淺析完善的電力監(jiān)管體系之構(gòu)建策略

摘要:現(xiàn)階段我國電力產(chǎn)業(yè)正在進(jìn)行著“打破壟斷，引入競爭”的市場化改革。同時我國電力監(jiān)管體制伴隨著電力體制改革也正經(jīng)歷著一系列的發(fā)展變化。但是現(xiàn)階段我國電力監(jiān)管體制存在的突出問題在一定程度上制約著我國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在對我國電力監(jiān)管體制現(xiàn)存缺陷綜合分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外經(jīng)驗提出了完善的電力監(jiān)管體制之構(gòu)建策略。

關(guān)鍵詞:電力產(chǎn)業(yè);監(jiān)管體制;構(gòu)建策略

中圖分類號:F294.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)09-0088-02

“電力監(jiān)管是指政府運用行政、法律手段，對電力工業(yè)經(jīng)濟活動實施的直接或者間接干預(yù)行為，包括對自然壟斷環(huán)節(jié)的直接監(jiān)管和對競爭性環(huán)節(jié)的間接市場監(jiān)管”[1]。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了一系列民營化與結(jié)構(gòu)重組以及電力監(jiān)管制度重建等改革。我國電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了政企合一、發(fā)電市場分開、政企分開、部分省市競價上網(wǎng)等電力體制改革的發(fā)展階段，以及目前正在進(jìn)行的“打破壟斷，引入競爭”的市場化改革。同時我國電力監(jiān)管體制伴隨著電力體制改革也正經(jīng)歷著一系列的發(fā)展變化。但現(xiàn)階段我國電力監(jiān)管體制存在的突出問題在一定程度上制約著我國電力行業(yè)的發(fā)展。所以針對我國現(xiàn)行電力監(jiān)管體制的弊端進(jìn)行一些行之有效的改革，對我國電力產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展意義重大。

一、我國電力監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

1.電力產(chǎn)業(yè)市場化改革之前我國電力監(jiān)管體制概況。我國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革之前，我國的電力工業(yè)部作為政府職能和壟斷企業(yè)合一的機構(gòu)，實行傳統(tǒng)的管理方式即政企合一的行政管理方式。這種政企合一的電力管理模式，在一定的歷史時期內(nèi)確實有效地促進(jìn)了電力發(fā)展。但是，電力部門既作為政府的主管部門又作為國家直屬企業(yè)，不僅承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃的制定等重大政策職能，而且又直接管理企業(yè)。這種缺乏制衡與效率的管理模式，不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也不符合國際電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的趨勢。

2.電力產(chǎn)業(yè)市場化改革之中我國電力監(jiān)管體制概況。 1997年國家電力公司成立，開始了我國電力產(chǎn)業(yè)的市場化改革。1998年，撤銷了電力工業(yè)部，由國家不同部門按照國務(wù)院的授權(quán)，行使各自對電力基建計劃、技改計劃以及財務(wù)、電價等政府監(jiān)管職能。但仍是沿襲計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)管理方式，仍不能適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)市場化改革和我國市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。2002年2月《電力體制改革方案》出臺，我國對電力產(chǎn)業(yè)實行了橫縱雙向分拆。通過國家電力公司的重組，形成不同的發(fā)電和電網(wǎng)公司，由國務(wù)院分別授權(quán)經(jīng)營。經(jīng)過一系列的改革，原來電力工業(yè)部統(tǒng)一的監(jiān)管職能被分散到眾多政府部門。目前中國與電力監(jiān)管相關(guān)部門主要有以下幾個:發(fā)改委、電監(jiān)會、環(huán)保總局、國資委、財政部和省級經(jīng)貿(mào)委等。

二、現(xiàn)階段我國電力監(jiān)管體制存在的缺陷

1.電力法規(guī)體系不健全，監(jiān)管無規(guī)可循。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，監(jiān)管與傳統(tǒng)政府管制體制的最首要區(qū)別就在于前者是基于“規(guī)則”的監(jiān)管。一直以來，我國電力監(jiān)管的手段基本上是依靠政府行政協(xié)調(diào)的力量，而不是依靠法律進(jìn)行規(guī)范和約束。監(jiān)管無規(guī)可循，立法滯后，缺少透明度。“現(xiàn)行《電力法》1996年4月1日開始施行，到目前為止已實施十幾年了，但許多必要的配套法規(guī)仍遲遲未能出臺，尤其是經(jīng)濟監(jiān)管方面的法規(guī)和規(guī)章基本上還是空白，具體的操作規(guī)則也很缺乏”[2]。監(jiān)管的人為干擾因素大，存在著監(jiān)管部門權(quán)力膨脹的較大風(fēng)險，存在著利益相關(guān)的政府部門、企業(yè)尋租、設(shè)租的風(fēng)險。

2.監(jiān)管職能分配不合理并缺少協(xié)調(diào)、溝通機制，影響了整個電力監(jiān)管的效率。目前中國的電力監(jiān)管職能分散在許多不同的政府部門。“各部門監(jiān)管職能分散、責(zé)任不明，且綜合協(xié)調(diào)能力不強，監(jiān)管的錯位、缺位和越位并存[3]50-56。例如，電力項目的審批和定價權(quán)在發(fā)改委，財務(wù)監(jiān)督權(quán)在財政部，而電力行業(yè)的專業(yè)監(jiān)管者(電監(jiān)會)卻無法執(zhí)行市場準(zhǔn)入、電力定價等維持電力市場順利運行的一些基本權(quán)力。電力監(jiān)管是一項系統(tǒng)性極強的工作，市場準(zhǔn)入、電價審批等監(jiān)管內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣，必須協(xié)調(diào)合作，才能取得預(yù)期的監(jiān)管效果。但是目前這種機構(gòu)設(shè)置和職能分工人為地割裂了本應(yīng)相對完整的監(jiān)管工作，增加了各監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)成本，影響了整個電力監(jiān)管的效率。

3.電監(jiān)會組織體系不健全，出現(xiàn)嚴(yán)重的監(jiān)管缺位現(xiàn)象。電監(jiān)會目前的層級設(shè)置和人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)中國地域遼闊、人口眾多、電力行業(yè)規(guī)模龐大、電力服務(wù)量大面廣、地區(qū)間電力發(fā)展和改革進(jìn)展不平衡的特殊國情，出現(xiàn)嚴(yán)重的監(jiān)管缺位現(xiàn)象:一是基層監(jiān)管缺位。我國有37個省(市)級電網(wǎng)公司、332個地市級配供電公司和2600多個縣級供電公司。電監(jiān)會成立以來，僅向11個省派出電力監(jiān)管辦公室，市、縣兩級如何設(shè)置至今沒有說法。目前，省及省級以下電力監(jiān)管職能大都由省、市、縣經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)，受機構(gòu)編制的限制，地方經(jīng)貿(mào)委從事監(jiān)管工作的人員很少。二是目前監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)存在著明顯不足，電力監(jiān)管人員多為一般的政府行政工作人員和技術(shù)人員，懂公共管理、財務(wù)、審計、經(jīng)濟、法律的各類不同人才和復(fù)合型人才少，而真正掌握現(xiàn)代經(jīng)濟理論和監(jiān)管理論的專業(yè)電力監(jiān)管人才更少。這一狀況已無法適應(yīng)現(xiàn)代電力監(jiān)管政策性、專業(yè)性、時效性強的需要。

4.缺乏有效的監(jiān)管手段與措施，沒有有效保證公平競爭。首先，缺乏有效的手段促進(jìn)發(fā)電領(lǐng)域的競爭。目前，發(fā)電投資、上網(wǎng)電價通過行政審批決定，上網(wǎng)電量由政府計劃安排，缺乏形成競爭的機制。雖然提出要放松準(zhǔn)入限制，鼓勵國內(nèi)民營資本進(jìn)入，以促進(jìn)有效競爭，但無具體、公開的準(zhǔn)入程序與規(guī)則。導(dǎo)致雖然實現(xiàn)了發(fā)電主體多元化，但仍然是國有企業(yè)占多數(shù)。而與私人經(jīng)濟相比，對國有企業(yè)的監(jiān)管要困難得多。其次，缺乏保證調(diào)度公平與市場主體公平的有效手段。目前在我國，電網(wǎng)公司是單一發(fā)電購買者，并負(fù)責(zé)電力調(diào)度。但其自身還擁有發(fā)電容量，做到公平調(diào)度存在利益沖突。雖然電網(wǎng)公司的主輔分離、發(fā)電資產(chǎn)剝離均已被提上日程，但進(jìn)展緩慢。這種情況下，監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)廠、網(wǎng)關(guān)系、保證市場主體公平、對公平調(diào)度的監(jiān)管都存在較大的困難。

5.監(jiān)管缺乏廣泛的社會參與，監(jiān)管缺乏公開透明度。電力監(jiān)管活動涉及政府、被監(jiān)管企業(yè)和電力消費者等各方利益。“電力監(jiān)管的過程，包括監(jiān)管規(guī)則和重大決策的制定，應(yīng)廣泛聽取利益相關(guān)者的意見與建議”[3]50-56。同時，還需要向社會公開監(jiān)管信息，如決策的結(jié)果和依據(jù)等，以對監(jiān)管機構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督。從我國目前的情況來看，監(jiān)管過程尚未形成廣泛的社會參與。如，制定重大監(jiān)管規(guī)則時未向社會公開征求意見，許多重要監(jiān)管活動的決策結(jié)果與依據(jù)也未向社會及時公開。

三、完善的電力監(jiān)管體制之構(gòu)建策略

英、美等國都在修訂完善法律的基礎(chǔ)之上，建立獨立的電力監(jiān)管機構(gòu)作為監(jiān)管政策的執(zhí)行機關(guān)，獨立地行使監(jiān)管職能，使之既不受制于政府的行政指令干擾，亦不為任何一方利益集團所左右，并且實現(xiàn)了監(jiān)管過程的公開透明。這些經(jīng)驗對于我國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革和現(xiàn)代電力監(jiān)管制度的建立都具有很好的借鑒作用。但簡單的套用或者模仿國外電力監(jiān)管的模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須結(jié)合我國市場經(jīng)濟的特點和電力產(chǎn)業(yè)的具體情況具體分析并逐步建立起一套有中國特色的公正、完善的電力監(jiān)管體系。下面根據(jù)國外的監(jiān)管經(jīng)驗結(jié)合我國的電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及電力監(jiān)管體系現(xiàn)狀，提出我國完善的電力監(jiān)管體系之構(gòu)建策略。

1.進(jìn)一步完善我國電力監(jiān)管的法律體系，使電力監(jiān)管有充分的法律保障。我國電力監(jiān)管法律體系是一個由全國人大頒布的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、政府有關(guān)部門制定的規(guī)章以及地方人大、政府和部門制定的地方法律、法規(guī)和規(guī)章共同構(gòu)成的電力監(jiān)管法律制度的總和。在這一整套監(jiān)管法律體系中，起基礎(chǔ)作用的將是《電力法》和《電力監(jiān)管條例》，而《電力法》更是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。但是，2003年啟動修改的《電力法》至今沒有出臺。雖然，修改《電力法》是一項全面系統(tǒng)的工作，要牽扯到多方利益、考慮諸多問題，故而需要比較長的時間。但是缺乏法律的有效保障，我國電力監(jiān)管的有效性會受到很大影響。因此，當(dāng)務(wù)之急是要加快《電力法》的修改工作，在新《電力法》中確認(rèn)電力監(jiān)管機構(gòu)的法定職權(quán)，再依據(jù)新的《電力法》修改《電力監(jiān)管條例》等行政法規(guī)，進(jìn)而完善我國電力監(jiān)管的法律體系。

2.電力監(jiān)管要逐步實行政監(jiān)分離，使電監(jiān)會更加有效行使監(jiān)管職能。電力監(jiān)管體制的改革是政府行政體制改革的重要組成部分，既要兼顧當(dāng)前的現(xiàn)狀和現(xiàn)實可能性，更要著眼于建立新型的政府行政體制的長遠(yuǎn)目標(biāo)，具有相當(dāng)?shù)那罢靶院脱永m(xù)性，避免與今后政府行政體制改革發(fā)生矛盾甚至制造障礙。力爭形成“企業(yè)自主經(jīng)營，行業(yè)協(xié)會自律服務(wù)，監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管”的新型政企關(guān)系。在實現(xiàn)政企分開的基礎(chǔ)之上實行政監(jiān)分離，并將目前分散在各部門的電力監(jiān)管職能(如價格管制權(quán)、市場準(zhǔn)入管制)集中到電監(jiān)會，賦予電監(jiān)會有效的管制工具和“權(quán)責(zé)對等”的管制職能，使電監(jiān)會有效行使監(jiān)管職能。

3.要加快電力監(jiān)管委員會的組織體系建設(shè)，使電監(jiān)會監(jiān)管職能更加充分地發(fā)揮。首先，需要加快電力監(jiān)管縱向組織體系建設(shè)。目前，我國已成立了區(qū)域級電力監(jiān)管委員會，下一步的重點是加快省級監(jiān)管委員會的建立，設(shè)立市縣級監(jiān)管辦公室，配備充足的人力、物力等資源，保證基層監(jiān)管職能的履行，落實國家電監(jiān)會已制定的各項監(jiān)管政策，并加大政策執(zhí)行力度。其次，要優(yōu)化監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)。電力監(jiān)管專業(yè)性強，涉及公共管理學(xué)、微觀經(jīng)濟學(xué)、管制經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、電力等多個專業(yè)領(lǐng)域，為防止監(jiān)管者被蒙蔽，克服監(jiān)管雙方的信息不對稱。所以需要監(jiān)管機構(gòu)由經(jīng)濟學(xué)家、管理學(xué)家、財務(wù)專家、電力技術(shù)人員以及復(fù)合型人才構(gòu)成，以實行專業(yè)化的監(jiān)管。

4.監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管過程中要采取有效的監(jiān)管措施促進(jìn)公平有效競爭。“在目前中國現(xiàn)代企業(yè)制度尚未建立，法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善的情況下，強有力的行業(yè)監(jiān)管對于電力行業(yè)結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)過渡，打破歧視性行業(yè)進(jìn)入壁壘和人為準(zhǔn)入障礙，建立有效競爭市場機制，防止企業(yè)的惡性競爭行為十分必要”[4]。我國的市場環(huán)境雖然不同于發(fā)達(dá)國家，但可以借鑒其經(jīng)驗，逐步引入競爭。“發(fā)電和供電(銷售)領(lǐng)域?qū)儆诟偁幮灶I(lǐng)域，可充分引入競爭”[2]116-117。如放寬發(fā)電市場準(zhǔn)入，進(jìn)一步培育其他競爭力量，使非國有發(fā)電能力在總發(fā)電能力中的比重不斷提高，不斷提高發(fā)電領(lǐng)域的競爭性，推動大用戶直購試點。同時，還可以考慮在零售環(huán)節(jié)逐漸引入競爭。由于電力產(chǎn)業(yè)特殊的經(jīng)濟技術(shù)特性，僅僅引入競爭還不夠，仍需要規(guī)范市場秩序來促進(jìn)公平、有效地競爭。這需要加快電力改革進(jìn)程，剝離電網(wǎng)公司發(fā)電資產(chǎn);加快主、輔分離與輸、配電獨立核算;完善市場交易規(guī)則，加強對電力公平調(diào)度的監(jiān)管;加強對輸電企業(yè)公平開放電網(wǎng)情況的監(jiān)管;加強對發(fā)電市場壟斷行為的監(jiān)管;加強對發(fā)電企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和兼并等行為的監(jiān)管。

5.監(jiān)管機構(gòu)要建立公開的信息披露機制。監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管的過程中，其行為必須受到有效的監(jiān)督，以保證監(jiān)管機構(gòu)依法行使其監(jiān)管權(quán)力、履行其義務(wù)。另外，對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，也有助于確立監(jiān)管權(quán)威，增進(jìn)監(jiān)管能力，提高監(jiān)管效率，保證電力監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。對監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，社會監(jiān)督是尤其重要的環(huán)節(jié)。在我國，監(jiān)管的透明度不夠一直制約著社會對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督。建立電力監(jiān)管的信息公開制度，除有法定不公開事由以外，監(jiān)管機構(gòu)的所有電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管信息均應(yīng)向公眾公開，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)、過程與結(jié)果均應(yīng)對公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、查閱公報或者具體申請等形式獲得政府信息。監(jiān)管機構(gòu)只有適度地將監(jiān)管的過程公開，將監(jiān)管程序公開，社會才能對其實施有效的監(jiān)督。因此，增強透明度，推進(jìn)政府信息公開制度，才能獲得公眾認(rèn)同，提高監(jiān)管的有效性和效率，這對于強化電力監(jiān)管機構(gòu)的效力及樹立其權(quán)威具有重要的意義。

伴隨著電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的浪潮，傳統(tǒng)的電力監(jiān)管體制必將由新型的電力監(jiān)管體制所替代。由于我國特殊的歷史和現(xiàn)實背景及電力監(jiān)管制度建設(shè)的漸進(jìn)性，決定了我國的電力監(jiān)管過程將是一個漫長的不斷調(diào)整完善的過程。同時電力監(jiān)管在我國還是一個新課題，既需要引入現(xiàn)代監(jiān)管理論，借鑒其他國家的經(jīng)驗，也要結(jié)合我國的實際情況，不斷完善電力監(jiān)管體系。

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