難掂量的財(cái)政投資效率

目前國(guó)內(nèi)尚未建立起科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，效評(píng)價(jià)依舊停留在政府內(nèi)部自我評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，沒(méi)有引入“外部控制”，因此很難從數(shù)據(jù)上對(duì)十年西部大開(kāi)發(fā)的財(cái)政投入效率的高低做出判斷

西部提速“突飛猛進(jìn)”

2009年8月1日9點(diǎn)35分，東方航空西北分公司一架空客A319平穩(wěn)降落在青海玉樹(shù)巴塘機(jī)場(chǎng)，早已等候在機(jī)坪的數(shù)百名群眾頓時(shí)跳起了歡快的舞蹈，歡迎三江源頭首個(gè)航班的到來(lái)。玉樹(shù)巴塘機(jī)場(chǎng)位于長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的源頭——玉樹(shù)藏族自治州巴塘鄉(xiāng)，是玉樹(shù)藏族自治州建州以來(lái)最大的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。

在西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)入第十個(gè)年頭之際，這樣的場(chǎng)面在西部時(shí)常可見(jiàn)。

以重慶為例，僅2009年二季度以來(lái)，這個(gè)西部唯一的直轄市就有多項(xiàng)重大工程陸續(xù)竣工。4月29日，被譽(yù)為“世界第一拱”的朝天門(mén)長(zhǎng)江大橋竣工通車(chē); 7月7日，西南地區(qū)首條投入使用的高速鐵路——達(dá)成鐵路復(fù)線全線通車(chē);8月4日，開(kāi)縣220千伏東華輸變電工程正式竣工投運(yùn)。

談起近十年來(lái)重慶的變化，重慶市發(fā)改委主任楊慶育用了“突飛猛進(jìn)”來(lái)形容。“我們?cè)诠贰㈣F路、航空、水運(yùn)，包括管道建設(shè)各個(gè)方面都得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，我們一到北京，北京那些同事就說(shuō)你們重慶變化特大，實(shí)際上主要就是在基礎(chǔ)設(shè)施上面。”

事實(shí)上，突飛猛進(jìn)的不僅是重慶，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究室主任傅志華表示，說(shuō)起西部這些年基礎(chǔ)設(shè)施的變化，恐怕一般人從表面上都能明確感覺(jué)出來(lái)，其中最主要的就是交通設(shè)施的極大改善。

西部這些重大投資不僅貢獻(xiàn)了GDP，還著實(shí)給當(dāng)?shù)貛?lái)了實(shí)實(shí)在在的好處。僅以西氣東輸一線工程為例，2004年底，西氣東輸管道正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)，塔克拉瑪干沙漠周邊的5個(gè)地州全部用上了全國(guó)最低價(jià)的優(yōu)質(zhì)天然氣。這不僅保護(hù)了當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境，解決了燒柴帶來(lái)的污染問(wèn)題，每年每戶(hù)還可節(jié)省開(kāi)支約500元。同時(shí)，西氣東輸工程成功地將西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)了電力、化工等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，創(chuàng)造了大量就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。工程建設(shè)期間，僅新疆地區(qū)配套建設(shè)投資就達(dá)460多億元。工程建成后，隨著輸氣達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，天然氣生產(chǎn)和管道輸送這兩部分給新疆帶來(lái)的年收入都在80億元以上，各種稅費(fèi)每年還可為地方財(cái)政增收10多億元。

財(cái)政投資效率爭(zhēng)議

盡管近十年的大規(guī)模建設(shè)帶來(lái)了西部地區(qū)的滄桑巨變，不過(guò)背后的財(cái)政投入效率也引起了質(zhì)疑。有專(zhuān)家指出，粗略看，國(guó)家向西部地區(qū)的財(cái)政投入效果確實(shí)很好，但是如果細(xì)究，投資效率還有待進(jìn)一步提高。特別是在席卷全球的金融危機(jī)背景下，2009年國(guó)家出臺(tái)了四萬(wàn)億投資計(jì)劃，其中很大一部分是向西部重點(diǎn)傾斜。這也再次引發(fā)了有關(guān)方面對(duì)財(cái)政投入效率的關(guān)注。

根據(jù)2009年5-7月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)青海、甘肅兩省的調(diào)研，總體來(lái)看，中央新增投資在西部地區(qū)到位比較及時(shí)，項(xiàng)目進(jìn)展順利，但地方配套資金不落實(shí)、不到位，學(xué)校、醫(yī)院的項(xiàng)目建設(shè)不配套，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中部門(mén)之間協(xié)調(diào)不夠等問(wèn)題也存在。

除地方配套投資不到位導(dǎo)致部分項(xiàng)目不能按時(shí)開(kāi)工外，有的地方項(xiàng)目申報(bào)還與實(shí)際建設(shè)有出入，項(xiàng)目審核、招投標(biāo)及財(cái)務(wù)管理制度也不健全，甚至出現(xiàn)部分資金被挪用，從而一定程度上影響了財(cái)政資金使用效率。

財(cái)政部國(guó)有資產(chǎn)管理學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王寶庫(kù)接受采訪時(shí)指出，不久前他在西部幾個(gè)省份的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西部大開(kāi)發(fā)的不少重大項(xiàng)目投資中，中央投資之外，屬于地方政府應(yīng)該配套出資的部分往往得不到落實(shí)，嚴(yán)重影響了國(guó)有資產(chǎn)的投資效率。

業(yè)內(nèi)人士表示，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府公共財(cái)政的開(kāi)銷(xiāo)一直缺乏一個(gè)有效的制約與評(píng)估措施，以至于納稅人的錢(qián)成為部分地區(qū)政府部門(mén)的“私房錢(qián)”。同時(shí)，財(cái)政錢(qián)花得是否有效率，是浪費(fèi)還是節(jié)約，投入產(chǎn)出比如何，在部分地方是筆“糊涂賬”，這已成為公共財(cái)政管理的盲點(diǎn)與難點(diǎn)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的一份報(bào)告認(rèn)為，由于財(cái)政支出范圍廣泛，再加上支出績(jī)效呈多樣性的表現(xiàn)特點(diǎn)——既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，還有更多的無(wú)法用貨幣衡量的社會(huì)效益，而且不同的項(xiàng)目有不同的長(zhǎng)短期效益、直接效益和間接效益，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政部門(mén)一直無(wú)法采取一種比較準(zhǔn)確的辦法來(lái)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量。而這一“盲點(diǎn)”，恰恰是減少資源損失和浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵。

這份報(bào)告指出，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康模_定政府的職能、財(cái)政支出的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的步驟，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方式，以最低的成本最大限度地滿(mǎn)足公共需要、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

財(cái)政部有關(guān)人士透露，由于目前國(guó)內(nèi)尚未建立起科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，因此很難從數(shù)據(jù)上對(duì)10年西部大開(kāi)發(fā)的財(cái)政投入效率的高低做出判斷。可以肯定的是，總體上的投資效率應(yīng)該不會(huì)太低，政府部門(mén)對(duì)10年來(lái)大規(guī)模的財(cái)政投入所取得的成績(jī)普遍持肯定態(tài)度，但也不排除部分資金使用效率不高的可能性。

不過(guò)這位財(cái)政部人士明確表示，隨著有關(guān)制度的逐步健全，今后對(duì)財(cái)政的效率評(píng)價(jià)體系會(huì)逐漸建立健全，相關(guān)評(píng)價(jià)和考核肯定也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格。

有必要指出的是，為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部于2009年7月制定下發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，試圖對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。

但天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)科首席教授李煒光認(rèn)為，《暫行辦法》并沒(méi)有突破性進(jìn)展。目前的績(jī)效評(píng)價(jià)依舊停留在政府內(nèi)部自我評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，沒(méi)有引入“外部控制”。他說(shuō)，所謂外部控制包括人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督、公眾監(jiān)督、信息全部公開(kāi)等，只有這樣，才能真正對(duì)政府如何花老百姓的錢(qián)進(jìn)行制約。然而遺憾的是，目前這些都沒(méi)有寫(xiě)入《暫行辦法》。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)高級(jí)研究員郭宇寬也表示，《暫行辦法》在一定程度上規(guī)范了基層政府預(yù)算內(nèi)的開(kāi)支使用，但沒(méi)有解決如何來(lái)規(guī)范政府權(quán)力主體自身的預(yù)算編制行為。事實(shí)上，誰(shuí)來(lái)考核財(cái)政支出績(jī)效很關(guān)鍵。

除了財(cái)政資金自身的投資效率問(wèn)題，其對(duì)社會(huì)投資帶動(dòng)效應(yīng)不明顯也成為專(zhuān)家爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。部分學(xué)者在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上指出，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的縱向比較，西部大開(kāi)發(fā)對(duì)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展肯定有積極作用，但是橫向比較的結(jié)果則表明政策效應(yīng)并不顯著，其中一個(gè)重要的原因就是財(cái)政投資政策和稅收優(yōu)惠政策并沒(méi)有催生西部市場(chǎng)化的投資格局。

中南民族大學(xué)法學(xué)院副教授段曉紅認(rèn)為，從資金來(lái)源看，國(guó)內(nèi)預(yù)算資金(屬于中央和地方政府的財(cái)政支出)、國(guó)內(nèi)貸款(主要是國(guó)債資金)和自籌資金(大多屬于地方政府資金)在西部基礎(chǔ)設(shè)施投資中占絕大比例，這三項(xiàng)資金大多涉及政府行為，導(dǎo)致一方面資金使用效率相對(duì)較低，另一方面投資主體多元化后政府的籌資能力也有限，難以滿(mǎn)足西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。

段曉紅進(jìn)一步認(rèn)為，在西部開(kāi)發(fā)中，政府投資必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，主要投資于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于生產(chǎn)性投資應(yīng)該以民間資本和外資為主體。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，使財(cái)政資金發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

內(nèi)蒙古民族大學(xué)教授劉德華也認(rèn)為，西部開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的盲目開(kāi)發(fā)、盲目投資、盲目建設(shè)的“三盲”現(xiàn)象值得關(guān)注。根本原因在于政府配置資源為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。當(dāng)政府公共權(quán)力最大化目標(biāo)與企業(yè)盈利最大化、公共福利最大化兩個(gè)目標(biāo)發(fā)生沖突，且某些政府機(jī)構(gòu)或官員為牟取私利將公共權(quán)力最大化作為首要目標(biāo)選擇時(shí)，政府配置資源就是一種低效率選擇。因此，三盲”現(xiàn)象自然難以避免。一旦公共權(quán)力最大化動(dòng)機(jī)與地方(或部門(mén)) 保護(hù)主義結(jié)合在一起，必然會(huì)加劇對(duì)有限公共資源的激烈爭(zhēng)奪，跑“部”錢(qián)進(jìn)、“釣魚(yú)工程”等攀比開(kāi)發(fā)、攀比投資、攀比建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象便越演越烈。

王寶庫(kù)透露，由其參與起草的相關(guān)報(bào)告已經(jīng)提交高層，報(bào)告中，對(duì)于解決西部大開(kāi)發(fā)中國(guó)有資產(chǎn)投資效率提出了一系列建議，如果被采納，將會(huì)有效提高財(cái)政資金的效能。

評(píng)估體系亟待補(bǔ)位

自2000年至今，基于建立和完善公共財(cái)政體制的目標(biāo)導(dǎo)向，我國(guó)在財(cái)政管理方面進(jìn)行了一系列重大改革并取得顯著成效。但隨著各項(xiàng)財(cái)政支出改革的推進(jìn)，財(cái)政資金“重分配輕管理”的弊端日漸突出。

然而，近年來(lái)公眾對(duì)財(cái)政資金使用狀況的評(píng)價(jià)越來(lái)越多，特別是國(guó)家審計(jì)署公布了政府審計(jì)報(bào)告之后，公眾對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)性和效益、效率的關(guān)注度不斷升溫。

面對(duì)這種形勢(shì)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員白景明指出，政府不推進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化就不可能向全社會(huì)解釋清楚財(cái)政資金使用是否合理、合法、有效。而財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化包括三層含義:一是財(cái)政收支決策程序合理、方法得當(dāng)、管控嚴(yán)密;二是財(cái)政管理體現(xiàn)民意、適度透明;三是財(cái)政管理制度完整，措施有效。

2009年7月23日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政廳(局)長(zhǎng)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，越是財(cái)政宏觀調(diào)控的關(guān)鍵時(shí)期，越是財(cái)政收支矛盾比較突出的時(shí)期，越要實(shí)施財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理。全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，需要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政收入管理、建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度、提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性并推行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司有關(guān)人士介紹，要推行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，必須做到科學(xué)劃分和界定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容、建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，確定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)。

此外，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的工作主體，為了改變目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作零碎渙散，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性的狀況，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對(duì)計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，有專(zhuān)家提出，應(yīng)在財(cái)政部門(mén)建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。

值得注意的是，除了政府內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，謝旭人同時(shí)表示，要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制;自覺(jué)接受人大、審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步擴(kuò)大向人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算草案的范圍并逐步細(xì)化報(bào)送人大審議的預(yù)算草案;增強(qiáng)預(yù)算透明度，加大信息公開(kāi)力度。由此預(yù)期，“外部控制”有望在財(cái)政資金運(yùn)用中被逐漸引入。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，在開(kāi)發(fā)初期，中央政府應(yīng)集中相當(dāng)?shù)呢?cái)力來(lái)支持西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他關(guān)系重大的大型骨干工程建設(shè)。但隨著時(shí)間推移，當(dāng)開(kāi)發(fā)聲勢(shì)已形成，政府轉(zhuǎn)變角色的歷史時(shí)刻就到來(lái)了，開(kāi)發(fā)進(jìn)入第二個(gè)階段——主要依靠市場(chǎng)的力量，依靠社會(huì)民眾的力量以得到不斷推動(dòng)的階段。這時(shí)各級(jí)政府要淡出直接的經(jīng)濟(jì)參與，變“干預(yù)經(jīng)濟(jì)”為“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”。從某種意義上說(shuō)，這也是西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中提高公共財(cái)政政策效率的應(yīng)有之義。