住房權實現中國家平等對待義務的客觀性

摘要：作為一項社會經濟權利，住房權的國家義務較具彈性，但這并不意味著政府的住房保障政策不必遵守任何法律上的規范標準。在住房權實現過程中，國家具有平等對待每一個公民的義務，只有在充分考慮未從住房優惠政策中獲益的群體的利益的基礎上，以尊重利益受到不利影響的公民的平等權為前提，將比例原則作為客觀的檢驗標準。國家的住房保障政策才具有合法性的根基。而在時下熱議的經濟適用房和廉租房政策中，更能看出住房權國家義務的客觀標準所具有的實際功能。只有符合客觀檢驗標準的住房保障政策才能與基本權利體系相協調，與和諧法治社會的發展相一致。

關鍵詞：住房權；平等對待義務；經濟適用房；廉租房

作者簡介：王蕾(1976－)，女，法學博士，黑龍江大學法學理論與法治發展研究中心研究員，黑龍江大學法學院副教授，從事基本權利理論研究。

基金項目：2008年度黑龍江省哲學社會科學基金項目“和諧社會建構中平等權保障的理論與實踐”，項目編號：08C043：2007年度黑龍江大學博士科研啟動基金項目“憲法平等權的規范研究”

中圖分類號：D922.599 文獻標識碼：A 文章編號：1000—7504(2010)02—0073一07收稿日期：2009－11－12

一、公民住房權的基本權利性質

1、住房權基本權利性質的證明方式

住房權又稱適足住房權(the right to adequatehousing)，是指“公民有權獲得可負擔得起的，適宜于人類居住的，有良好物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權利。為實現住房權，政府、個人和國際社會組織承擔著重要的職責與義務”。盡管住房權作為第二代人權已經得到越來越多的國家的認可和接受。但是也有少數發達國家并不認同住房權的基本人權性質。比如美國、加拿大、澳大利亞等國家。反對者認為包括住房權在內的社會權的實現由于需要國家的積極行動。并常常涉及代議機構的財政支持，因而不屬于基本權利。而支持者認為，基本權利的概念應保持開放。不應因為其與自由權在結構上不同，就否認社會權的基本權利性質。鑒于住房權對人類生存的重要性，它和自由權一樣。是人之為人不可或缺的權利。

住房權基本權利性質上的分歧主要源于人們對“基本權利的本質要素”有不同的認識。為了避免論辯中的各說各話，必須為基本權利議題尋找一個共同的起點，而能夠容納實質內容方面爭議的只有形式性的概念框架。阿歷克西認為，無論是贊成或反對某項權利為基本權利，也無論實質性論據是什么，承認存在一項基本權利就必然意味著，某一項權利是如此的重要，以至于不能將其交由多數人控制的議會完全決定[2](P36)。也就是說，爭議中存在的共識是，基本權利是公民最為重要和基本的權利，它是個人保護自己利益的最后“王牌”①。即使地位最高的民主代議機關也不能隨意地限制或剝奪這類權利。

在基本權利的證明問題上，由于憲法權利是實證法意義上的權利，因此，它必定以憲法條文為依據。當憲法中明確規定公民具有某種基本權利的時候。很明顯在該憲法所適用的地域內，存在這樣一項基本權利。但是，很多時候，憲法并沒有以顯而易見的明確方式規定一項基本權利的存在，而是以相對模糊的方式規定國家對某種公民利益進行保護。此時是否存在一項公民權利就無法完全依憑文字本身確定。只有結合相關的人權理論進行解釋和論證，答案才可能產生。因此，“某項權利是憲法基本權利”的論斷主要來自于兩個層面的支持：一是在實在法的規范層面有“事實上”的根據：二是在理論的規范層面有“應當如此”的正當化基礎[21(P22-2，5)。當制憲或釋憲機關認為，公民的住房權利在理論上之重要程度決定了，不能將其留待議會的簡單多數作出最終決定，以至于必須在憲法的層面上對其加以保障，那么住房權就是一項基本權利。

住房權的基本權利性質問題雖然具有國際意義，但歸根結底，它仍屬于一個國家內部的法律問胚，是否將其視為基本權利不能僅僅以其他國家的做法作為根據，必須尋找符合本國法律傳統的內在根據。我國雖然已經加入了諸多包含住房權保障條款的國際公約，但是在憲法和法律層面上，住房權的法律地位并沒有得到清晰的界定。多數學者認為，鑒于住房權重要的基本民生地位，以及中國已經批準加入相關國際公約的事實，我國應進一步通過修憲方式來確立住房權的憲法地位，以便在不同法律層級落實具體的保障措施②。但筆者認為，中國住房權的憲法地位問題不必非得“驚動”修憲不可。在國人接受相關理論觀念的前提下，通過對已有憲法條款的體系性解釋，我國公民住房權的憲法基本權利性質完全可以在規范上成立。

2、我國公民住房基本權的文本依據

在國際層面上，作為一項基本權利的公民住房權在諸多法律文本中都已經得到了明確的肯認。1948年《世界人權宣言》第25條第一項規定：“人人享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水平。包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務：且于遭受失業、患病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之環境時，享有保障之權利?！薄督洕⑸鐣⑽幕瘷嗬麌H公約》第11條第1款規定：“本公約締約各國承認人人享有為其本人和家庭獲得相當的生活水準。包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實現基于自愿同意國際合作的重要性?！贝送猓断磺行问降姆N族歧視公約》的第5條第5款、《消除一切形式對婦女歧視公約》第14條第2款、《兒童權利公約》第27條、《難民地位公約》第21條都對住房權作了明確的規定。

在國內層面上，以上這些公約我國都已經批準加入，它們是我國法律體系的重要組成部分。從法律效力上來講，這些規定對于中國政府具有直接約束力。因此，上述國際公約中有關住房權的規定至少初步證明。確認這項權利的憲法地位與我國政府承認住房權的基本權性質是相一致的。在我國現行憲法中也能找到關于公民住房權的規定。1982年《憲法》第39條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！钡?，從規范內容上看。這一條款僅規定了“住宅不受侵犯”的消極內容，并沒有規定住宅權“應受國家保障”的積極內容，而后者是住宅權人權保護內容的核心和重點。由于缺失社會保障內容的住房權。有學者認為我國憲法中并沒有關于上述人權意義上的住房權規定，因此，在我國，住房權還不是一項憲法權利③。

筆者認為，雖然1982年《憲法》并沒有關于住房權社會權內容的直接規定。但是我們還是可以從其他的相關條款中解讀出住房權的社會權內容。例如，2004年憲法修正案規定：“國家尊重和保障人權”，該條款可以解釋為對已承認人權的憲法確認，通過這一條款，釋憲者可以將憲法中沒有規定的人權類型逐步納入憲法的規范層面。再比如1982年《憲法》第14條規定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上。逐步改善人民的物質生活和文化生活。國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！弊》渴且粋€人生存和發展所必需的用品，是保障一個社會的人有尊嚴地生活下去的必要條件，它當然屬于國家社會保障制度所涵蓋的內容之一。因此，第14條的規定可以看做住房權的上位條款，至少從字面上可以解讀出其要求國家建立住房保障制度的內涵。這是一項抽象義務的規定，從法理上講，它必然對應著一項客觀法意義上的基本權利，盡管這未必是一項主觀權利①。另外，現行憲法中有關國家社會主義性質和公有制內容的條款也可以為住房權的推演提供體系性的支持。與私有制的資本主義國家相比，公有制的經濟形式和社會主義的國家性質在實現社會經濟關系的實質平等方面具有更迫切要求，為少數無家可歸者和低收入者提供適是住房的政府責任也更貼近社會國家的本質和社會主義憲法的整體精神。

3、公民住房基本權的理論基礎

住房權是一種公民可以主張的獲得適宜居住的住房的權利。這種權利的主要內容是，在公民陷入住房困境時，可要求國家為其提供一定的幫助。住房對于個人的重要性不言而喻，對于個人來講，住房是維持其社會生存和體面生活的必要條件，沒有適宜居住的住房，基本生存便無從保障，人之為人的尊嚴便岌岌可危。住房要成為權利，必須證明的是，“要求國家提供住房幫助措施”的主張本身具有正當性，也就是說，為什么對于個人來講，國家“應該”或“有義務”這樣做。

從住房權的實現條件來說，國家促進住房權實現的義務往往會涉及到財政和資源的再分配問題。在實踐中，由于住房權的受益主體是社會中無法滿足自身住房需要的那部分公民，住房權的實現意味著要運用整個社會的資源為特定范圍的人群服務，也就是說要用富人的錢幫助窮人解決住房問題。這樣的分配計劃容易受到質疑，因而需要具有說服力的理由才能證立。

在大眾民主社會，能夠為資源分配的公共政策提供合法性的途徑只有一個，那就是議會的多數決定。但是，議會由代表組成，每一個代表由于自身所處的階層或所在選區的構成，都是某種特殊利益的化身。多數決定可能代表的僅是一邊倒的利益，而非正義的化身。在社會保障的政府撥款方面，富人似乎永遠都是利益受損者；而窮人總是支持政府在增加社會福利方面的決定。如果我們想要避免議會僅是在單純行使由多數人導控的權力，就必須為這些決定提供理論上的支持。在價值多元的社會中，能夠提供這種理論支持的模型只有一個，那就是，涉及各方利益的決定能夠為每一個社會成員接受并認同，即分配正義必須基于公民主體之間經過溝通和互動所取得的“重疊性共識”才能達至。

程序性參與對于參與溝通和討論的主體提出了資格和能力方面的要求，即，作為理性和自由的參與主體，需具有與他人進行理性溝通和公平合作的意愿與能力。只有具備了這樣的能力，公民身份才具有實質意義，公民才是“公民”，而不是“臣民”。“在一個公平的社會合作系統中，作為參與者的道德的人都擁有最高級別的利益，要保證他們作為擁有相同權利的合作伙伴的社會地位所必需的物質和制度的前提條件?！盵4](P120)也就是說，如果我們承認社會當中的每一個人都是平等的獨立個體，他們對于自己利益和社會資源分配方式的觀點都同樣值得尊重。如果我們承認多元民主社會當中。制度安排上的正義不應為個人或少數人所壟斷，而必然以全體社會成員的理性參與和重疊共識為基礎，那么，毫無疑問，基本物質需要的滿足具有超過利益分配本身的更為重要的意義。即它保障了人們之間進行平等溝通和相互協作的資格和能力，它是正義的制度安排得以實現的主體性前提。

4、住房權實現方式的不確定性

與傳統的消極自由權不同，包括住房權在內的社會基本權在實現方式上對國家提出更多積極的要求。對于國家來說，“促進住房權實現的義務”比“國家不得制定法律限制公民的言論自由”包含更多的選擇余地，國家履行保障住房權實現的義務的具體方式在相當程度上依賴于各國的具體政治經濟文化條件。在住房保障制度比較成熟完備的國家的具體政策中，明顯地體現出這種住房權實現中國家承擔義務方式上的多樣性與不確定性。政府可以通過自己出資修建保障性住房的方式直接介入房地產市場。也可以通過對修建公共住房的相關社會團體進行補貼的方式間接介入市場，或者對住房存在困難的家庭提供貸款、補貼、稅收優惠的方式幫助其購得或租賃住房等②。因此。在住房義務的實現方面，國家擁有相當大的自由裁量權來決定其住房保障的政策選擇。只是，這個自由選擇的范圍究竟有多大，才能與住房權的基本權利性質并行不悖?因為如果國家在住房政策的內容上是完全自由的，住房權的基本權利性質將變得毫無意義。我們必須在規范上解釋住房權是一項“不能交由議會簡單多數完全決定的權利”所具有的意義。

二、住房權實現中國家的平等對待義務

住房權的議會決定應在何種程度上受到何種限制?這是一個和憲法平等權關系密切的問題，通過進一步地厘清住房權與平等權的關系，我們會發現：從權利的規范基礎上來看，住房權本身是平等權的一種子權利類型，它是一項要求差別對待的權利；從住房權在平等權內部的地位來看，住房權是需符合比例原則這一競爭法則才成立的權利；從與住房權競爭的權利來看，住房權的實現必須以尊重未享受住房照顧的公民的平等權為條件?？傊?，國家的平等對待義務不僅貫穿住房權實現的始終，更為重要的是，它為住房權的國家義務履行狀況提供了客觀的判斷標準。也就是說，只有在充分考慮未享受住房優惠政策的群體的利益的基礎上，以尊重利益受到不利影響的公民的平等權為前提，將比例原則作為客觀的檢驗標準，國家在住房保障方面的政策才能與基本權利體系相協調，與和諧法治社會的發展相一致，具備真正的合法性根基。

1、住房權：一種要求差別對待的權利

眾所周知，平等原則的古典公式是“相同情況，相同對待；不同情況，不同對待”。結合規則與原則的實質性區分理論①，平等規范的兩個組成部分在性質上分別是兩個“原則”——“相同對待原則”和“區別對待原則”。這兩個相互競爭的要求之所以是“原則”，原因在于，就具體個案而言，它們之間的優先順序取決于“衡量”，如果“相同對待”在當前的案件中具有較高的重要性，則其法律效果受到確定的保障，“不同對待”即被推翻，反之亦然。但這兩個子原則并不具有相同的“初步性特征”?！跋嗤瑢Υ瓌t”具有不需證明的初步的優先性，而基于“區別對待原則”而提出的區別對待的要求都要證明其自身的合理性[2](P280)。

平等原則的規范內容在相當程度上是由平等規范的兩個“原則”子項——“等者等之”、“不等者不等之”——的衡量所決定的，這種“衡量”并非抽象的空想，而是在特定“目的”的指引下進行的。比如，幾乎所有的國家都在法律上區別對待未成年人和成年人，無論是對于民事行為的效力還是對于刑事責任的承擔，對于法律行為的主觀認知能力和未成年人的特別保護來講，這種差別對待被認為是必要的。而在大多數國家基于性別或種族的民事行為能力或刑事責任方面的差別待遇，都被認為是不合理的，因為在現代民主國家，這種區別對待不具備適當的理由。因此，平等原則要求相同對待或區別對待，取決于在具體情況下哪一種證立理由更為充分。當然，這個理由必須具有與國家法律的整體精神相一致的內容。

20世紀之后。實質平等的觀念開始進入法律領域，并逐漸被人們所接受。這主要是由于，19世紀以來，資本主義的自由競爭帶來了貧富的兩級分化，勞資雙方的不平等的經濟地位引發了一系列的社會問題，各國的法律越來越注重在實質上保證人們之間的自由平等，即積極自由和實質平等。積極自由觀念試圖修正因消極自由所帶來的國家與個人間的關系模式，其主張個人事務應由個人來處理，并相信這樣才能使個人充分地實現自我。而積極自由觀則區分了“個人事務”的類別，不再是一概地放手不管，對于其中那些個人所面l臨的、無法克服的社會問題，國家要積極地予以幫助。尤其是當政府或法律體制本身對當事人“弱者”地位具有型塑作用時，國家更負有不可推卸的責任對其提供幫助。體現在憲法層面，是所謂的第三代人權“經濟社會權”的產生，在具體法律層面則是關于勞工、社會救濟、社會保險、社會福利的立法的大規模出臺，住房權正是這類社會經濟權利的具體形式之一。

在追求實質平等的法律目的之下，實現每個公民“居有所屋”是該目的的重要組成部分。這一目的所證立的就是一種要求國家為無家可歸者或住房基本需求未獲滿足者提供住房的義務。也就是區別對待“依靠自己的能力能夠滿足基本住房需求的公民”和“依靠自己的能力無法滿足基本住房需求的公民”。對于沒有能力滿足基本住房需求的公民來說，這可能意味著一項要求國家區別對待的權利。這里的“可能”指的是，住房權就規范的性質來講是一個“原則”，在具體情況下對當事人來講，是否存在一項住房權取決于，“差別對待原則”與相反方向的“相同對待原則”的權衡結果。因此，住房權作為一項憲法權利，在規范性質上是一種“要求差別對待”的原則。同時，它也是一種要求差別對待的權利。

2、住房權：一種因符合“比例”而證立的權利

住房權是憲法平等規范所衍生出的權利，它是一種要求差別對待的權利。在具體情形下，一項住房權是否成立取決于“相同對待原則”與“不同對待原則”間的衡量比較。在衡量兩者的重量時，比例原則是用于權衡的主要規則。因為比例原則從內容上來說是原則碰撞所必然遵循的規則，這是由原則本身的性質所決定的[2](P66)。因此可以說，只有符合了比例原則的限制，住房權才在法律上成立。

憲法上的比例原則在內容上主要包括三個子原則①：妥當性原則，指一個法律的手段可以達到欲求之目的。此處手段不必是充分的，也不必是完全必要的，它只需是目的的一個INUS條件即可②。必要性原則。指在所有能夠達到目的的方式中，必須選擇導致最小損失的方法。均衡性原則。是指一個手段雖然是達成目的所必要的，但是，不可給予公民超過目的之價值的負擔，目的價值需大于受到損害的公民利益的價值。因此，如果作為要求差別對待的原則，住房權在具體個案中的證立必須滿足：第一，某一實現住房權的政府措施必須是可達目的的手段，即政策應具有可行性；第二。在所有可實現住房權的政府措施中，目前的政府選擇所造成的損失是最小的，不存在可以替代它的造成更小損害的措施：第三，該措施所達到的目的之價值大于所造成的損失。只有在滿足了這些條件的情況下。為實現住房權所采取的政府政策才是合理的。

因此，從住房權本身證立的過程中，我們就可以得出“住房權是否可以任由議會或行政部門來決定和限制”的答案。即，住房權的保障措施的制定不是可由議會或行政部門任意決定的。它必須符合比例原則的要求。這一結論一方面從規范上解釋了行政給付領域中行政法上比例原則的適用，另一方面也印證了前文有關社會權存在道德基礎的兩個前提條件，即，被幫助者的需求必須是基本的和提供幫助者不會因此而陷入比前者還困難的境地，前一個條件暗含了必要性原則的要求。后一個條件與均衡原則不謀而合。

3、住房權：一種因國家平等對待而存在的權利

由以上論述可知，住房權不但是一項由平等權規范衍生出來的要求差別對待的權利，而且平等原則內部兩個子原則之間的衡量法則決定，這一權利的實現必須符合比例原則的要求。在這兩者基礎上的進一步分析表明，住房權是一種因國家的平等對待而存在的權利。這意味著，住房權首先是一項要求差別對待的權利，也就是說，住房權是一種陷入住房困境者可以主張的要求國家給予特殊照顧的權利。但是，住房權與平等原則之間的關聯并未止步于此，因為，當住房權這項差別對待要求實現之時，另一種要求平等對待的權利必須被滿足，這項權利就是“要求在法律上受到不利的差別對待時充分考慮的權利”，對應這項權利的國家義務就是，國家的有關住房保障政策應符合比例原則。

作為一項憲法上的基本權利，法律上的平等權是一項要求國家在法律上平等地對待每一個人的權利。具體來說，它包括三種具體的權利：要求在法律上相同對待的權利：要求在法律上差別對待時充分考慮的權利；要求在法律上差別對待的權利。這三種不同的權利具有各自所針對的不同情況。

當沒有一個要求在法律上區別對待的充足理由時，就產生了一個要求在法律上相同對待的權利。這是憲法平等規范下的一個具體的規則，這個規則中包含了一項確定性的權利。在平等權的違憲案件中，這類情況最為常見，基于種族、性別、身份、宗教信仰等因素的區別對待通常無法構成一個要求在法律上區別對待的充足理由，因此常常被宣布違憲，原因是，當這類理由不存在時，原告一方具有一項要求在法律上受到相同待遇的具體的權利，這個具體的平等權利是抽象的憲法平等權利的一部分。在住房權不能得到保障的范疇內，獲得保障的就是要求相同對待的權利。比如國家沒有義務保證沒有住房的公民獲得一棟由國家提供的別墅，相反，國家應該在超出基本住房需求的范圍之外，同等地對待每一個人，無論是窮人還是富人，不能給予任何一方特殊的照顧。

當存在一個要求在法律上區別對待的充足理由時。就產生了一個要求在法律上差別對待的權利，這個從屬于憲法平等規范的規則中所包含的是一個確定的權利。如前所述，住房權就是這樣類型的一種權利。

當存在一個允許在法律上區別對待的充足理由時，相同對待的權利要求就受到了限制。這同樣是憲法平等規范下的一個具體的規則。此時，公民在憲法上的平等權雖然并不意味著一項要求相同對待的權利，但仍然意味著一項要求在差別對待時充分考慮其所受不利的權利。這項權利表現在，公民所受到的不利的可能性越高、重要性越大、嚴重程度越強，立法者的注意義務就越多、裁量余地就越小。在公民的基本權利可能受到限制的情況下，立法者的差別對待行為不但必須基于極為重要的理由，并且必須是可以采用的對公民造成最小不利和最少負擔的。也就是說，在這種情況下，公民具有的是一項要求其自身的利益受到平等的關懷和尊重的權利。這是憲法平等權利的實質所在。具體到住房權的實現問題上，當無家可歸者或者住房基本需求無法自足者的住房權被證立之時，沒有受到此項特殊住房照顧的公民至少還有一項權利——要求國家在采取相關住房政策時慎重考慮他們所受到的不利。這項權利在內容上恰好對應的就是國家遵循比例原則制定住房政策的義務。

三、經濟適用房和廉租房政策的合理性

比例原則為住房權實現中國家的平等對待義務提供了客觀的檢驗標準，進而在抽象的、普適意義上為住房政策沒置了必須滿足的正當性條件。具體到我國的住房政策，眾所周知，經濟適用房和廉租房政策是我國現階段住房保障制度的重要組成部分。經濟適用住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。廉租房是政府面向具有本市非農業常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，以租金補貼或低廉租金配租的形式提供的具有社會保障性質的住房②。二者針對不同對象，屬住房保障的不同層面。在實踐中，經濟適用房一直是占據主體性地位的住房保障模式，廉租房則屬于住房保障的補充性措施。

近年來，隨著房價的不斷攀升，為了滿足城市中低收入階層的住房需求，各地政府開始逐步增加對經濟適用房的建設。但是，經濟適用房政策在適用過程中出現的“價格過高”、“供應對象難以確定”、“建設標準失控”等一系列問題引發了社會各界對經濟適用房政策的質疑③。經濟適合房政策的合理性遭到多方“拷問”。從2008年開始，中央政府明顯增加了在廉租房政策方面的推進行動。2008年頒布的《廉租住房保障辦法》及《廉租住房保障資金管理辦法》，在廉租住房的保障對象、保障標準、保障方式、資金來源、使用和管理等方面，都作了更為明確和具體的規定。廉租房的建設的大幅度推進和經濟適用房的大幅度限縮，是否意味著經濟適用房政策將要淡出歷史的舞臺?下面筆者擬從住房權的國家義務客觀性的角度進行探討，試圖從基本權利的角度審視經濟適用房與廉租房的合理性。

1、經濟適用房政策中的“不平等”因素

初步的印象似乎表明，經濟適用房政策是中國政府實現公民住房權所采用的法律手段。但是，按照上述對住房權基本權利性質以及權利實現特點所作的分析，經濟適用房政策只有通過合理性的檢驗，才能證明它所要實現的是國家保障公民住房權的法律義務。或者說，經濟適用房政策只有通過比例原則的檢驗才是合理的。但是，進一步的分析表明，經濟適用房政策難以通過這一考驗。

首先，從經濟適用房政策的內容上看，它所涉及的是運用國家財政收入對一部分人贈送房屋產權的行為。在一定意義上，這相當于運用一部分納稅人的錢來增加另一部分人的個人資產。這顯然已經超出了滿足基本的住房需要。因而缺乏前文所述的道德上的正當性。并且由于政府所給予的利益過量，吸引了許多不具備條件者偽造資格證明，運用非法手段獲取產權收益。

其次，從經濟適用房政策的適用對象上來看，它難以囊括目前所有住房匱乏的群體。這一傾斜性的政策只能惠及一部分需要幫助的人，因此缺乏公平性。妥當性原則在其中并沒有得到完整的滿足，手段不能完全地實現所欲達到的目的。并且，由于經濟適用房適用的人有限，經濟適用房適用的范圍很難公平地圈定，如果只允許中等以下階層的公民以較低的價格購買，則對于其他人群并不公平。尤其對無力購買商品房的中等偏上階層來說，他們將是受損最大的群體。另外，從經濟適用房政策適用對象的認定上看，由于財產評估、收入水平認定等環節存在諸多漏洞，經濟適用房政策的有效性受到外在制度條件的諸多限制，這些可能導致事倍功半的因素，進一步降低了該政策實現目標的可能性。

再次，從經濟適用房政策所造成的損害上看，它并非是可達目的的最小傷害手段，它無法通過必要性原則的檢驗。事實上，經濟適用房侵犯了某些人的受到平等對待的權利。因為他們受到的損失沒有得到適當的考慮。存在其他能夠避免此類損失的替代性手段可以為這一判斷提供證明。比如后面的廉租房政策就是這類替代性手段之一，此外對住房困難的家庭發放租金補貼也是許多國家采用的有效方法。

從經濟適用房所欲達到的目標上來說，如果它是以緩解房價為目的，則不應限制購買的資格，如果它是以保障無住房的人有居住權為目標，則經濟適用住房的贈送產權的做法似乎缺乏合理的證明，因為解決貧困者的住房需求只需用廉租房或政府補貼的形式即可達到目標，而不至于造成太大的損害，尤其是經濟適用房和普通商品房差別不大的情況下。

2、廉租房政策中的“平等”基礎

作為一種促進公民住房權實現的手段，廉租房政策顯然較經濟適用房政策更具合理性，因為廉租房政策更能經得住比例原則的檢驗，因而在規范上具有“平等”基礎。

首先，廉租房政策在內容上緊貼“滿足基本住房需求”的目標，與住房權的核心內容緊密相關。作為一種實現公民住房權的手段，廉租房較上面的經濟適用房政策與目標之間更為相合，它更符合比例原則所包含的妥當性要求層面。并且，由于“滿足基本住房需求”的目標對于住房權本身的證立具有重要的理論意義，廉租房的內容合理性也因此增加了道德依據方面的籌碼。另外，就政策的實際效果來說，相較而言，廉租房的設想與現實之間也更少權力尋租的空間，因為受惠者獲利有限，它大大地削弱了引起投資者興趣的資產性收益之可能。從這一點來說，廉租房作為實現住房權目標的手段，實施效率較高，因而也更為“妥當”。

其次，從廉租房政策所適用的對象上來看，它能夠覆蓋更多的無法保證基本居住環境的人口。因而，廉租房比經濟適用房政策更具公平性。因此，在上述意義上，廉租房在達至目標的程度方面也比經濟適用房政策更勝一籌，它更符合比例原則所要求的“妥當性”。

再次，從廉租房政策的成本上看，一方面政府投入更少的資金就可以解決更多人的基本居住需求問題，較經濟適用房政策而言，它使國家財政負擔較輕，對沒有享受到住房政策的納稅人造成更小的經濟損失，但卻可以達到相同甚至更好的效果；另一方面，廉租房政策兼顧了各方的利益，在實現部分人的住房權的同時，保障了某些人要求充分考慮的平等權。對于廉租房政策的合理性論證，后一點極為重要，因為如果部分人的平等權受到侵犯，廉租房政策的合理性就將存在疑問，即使廉租房政策通過妥當性和必要性檢驗，它也很難在重要性上超越反方向的平等權。

總之，廉租房政策在比例原則的三個層面都能順利通過檢驗，因此，它所代表的住房權原則(即差別對待原則)在這個具體的“較量”中獲得了“勝利”，這在規范上證明了廉租房政策所支持的是住房權這一基本權利，以及廉租房本身是具有合理性基礎的政府行動。

[責任編輯 李宏弢]