解決農民工住房問題的總體思路和政策框架

[摘 要]解決農民工住房問題對于我國經濟社會可持續發展具有重大意義。目前，農民工住房總體還處于市場失靈和政府失靈并存的狀態。應加快建立農民工住房供應體系和住房保障體系，逐步完善“住房公積金制度、住房補貼制度、財稅支持制度、金融服務制度、土地供應制度、規劃保障制度相互補充”的農民工住房政策體系，使進城農民工的住房條件盡快改善。

[關鍵詞]農民工住房 總體思路 政策框架

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6628(2010)03-0040-05

一、農民T住房問題對于我國經濟社會可持續發展具有重大意義

1.解決農民工住房問題是內需增長的重要源泉

目前，我國外出務工的農民工接近1.5億人，大部分在城鎮就業。未來20年我國還將有4億左右農村勞動力進入城鎮，加上現有的農民工，會有上億個家庭在城市居住。加快農民工市民化進程，讓農民工在城市有穩定住所，實現穩定生活，滿足這些人的消費、住房和基礎設施建設將創造巨大的內需。據研究，如果每年有i000萬農民工及其家庭成員實現市民化，完整享受城鎮居民的公共服務，將使我國經濟增長率提高1個百分點。

2.解決農民工住房問題是推進中國特色城鎮化進程的必然要求

我國城市人口的增長將越來越多地依靠農村勞動力向城市的轉移。這一過程包括兩個分離的階段：一是勞動力從農業部門轉移到非農部門，即農民工的產生；二是農民工在城市定居，完全融人城市，實現市民化?？梢哉f，農民工市民化是我國城鎮化的核心問題，而居住是農民工融入城市的關鍵，是市民化的基礎。安居才能樂業，農民工住房問題不解決，我國的城市化就不會是真正的城市化。因此，農民工住房問題，關乎中國特色城鎮化發展道路的成敗。農民工已成為城市發展不可或缺的群體，如果能在城市定居，將大大推進我國的城市化進程，提高城市化質量，也有利于城市住房建設和管理。

3.解決農民工住房問題是改善民生的現實需要

根據建設部課題組的調查，目前擬在城市買房的農民工已占到21％，且多數愿意在目前就業城市購房。但74.1％的農民工能承受的購房單價在3000元／平方米以下，19.O％能承受3000～4000元／平方米，很少能承受4000元／平方米以上；67.5％的農民工能承受的購房總價在20萬元以內，21.2％能承受20～30萬元。目前，大中城市最低價的房屋都遠遠高于他們的承受力。大部分農民工是由個人或家庭從市場租賃解決住房問題，但76.2％的農民工目前能承受的月租金在100～300元之間(占到月收入的20％左右)，遠低于城市現實房租水平。大部分農民工集中在“城中村”、城鄉結合部租房，居住面積大多在7平方米以下，配套設施不完善(無衛生設施，無獨立廚房，生活設施差)，居住條件惡劣，與城市戶籍居民的居住水平差距越來越大。尤其是，近幾年城市房價、房租增長過快， “城中村”等農民工集聚地改造加快，城市邊緣不斷向遠郊區擴展，使得農民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到較大影響。改善居住條件已成為農民工最迫切的民生要求，是1億多農民工、數億農民工家屬的殷切期盼。

4.解決農民工住房問題是實現社會和諧的重要標志

一個社會的最終穩定、進步與和諧，必須實現居者有其屋。擁有適當的住房是一項基本人權，已成為國際共識。為現在的1億多農民工、未來的數億農民工，保障真正意義上的居住權，是我國政府的重大職責，是實現社會和諧的重要標志。解決農民工住房問題，能為農村精英階層、尤其是新生代農民工提供社會地位上升的渠道和機制，促進社會穩定。解決農民工住房問題，健全涵蓋農民工的城市住房保障體系，有利于縮小城鄉居民在住房保障上的差距，促進城鄉統籌；有利于遏制我國城市“貧民窟”的發展勢頭，避免出現巴西等發展中國家出現的社會問題，促進城市自身的和諧；有利于遏制農民“一家兩地，一家兩制”的家庭分離趨勢，緩解農村留守兒童和農村老齡化問題，促進農村和諧。

二、農民工住房總體還處于市場失靈和政府失靈并存的狀態

隨著農民工數量的快速增長，在城市居住時間的增加，市民化意愿的增強，農民工住房問題正得到越來越多的重視。2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出要多渠道解決農民工居住問題，保證農民工居住場所符合基本的衛生和安全條件；2007年出臺的《國務院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出將農民工作為城市中其他住房困難群體；2007年，建設部、發展改革委等部門聯合發布《關于改善農民工居住條件的指導意見》，提出用工單位是改善農民工居住條件的責任主體。這些文件初步明確了農民工住房政策的基本方向。一些地方也積極破解農民工住房難題，主要做法包括建立農民工公寓(農民工經濟租用房)，將符合條件的農民工納入城市住房保障體系，建立農民工住房公積金制度，對農民工購房給予財稅支持等。但總的來看，農民工住房既存在市場失靈，也存在政府失靈，突出表現在以下四個方面：

1.農民工無法進入城市商品房市場。絕大多數農民工的收入水平都遠遠低于城市房價和房租水平。除由用工單位提供居住場所外，大部分的農民工還得自行從市場上租房。但由于自身的經濟能力有限，通常只能租住城鄉結合部的農民私房或市中心價格相對低廉但條件差的房屋，市場上還沒有與他們支付能力相當的租賃房源供應。農民工的住房需求很強烈，但是市場不會自動產生與這種需求相匹配的供給。在解決農民工住房問題上，確實存在著市場失靈。城中村、群租現象的發生正是這類供需矛盾的反映。如果不調整供應結構，這些現象將很難解決，也會對整個城市的住房市場產生不利影響。

2.農民工仍游離于城鎮住房保障體系之外。城鄉二元結構的保障體制仍然把農民工當“外來人口”、“暫住人口”對待，他們沒有獲得身份轉變，不能享受同城市居民同等的保障權利。雖然一些城市提出將農民工納入城鎮住房保障體系，但限制條件過多，農民工進入城市住房保障體系的門檻過高，還存在著事實上的政府失靈。目前農民工在城市的居住主要還是通過血緣、鄉緣、業緣和地緣關系解決。由這些關系所導致的居住方式會逐漸造成一種低收入人群根據工作或親緣關系的人為集中，也就產生了諸如“城中村”等現象，形成了新的城市二元結構。

3.現行用地政策制約了農民工集體宿舍的建設。目前，集中建設農民工集體宿舍的方式主要有三種：(1)開發區或工業園區內的企業利用受讓的土地，在工廠生產區附近興建職工宿舍；(2)由企業與農民集體組織通過多種方式合作，利用城鄉結合部農民集體土地興建農民工宿舍； (3)利用破產或倒閉企業的閑置廠房改造或修建農民工宿舍。但這三種方式都與現行土地政策相沖突：利用出讓工業用地興建農民工宿舍與現行工業用地政策相沖突，利用城鄉結合部農民集體土地興建農民工宿舍與現行集體建設用地流轉政策相沖突，利用破產或倒閉企業的閑置廠房改造或修建農民工宿舍與現行土地收購儲備政策相沖突。

4.地方的政策探索也需進一步完善。如農民工保障性住房的資金來源不確定，適合農民工特點的保障性住房普遍缺失，農民工住房公積金制度缺乏細則，針對農民工的住房金融服務幾乎是空白。

因此，在現有政策的基礎上，健全適合農民工特點的住房保障體系、住房供應體系和住房政策體系已十分必要。

三、解決農民工住房問題的基本原則和總體思路

1.基本原則

一要順應城市化趨勢，促進農民工市民化。農民工住房保障不僅應滿足現階段進城農民工家庭在城市居住需要，還要為最終給予農民工與城鎮居民同等的住房保障待遇、向市民化階段發展作鋪墊。

二要尊重農民工意愿，符合農民工流動趨勢。在解決農民工住房問題的具體操作中，要充分考慮農民工的作息時間、地域分布特點以及經濟承受能力，避免不切實際的建設造成住房閑置。結合農民工的流動趨勢，合理協調大中小城市和小城鎮的住房政策。

三要與現行的國家住房政策體系有效銜接。解決農民工住房問題也不能搞“特殊”，要納入城市住房政策體系通盤考慮，與市場化保障方式同步進行，以降低今后制度轉換的成本。

四要充分發揮政府、企業和市場的作用。政府要發揮主導作用，企業要落實改善農民工居住條件的社會責任。同時，也應以市場化運作為方向，充分發揮市場功能。

五要循序漸進，分階段分步驟逐步解決。流動人口住房是一個世界性難題，我國人口規模巨大，城鄉二元分割，解決農民工住房問題具有長期性、復雜性和艱巨性，要隨著經濟發展水平、政府財力的提高逐步解決。

2.總體思路

調查表明，農民工最愿意接受的住房支持方式有三個：單位提供住房補貼，政府提供低廉租金房，政府給予政策由單位建造住房。但不同群體農民工解決住房問題的期望方式有較大差別：低收入農民工傾向政府修建低廉租金房，政府給予政策、由用工單位建造宿舍；而高收入農民工更愿意通過市場自行解決，希望單位提供住房補貼，政府給予財稅和金融支持，提高支付能力。

從農民工住房問題存在市場失靈這一客觀實際出發，根據農民工的購房意愿和購房能力(主要決定于收入水平)，解決農民工住房問題的總體思路是：充分發揮政府的主導作用、企業的社會責任和市場的調節功能。多渠道改善農民工居住條件，加快建立起“以低端市場租賃房為重點，以保障性住房和商品房為補充”的農民工住房供應體系，健全“農民工經濟租用房、廉租房、經濟適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系。逐步完善“住房公積金制度、住房補貼制度、財稅支持制度、金融服務制度、土地供應制度、規劃保障制度相互補充”的農民工住房政策體系，使進城農民工的住房條件盡快改善。

根據農民工購房意愿和購房能力的差異，可以將在城市常住的農民工劃分為三類，并在統一的政策框架內，對不同類型的農民工實施不同的政策措施：

第一類是市民化意愿和市民化能力都很強的農民工，應提高支付能力，取消購房限制，鼓勵購房。這類農民工在城市有穩定的工作，好多是舉家外出，收入較高而且比較穩定，具有較強的購房能力，在務工城市購房的意愿強烈。應將這部分農民工納入住房公積金政策范圍，提供住房公積金貸款，落實好企業的住房補貼制度，允許購買經濟適用房。

第二類是市民化意愿較強但市民化能力較弱的農民工，應納入城市住房保障體系。這類農民工在城市有穩定的工作，想在務工城市擁有住房或在離家鄉較近的城鎮購房，但收入較低、購房能力弱。這部分農民工，應納入務工地廉租房、限價房、經濟適用住房等保障性住房范圍。規范和發展適合農民工特點的租賃市場，進一步發揮市場的作用。完善小城市和小城鎮落戶政策，鼓勵部分人在家鄉城鎮購房。

第三類是市民化意愿和市民化能力都很弱的農民工，主要依靠農民工公寓、集體宿舍來解決居住問題。這類農民工流動性較大，收入低，購房能力、租房能力都很弱，主要是想在務工城市有個適宜的住所。對于這部分農民工，應要求用工單位積極為其提供集體宿舍，完善各項設施，提高居住質量。在農民工集中的地區，可比照廉租房建立適合農民工特點的經濟租用房，以更低的價格向農民工出租。

四、解決農民m住房問題的政策框架

重點是建立一個體系，規范一個市場，完善六項制度。

1.建立“農民工經濟租用房、廉租房、經濟適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系。調查顯示，不同收入水平的農民工都希望政府能修建低廉租金房或給予政策支持。所以，要把農民工住房納入國家住房保障政策中統籌考慮與安排，建立“農民工經濟租用房、廉租房、經濟適用房、限價商品房”四位一體的、覆蓋城鎮常住人口的住房保障體系。對于在城市穩定就業一定年限、有一定經濟能力的農民工，在保障性住房上應給予市民待遇，比照城市居民收入標準，提供廉租房、經濟適用房、限價商品房，參加社保的農民工可優先考慮。由于農民工能承受的租金水平很低，必須建立適合農民工特點的經濟租用房。鼓勵各地比照廉租房政策，在農民工集中的開發區和工業園區、城中村改造、城鄉結合部建設相對集中的農民工公寓，鼓勵將廢舊廠房改造為農民工公寓。放寬中小城市和城鎮戶籍限制，鼓勵符合條件的農民工逐步在家鄉的城鎮落戶，并納入本地城鎮住房保障體系。

2.規范農民工住房租賃市場。農民工主要還是以散居的形式分布在城市中，他們的住房問題主要還是應通過低端的市場租賃房(小戶型，低租金，具有基本功能)來解決，尤其是收入水平較高的農民工更傾向通過低租金租賃市場來解決住房問題。因此，應鼓勵提供適合農民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。從農民工的特點和居住現狀來看，在城鄉結合部建設農民工公寓是一個經濟可行的方式。應允許各地探索由集體經濟組織利用農村建設用地建立農民工公寓，只允許對農民工出租，不得出售。政府加強監管，將流動人口管理和公共服務延伸到這些農民工公寓。

3.健全農民工住房公積金制度。調查顯示，對于在城市買房的房款籌集方式，農民工也越來越接受公積金貸款和銀行貸款，分別占到47.7％和32.5％。特別是高收入農民工，尤其希望通過公積金貸款來提高自身的支付能力。因此，健全農民工住房公積金制度已勢在必行。農民工住房公積金可采取“低水平，多層次，廣覆蓋”的原則。首先要保證每個從事正當行業的農民工都有條件進入住房公積金體系。其次，為了減輕企業負擔，住房公積金的繳納標準在初期可以處在一個較低的水平上，以保證覆蓋的全面性，對于不同經濟效益的企業可以有不同層次的繳納標準。農民工只要連續繳存住房公積金一定時間以上，就可以申請住房公積金貸款，還可以允許其因工作變動或其他正當理由一次性提取公積金，并可提取用于支付房租。

4.逐步建立適宜的農民工住房補貼制度。住房補貼是農民工最愿意接受的住房支持方式，應適應農民工的意愿，逐步建立適宜的農民工住房補貼制度。補貼對象是單位未交納住房公積金、單位提供宿舍但須交納租金和自行租房的農民工，補貼的金額根據農民工收入狀況的一定比例確定，并在勞動用工合同中予以明確。

5.完善財稅支持制度。建立農民工城市公共住房專項資金，由住房公積金增值部分的一定比例、政府土地出讓凈收益的一定比例、城市財政預算安排必要補助和用人單位繳費的一定比例組成，使農民工住房保障資金來源制度化、規范化。專項資金主要用于農民工經濟租用房的建設、管理、維護。對于為農民工提供租賃住房的業主或機構，可考慮給予一定的稅收減免，鼓勵更多的供應主體參與到租賃市場中來，為農民工提供適宜的住房。

6.完善金融服務制度。對于購買城市經濟適用房、限價房的農民工，可降低其購房首付款的比例，延長還款期限，給予契稅優惠。對興建農民工公寓的私人和機構給予一定的金融支持，如鼓勵金融機構為其提供低息長期的銀行貸款或公積金貸款等。

7.完善土地供應制度。允許各地在遵守國家基本土地政策的基礎上，積極探索，解決好利用出讓工業用地興建農民工宿舍與現行工業用地政策的矛盾、利用城鄉結合部農民集體土地興建農民工宿舍與現行集體建設用地流轉政策的矛盾、利用破產或倒閉企業的閑置廠房改造或修建農民工宿舍與現行土地收購儲備政策的矛盾。土地利用規劃要為農民工住房、尤其是經濟租用房預留空間，明確性質，使農民工的住房建設合法。

8.完善規劃保障制度。把農民工住房納入地區經濟社會發展規劃、城鎮建設規劃中統籌考慮。城鎮規劃應統籌考慮農民工住房位置和基礎設施、公共服務設施服務能力，并且避免出現大面積集中的情況。農民工集體宿舍和專供農民工租用的住房，要充分考慮農民工的居住需要和生活成本，堅持經濟適用、合理布局、科學設計、確保質量，同時應適當配備必要的文化、體育活動等設施。農民工住房建設要符合國家的建筑標準，確保質量安全。