轉移，加快發展優勢特色產業和推進產業集群。”盧中原說，“在陜西調研過程中發現，當地政府已將開發重點轉向發展優勢特色產業、承接國際和東部產業轉移。”

可以預見，主體功能區建設給西部帶來新機遇。首先，國家將投入更多的財力用于保障西部地區，特別是西部限制和禁止開發區的公共服務供給，農村地區的公共服務將會得到明顯改善。其次，有望探索出一條適合我國實際的新型工業化和城市化道路。再次，主體功能區建設將加速東部產業轉移。此外，主體功能區推進使得資源價格體系進一步理順，資源環保的長效投入機制和生態補償機制必須加快完善，西部省份的資源優勢將確實轉化為發展優勢。

但是，主體功能區戰略不可能一帆風順，必然面臨一些重大挑戰。首先，如何處理好加快發展與資源節約、環境保護的關系?科學合理、有序適度開發的戰略短期內必然會增加成本，放慢經濟增長速度，有的地區可能陷入無力保護生態環境和經濟社會發展落后的雙重困境。其次，隨著主體功能區建設的展開，西部將有不少地區被劃入限制開發區和禁止開發區。這必然會產生一些新的矛盾，也必然要求西部省份做出一定的調整。這不僅對西部各級政府的執政理念、發展理念和管理水平帶來新的考驗，而且對合理調整中央、地方政府間事權劃分和財力分配關系，也帶來新的要求。再次，主體功能區建設中，國家明確提出打破行政區劃的要求，單一功能區可能大于、等于或者小于基本行政區，這對于政策執行是個嚴峻挑戰。

此外，隨著主體功能區建設的開展，西部省份將出現西部開發、特殊區域、主體功能區三個維度的政策體系，老少邊窮地區和限制禁止開發區都屬于國家加大投入和加強政策傾斜的地區，如何協調這些政策是一個新課題。

對于如何促進西部大開發與主體功能區建設良性互動，盧中原建議:

第一，把重點開發區作為西部開發和主體功能區建設的共同發力點，例如，陜西的關中地區，廣西的北部灣地區，加快落實優惠政策，充分發揮區域優勢和特色，促進產業集群發展，承接國際國內產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，成為引領西部地區發展的增長極。

第二，推動土地政策創新，促進區域發展與耕地保護的平衡。一是在西部地區推動耕地占補平衡試點，重新規范和制定土地利用規劃，實行區域內耕地的占補平衡，加快建立建設用地指標交易平臺，建立健全耕地保護區域補償機制;二是推動存量集體建設用地進入市場，加快推進征地制度改革;三是探索進行宅基地出租、轉讓、買賣及抵押辦法的試點。

第三，切實保障限制開發區和禁止開發區的公共服務提供。一是調整一般性轉移支付資金分配方法和撥付規則，將基本公共服務的提供作為財力保證的重點;二是調整轉移支付結構、壓縮專項轉移支付規模、適時引入分類轉移支付;三是完善省以下轉移支付制度，強化省級財政平衡省內服務主體功能區財政差異的責任;四是針對限制開發區和禁止開發區特征，增設相應轉移支付項目。在現行財力性轉移支付中設置更為綜合的“生態建設與修復”轉移支付，同時歸并現有的“退耕還林還草”和“天然林保護工程”轉移支付;清理和壓縮現行部分專項轉移支付，增設“生態移民”專項轉移支付。

第四，加快完善資源價格體系和環境修復投入保障機制，使西部省份的資源優勢切實轉化為發展優勢。

第五，進一步落實國家環境政策，加快建立健全生態補償機制。加快建立和完善生態跨地區補償機制和全流域補償機制，進一步調整和完善有關的生態補償政策。細化生態補償標準，實行分地區調控的政策。在補償年限上，不僅要區分還草、還林，還要區分各地不同的自然條件和經濟社會發展特征，充分考慮當地生產活動的轉移、生態移民等所需要的時間，實行多元化的補助形式。

“國六條”指路戰略轉型

2009年8月20日，國務院討論并原則通過了《關于應對國際金融危機保持西部地區經濟平穩較快發展的意見》，提出六條意見:一、充分發揮西部地區在擴大內需中的重要作用;二、進一步加大基礎設施建設和生態環境保護力度;三、大力調整產業結構和轉變經濟發展方式;四、加快以改善民生為重點的社會事業發展;五、深化改革開放，構建對內對外開放新格局;六、加快地震災區災后重建，全面完成規劃任務。

值得注意的是，擴大內需被高層放在首位，并鮮明地提出“調結構”。中國社會科學院西部發展研究中心主任魏后凱解析認為，西部地區市場需求和發展潛力巨大，是擴大內需的重大發展機遇;財政轉移支付和擴大內需的新增投資將要繼續向西部傾斜，也即優先投向西部地區;對西部地區的財政轉移支付或者擴大內需的新增投資，要重點投向民生工程、基礎設施、生態環境和災后重建等領域。

數據顯示，2008年西部地區總人口3.65億，占全國人口的28% ，但人均消費只有全國水平的64%，東部地區的42%。如果西部平均消費能達到全國平均水平將可以創造一萬億的消費需求，如果能達到東部的平均水平將可以創造2.7萬億的消費需求。

對于“調結構”的具體思路，魏后凱認為主要包含五點:一是加快發展特色農業，扶持優質農產品生產基地建設和農業產業化龍頭企業發展;二是推進工業優化升級，繼續發展資源優化型產業;三是提升現代服務業發展水平，重點發展旅游、信息服務、電子商務、文化會展、創意服務外包等;四是大力提高自主創新能力，扶持科技型中小企業發展;五是在空間布局上要推動重點行業率先發展，使這些區域成為引領和帶動西部大開發的戰略高地。

對于發展思路的轉變，魏指出，“最初我們比較重視基礎設施建設和生態環境保護，后來又開始重視社會文化事業和特色優勢產業的發展。而這次提出的六條意見在發展思路上又有一些變化:核心就是要通過轉變發展方式、調整經濟結構、提高發展質量、創新體制機制。”

“輸血”更須“造血”

西部大開發的10年，既依靠中央巨資投向基礎設施建設和民生環保等社會公益工程，又依托于財政轉移支付和地方政府投資。然而步入新階段后，西部開發必須逐步向吸引民間資本和培養內生增長能力轉移。

毫無疑問，政府目前仍是西部建設投資的主體力量，國有經濟投資仍占西部新增固定資產投資的3/4，一些省份甚至更高，而民間和外商對投資西部則多為謹慎觀望。其間的主因是體制性障礙，國有經濟占據西部自然壟斷行業和大部分支柱產業，這些行業多為高收益行業，這就對民間和外商投資產生了“擠出效應”，導致后者投資西部的預期收益大大低于投資東部，進而使西部缺乏持久發展的動力。

此外，國家投資西部的項目多屬于社會公益型項目。除了投資回報率較高的油氣、電力等大型經營項目外，許多投資用于交通、通訊、城市等基礎設施建設，天然林保護、三江源水土治理、退耕還林還草等生態治理工程，以及科學、教育、衛生事業。這些項目顯著改善了西部的生態環境和投資環境，但由于具有公共產品性質，這些產業難以在短期內獲得直接經濟效益，形成新的經濟增長點。西部經濟的外部性問題是發展缺少內生增長的結構性原因。

內蒙古民族大學教授劉德華認為，對西部發展來說，政府財政轉移支付以及傾斜西部的投資政策是外生增長因素，而西部是吸收東部產業擴散的引力場，民間和外商投資西部的行為動機則是內生增長因素。目前，影響西部發展的主要因素仍是外生增長因素，其內生增長因素遠未形成。

盧中原建議，西部開發應由爭取國家優惠政策和“輸血”為主，轉向重視自身能力建設，爭取“輸血”和增強“造血”功能并舉。

中國社科院城市發展與環境研究中心副主任魏后凱更是一針見血地指出，國內外的民間資本不能大規模參與西部大開發中來的話，要實現西部大開發的長遠目標可能是一句空話。

從財政投入角度看，財政部財政科學研究所所長賈康認為，加快西部地區大開發，關鍵是如何基于市場這個資源配置的基礎機制，加上有效的政府干預和引導來吸引國內外民間資本參與西部開發。在西部開發的投融資體系的設計上，總的框架應是政府投資為開發前期主導，間接融資和直接融資并重，中長期注重在適當政策傾斜下搞活銀行投資，發展資本市場。“在制度創新中實施政策傾斜，用活增量資金緩解西部開發存在的資金短缺，其關鍵在于要建立一種驅動資金西移的機制，這就迫切需要進行制度創新，提高西部經濟活動的資金預期收益效率，用活增量資金，使其產生滾雪球的示范效應，形成資金西流的推動力。”

西部的未來究竟會怎樣?國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇認為，中國實行西部大開發政策10年來，投入了大量的人力物力，西部地區在區域國內生產總值、固定資產投資、對外貿易等重要經濟指標方面均取得了較大的發展，但是和東部相比，差距依然明顯。金融危機為縮小東西部差距提供了機遇，盡管西部地區在這次金融危機中的表現令人眼前一亮，但這一區域能否始終“獨善其身”，以危機為起點逐步縮小與東部地區的差距，仍有待觀察。