淺議人力資源開發的公共政策意涵

摘要：人力資源是生產力中最積極、最活躍的因素，人力資源開發實際上是一種價值和資源分配，直接涉及公共政策選擇。人力資源開發價值與資源的分配性涵義體現在兩個方面：一是投資于人力資源開發的人財物的分配；二是人力資源本身的配置與利用。人力資源開發的公共政策屬性規定了政府作為人力資源開發的核心主體應承擔的職責，在實施人力資源開發的過程中，政府分配公共資源應堅持公平為先，通過建立公共財政為人力資源開發提供強有力的保障。

關鍵詞：人力資源；資源分配；政府；公平；公共財政

一、人力資源開發的公共政策屬性

著名學者戴維·伊斯頓從政治系統分析的角度出發，認為公共政策是政治系統權威性決定的輸出，其本質是對社會的“價值”作權威性的分配。對于這里的價值，我們應作廣泛意義的理解：既包括哲學層面的價值，也包括政治學、經濟學意義上的價值；既包括物質方面的價值，也包括精神方面的價值。人力資源作為“第一資源”，其開發所涉及的面是相當廣泛的，具有豐富的內容，需要資源的輸入與輸出。因此，人力資源開發的過程(包括人力資源本身的配置)在本質上是一個價值分配的過程，具有明顯的公共政策屬性，“科教興國”、“人才強國”等戰略思想本身就蘊涵著豐富的公共政策涵義。當人力資源開發的主體為政府時，人力資源開發便具有了公共產品或準公共產品的屬性，因為政府投入的是納稅人的錢，最大限度地增進公共利益是其根本目的。

政府在進行人力資源開發活動時，I必然會有傾向地分配相關公共資源，如誰將先獲取?獲得多少?如何獲取?等等。無論從開發人力資源的角度，還是從利用人力資源的角度來看，人力資源開發本質上都是一種資源配置的過程。當人力資源開發活動與具體的組織、群體、個人相結合時，也就轉化為了利益分享與社會發展的問題，也就關涉到人力資源開發政策理念的取向問題。

二、人力資源開發的強正外部性規定了政府是人力資源開發的核心主體

人力資源開發具有很強的正外部性，作為一種投資，具有高收益、低風險的特征。人力資源開發的收益是多樣性的，社會的各方面都可能直接或間接地從人力資源開發中獲益，當人力資源開發的主體為政府時，它具有準公共產品的屬性。公共產品，簡單的來說，即一個人消費某一產品并不會損害他人對該產品的消費的產品，它不同于私人產品，如企業、公司提供的私人產品。公共產品與私人產品相比較，它具有以下一些明顯的特征：

1 效用的不可分割性。

2 消費的非排他性。

3 取得方式的非競爭性。

4 提供目的的非盈利性。

公共產品的以上四個特征是密切聯系的，其中最核心的是其非排他性和非競爭性，其它兩個特征是它們的延伸。市場提供公共產品的失靈為政府干預及其職能界定提供了邊界，市場的外部性是其失靈的重要原因。外部性是指在相互聯系、相互作用的經濟主體(個體、企業或社會組織)之間，一個經濟主體的活動對其他經濟單位產生影響，而該主體又沒有根據這種影響從其他主體那里獲得相應的報酬或支付相應的補償。外部效應有外部正效應與外部負效應兩種形式，好的或積極的影響被稱為外部正效應或外部經濟(如一個人養花種草給鄰近的養蜂人帶來的好處)，壞的或消極的影響則被稱為外部負效應或稱為外部不經濟(如化工廠化學物質和噪音的散布所產生的外部損耗)。當外部效應存在時，市場是無效的，無法通過市場機制的自發作用來調節以達劍社會資源有效配置的目的。沃爾多對外部性問題進行了深入的分析，認為“在經濟活動產生‘外在需求’的地方，無論是受益還是損耗，由生產者滿足這些需求都是不恰當的，或者說是不可從生產者那里征收的。這樣市場結果將沒有效率。因為這些外部受益或損耗是不進入決定生產決策的計算的。”就人力資源開發來講，教育和健康投入是實施人力資源開發的兩種主要形式。教育是人們獲取知識和增長才干的主要途徑，馬克思曾經說過：“要改變一般的人的本性，使他獲得勞動部門的基能和技巧，成為發達的和專門的勞動力，就要有一定的教育和訓練。”健康是人力資源開發的基本環節，世界銀行在《1993年世界發展報告：投資于健康》中明確指出：“良好的健康狀況既是人類發展最根本的目標，又是加快發展的手段。”馬歇爾曾指出：“健康與強壯、體能、智能與道德情操……是工業財富的基礎。而物質財富的最根本的重要性在于這樣一種事實，即如果加以明智的運用，它可以增進人類的健康與強壯、體能、智能與道德情操。”這道出了健康與財富間的密切關系。

三、人力資源開發的政策理念：公平與效率

政府作為人力資源開發和人力資本投資的核心主體，其活動是通過一系列的人力資源開發政策來實現的，如教育政策、公共醫療衛生政策等等。政府機制的運作不同于市場，政府作為公共權力運行的主體，政府在進行人力資源開發時，應堅持公平為先，在此前提下追求高效率，以增進和維護公共利益。而市場機制的運作所遵循的是市場規律，各經濟主體在進行人力資源開發時，是以效率優先為導向的，追求市場利潤的最大化。因此，政府機制的運作應重在解決公平問題，而市場機制的運作重在解決效率問題，政府作為人力資源開發的核心主體，對公共資源的分配應堅持公平為先。

1 公平：公共資源分配的價值前提

“公平”一詞涵義豐富，作為政府公共政策的價值取向，作為政府對公共資源進行分配的價值前提，可以將其理解為政府對公共資源進行合理性的分配。公平不是要求絕對的平等，而是強調政府在制定公共政策、進行公共資源分配時，必須同等地對待每一個人，同等對待不同階層的利益訴求。因此，堅持“公平”優先的價值并不是要求絕對平等。

2 效率：市場經濟條件下政府進行公共資源分配的應有之義

效率作為公共政策的價值取向，主要是指資源配置的有效性。公共資源配置的有效性可以從以下幾方面來理解：

(1)考察政策目標的實現程度，科學、客觀地確定政策結果并將政策結果與政策的預期目標進行比較。

(2)考察政策投入的產出效率。

(3)考察社會整體效率。經濟學家曼昆指出：“效率是資源配置使所有的社會成員得到的總的剩余最大化的性質。”社會的整體滿意度是我們考察公共政策配置資源是否有效的重要尺度。帕累托效率為考察政策配置資源的有效性提供了重要依據，但在現實的政策實踐中，要使政策配置資源達到帕累托效率幾乎是不可能的，只是我們可以無限地去接近它。

四、公共財政是人力資源開發的強有力保障

人力資源開發活動是一個持續的過程，具有較強的周期性，見效慢。教育投資、基本醫療衛生等投資都是大型的社會工程，這些工作靠市場是難以解決的，只有通過政府對公共財政、公共資源的有效配置和利用才能更有效的解決。

在傳統的計劃經濟體制下，我們對“財政”一詞的一般理解是：財政是個分配問題，以國家為分配的主體，經濟資源的配置服從于國家計劃，排斥市場機制的作用。而在社會主義市場經濟體制下，對資源的配置起基礎性作用的是市場，而不是政府。從計劃到市場的轉變要求政府職能的相應變革，尤其是經濟職能，要求重新界定我國財政的職能范圍。在市場經濟條件下，政府的主要職責就是彌補“市場失靈”，這也是公共財政的主要職能范圍。我國在黨的十四大提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制以后，關于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標，黨的十六屆三中全會《決定》進一步提出了健全公共財政體制的改革目標，發展市場經濟需要相應的公共財政制度相配合已成為社會的共識。從人力資源開發的角度講，建立科學、有效、合理的公共財政體制無疑能夠為人力資源開發注入強大的動力，提供強有力的資源支持。