我國(guó)城市流動(dòng)人口管理的政策路徑選擇

摘要:流動(dòng)人口是一個(gè)國(guó)家人力資源的主要組成部分，人口流動(dòng)是人力資源配置優(yōu)化的根本路徑之一。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人口現(xiàn)代化進(jìn)程主要通過(guò)人口流動(dòng)路徑來(lái)完成，人口流動(dòng)是人力資本優(yōu)化和人力資源在不同區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)間配置再配置的發(fā)展變遷過(guò)程。人口流動(dòng)作為一種社會(huì)生存方式而不可避免，改革開(kāi)放三十年來(lái)，流動(dòng)人口創(chuàng)造了巨大的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，并引領(lǐng)著人力資源在各產(chǎn)業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，其群體數(shù)量和人員素質(zhì)都有一定的提升，但是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和流動(dòng)人口自身的利益需求增加，由流動(dòng)人口引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也日益嚴(yán)重，對(duì)流動(dòng)人口的管理不僅僅是一個(gè)人口管理問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題，更是一個(gè)事關(guān)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的關(guān)鍵問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:流動(dòng)人口管理;政策選擇;城市

中圖分類(lèi)號(hào):C912.81文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2584(2010)09-0049-02

一、相關(guān)概念界定

(一)流動(dòng)人口

目前對(duì)流動(dòng)人口的概念界定主要有以下幾種依據(jù):第一，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為依據(jù)，將從第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))中游離出來(lái)的未能進(jìn)入城市正規(guī)部門(mén)的勞動(dòng)力視為流動(dòng)人口。第二，以某人是否具有某地常住戶口為依據(jù)，認(rèn)為流動(dòng)人口是在某地滯留而無(wú)常住戶口的人。第三，以常住地是否改變?yōu)橐罁?jù)，將流動(dòng)人口視為暫時(shí)離開(kāi)常住地而非遷移的各種人口。第四，以人口流動(dòng)的原因?yàn)橐罁?jù)，認(rèn)為流動(dòng)人口是不改變常住戶口而進(jìn)入某一地區(qū)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人。第五，認(rèn)為流動(dòng)人口是人口空間遷移的一種特殊形式，是在一定地理區(qū)域內(nèi)發(fā)生短暫流動(dòng)行為的那部分居民[1]。

本文認(rèn)為，流動(dòng)人口是指在不變更常住戶口所在地前提下進(jìn)入非常住戶口地從事各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口。“戶口所在地”即戶籍所在地;“從事各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”則將流動(dòng)到異地的從事就醫(yī)、商務(wù)、探親、旅游等非經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)互動(dòng)的一般流動(dòng)性人群排除在外。

(二)流動(dòng)人口的觀念誤區(qū)

流動(dòng)人口是指在不變更常住戶口地前提下進(jìn)入非常住戶口地從事各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口。但是政府在制定公共政策時(shí)往往將流動(dòng)人口、外來(lái)人口、農(nóng)民工混同使用。

1.外來(lái)人口與流動(dòng)人口

“外來(lái)人口”一詞是傳統(tǒng)戶籍制度的產(chǎn)物，在戶籍制度改革之前由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重影響，人員流動(dòng)受到戶籍制的極大限制。“外來(lái)人口”即非常住戶口地的人口，是與本地區(qū)常住人口相對(duì)而言的。外來(lái)人則是指在居民戶口簿(常住人口登記卡)中登記居住于甲地的常住人口，而因某種原因流動(dòng)至乙地居住的人口，相對(duì)于乙地的本地人口(本地常住人口)而言就成為外來(lái)人口。也就是說(shuō)，在戶籍制改革之前很多久居城市的農(nóng)村人口雖然在城市生活了很多年，雖然在人文社會(huì)已經(jīng)被接納為城市居民，但是從戶籍的認(rèn)定上看仍未改變農(nóng)業(yè)戶口的出身。因此，戶籍制度改革的目的是使常住戶口地的公民可以自由進(jìn)入非常住戶口地，也就是允許農(nóng)村人口自由進(jìn)城居住，讓?xiě)艨谥痪哂袠?biāo)志居住地的意義，使戶口失去特殊福利待遇的條件下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居住的平等權(quán)利。而“外來(lái)人口”的這種稱(chēng)呼與打破城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中央精神是相悖的，是一定時(shí)期帶有歧視性色彩的稱(chēng)呼;另一方面，“外來(lái)人口”本身就是一種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的產(chǎn)物，將外地人始終當(dāng)做一個(gè)外人來(lái)看待，使其難以融人非常住戶口地當(dāng)中，從最初就給流動(dòng)人口打上異質(zhì)的烙印，使流動(dòng)人群與城市之間產(chǎn)生隔閡，與城市市民社會(huì)相融合就成為一件難上加難的事情。

2.農(nóng)民工與流動(dòng)人口

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量龐大，主體是農(nóng)民工，就因此而得出“農(nóng)民工”在現(xiàn)階段與“流動(dòng)人口”在語(yǔ)義上是可以類(lèi)通的，因此可以說(shuō)流動(dòng)人口問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民工問(wèn)題。這種觀點(diǎn)混淆二者之間的區(qū)別，毋庸置疑的是，由于中國(guó)農(nóng)民龐大的人口基數(shù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)律和三農(nóng)事業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村流動(dòng)人口成為中國(guó)流動(dòng)人口的主力軍，但是流動(dòng)人口是比農(nóng)民工更加廣泛的概念，除了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，它泛指一切在不變更常住戶口的前提下進(jìn)入非常住戶口所在地從事各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口群體[2]。

二、國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口研究理論的變遷

(一)流動(dòng)人口社區(qū)管理理論

社區(qū)管理模式是我國(guó)大多數(shù)城市普遍采取的流動(dòng)人口管理模式之一，如《黑龍江省流動(dòng)人口管理規(guī)定》(黑龍江人民政府令第三號(hào))第8條規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處、居(村)民委員會(huì)應(yīng)配備專(zhuān)兼職工作人員，做好本轄區(qū)流動(dòng)人口的日常管理工作。社區(qū)管理的精神就是把流動(dòng)人口從精神到行為完全吸納為本地社區(qū)的成員并使其接受社區(qū)的管理規(guī)范和生活準(zhǔn)則，使其對(duì)社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感。這種管理模式可以把城市容納機(jī)制落實(shí)到具體的日常生活中，消除城市發(fā)展的隱患，從基層預(yù)防社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。該管理模式是防范型管理模式向服務(wù)型管理模式的過(guò)渡，是事后管理向事前管理的轉(zhuǎn)變，是以改善流動(dòng)人口在城市中的生存環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，工作重點(diǎn)是消除流動(dòng)人口問(wèn)題滋生的環(huán)境，而非對(duì)流動(dòng)人口的直接限制。社區(qū)管理模式強(qiáng)調(diào)政府在管理當(dāng)中的服務(wù)職能，幫助并鼓勵(lì)流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)啬芟鄬?duì)的長(zhǎng)期居住，這在一定程度上符合我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)意識(shí)。但是“流動(dòng)人口”這一名稱(chēng)本身就表明該類(lèi)群體具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，將其放在一個(gè)相對(duì)比較穩(wěn)定的空間居住，無(wú)形中加重了社區(qū)管理的難度，增加了城市人口密度。并且現(xiàn)階段我國(guó)的社區(qū)管理模式并不成熟，各種相關(guān)制度尚未建立健全，且無(wú)全國(guó)性的流動(dòng)人口管理法律可依，各地區(qū)社區(qū)管理尚無(wú)較成熟的典范。因此，要將流動(dòng)人口納入社區(qū)管理體系，不是一蹴而就的事，而是要在現(xiàn)有城市社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，分步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)流動(dòng)人口社區(qū)管理機(jī)制的建立。

(二)流動(dòng)人口自治管理理論

自治管理模式源于20世紀(jì)90年代提出的“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)公共管理模式，即政府在轉(zhuǎn)變職能中縮減行政職能，主要對(duì)城市整體發(fā)展進(jìn)行總體目標(biāo)管理和政策調(diào)控，在城市管理重心下移的同時(shí)，將本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的職能交還給各類(lèi)社會(huì)組織，使NGO在社會(huì)管理中發(fā)揮更大的作用。該理論認(rèn)為流動(dòng)人口來(lái)源分散、流動(dòng)性強(qiáng)、數(shù)量日益增加，政府的管理和服務(wù)存在諸多不足，難以有效保障該群體的合法權(quán)益。因此，流動(dòng)人口迫切需要有來(lái)自政府以外的社會(huì)支持系統(tǒng)并建立流動(dòng)人口自治組織，實(shí)行自治管理。所謂流動(dòng)人口自治管理是指流動(dòng)人口在政府職能部門(mén)的指導(dǎo)下，以流動(dòng)人口協(xié)會(huì)等自治組織為載體，充分發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)、自我約束的功能，以更好地保障自身合法權(quán)益的新型組織管理方式。如果說(shuō)社區(qū)管理是從政府的角度所做出的政府行為決策，那自治管理就是從流動(dòng)人口自身的角度出發(fā)所采取的措施[3]。自治管理確實(shí)是政府行政管理體制的有益補(bǔ)充，如果實(shí)現(xiàn)必將在流動(dòng)人口管理中發(fā)揮著重要作用，但一方面流動(dòng)人口參與社會(huì)管理的機(jī)制尚不健全，政府在政治生活中掌握著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，擁有較大的資源配置能力，可通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段來(lái)約束非政府主體。另一方面，流動(dòng)人口數(shù)量龐大且流動(dòng)性強(qiáng)，自身管理水平不高，造成自治管理的困難。這就決定了自治管理模式在流動(dòng)人口管理中發(fā)展的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和曲折性。

三、我國(guó)流動(dòng)人口管理的政策選擇

(一)“疏導(dǎo)”農(nóng)村流動(dòng)人口

1982年第三次人口普查時(shí)，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)為657萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.65%;1990年第四次人口普查時(shí)，我國(guó)流動(dòng)人口為

3 216萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.80%;而在2000年第五次人口普查和2005年1%人口抽樣調(diào)查時(shí)，我國(guó)流動(dòng)人口已分別高達(dá)1.44億和1.56億，占總?cè)丝诘?1.60%和11.90%，目前全國(guó)正在組織開(kāi)展第六次人口普查，相信這一數(shù)字又將有所突破。其中，農(nóng)村流動(dòng)人口在流動(dòng)人口中占據(jù)相當(dāng)大的比重。80年代中國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)主要采取就地職業(yè)轉(zhuǎn)換的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為當(dāng)時(shí)吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主渠道，但自80年代末期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已明顯出現(xiàn)就業(yè)能力減弱的趨向:1992年與1988年比，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值翻了一番，而就業(yè)人數(shù)只增長(zhǎng)了10.9%，就業(yè)彈性從0.35下降到0.13。1988年以來(lái)，鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)的固定資產(chǎn)平均每年增長(zhǎng)18.4%，而每萬(wàn)元資產(chǎn)吸納的就業(yè)人數(shù)，從1988年的31人降至1991年的18人，下降了42%。1984—1988年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力1 260萬(wàn)，而1989—1992年，平均每年只轉(zhuǎn)移260萬(wàn)，僅相當(dāng)于過(guò)去五年的一個(gè)零頭。而90年代則表現(xiàn)為異地轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了農(nóng)村包圍城市態(tài)勢(shì)的“民工潮”，形成了對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃體制的巨大沖擊波。它區(qū)別于一般發(fā)展中國(guó)家流動(dòng)人口的一個(gè)重要特征是流動(dòng)人口采取“流民”的形式，沒(méi)有割斷同土地的“臍帶”。他們還擁有耕地，還把耕地作為社會(huì)保障基礎(chǔ)。他們雖然工作生活在城市，但沒(méi)有取得市民的身份。正是這種轉(zhuǎn)移的不徹底性使農(nóng)業(yè)受到損害，如轉(zhuǎn)移農(nóng)民使土地拋荒，而且使城市受到一定的沖擊。面對(duì)沖擊，一些人只看到民工流動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)，把“民工潮”看做“盲流”、“洪水猛獸”，希望政府能用堵的辦法使人心歸田，把4億多農(nóng)村勞動(dòng)力限制在有限的耕地上務(wù)農(nóng)。實(shí)質(zhì)上，“民工潮”所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題都是制度創(chuàng)新跟不上勞動(dòng)力流動(dòng)的需要和有關(guān)管理滯后造成的。面對(duì)這一沖擊波，政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，興利除弊，對(duì)“民工潮”不是“堵截”，而是“疏導(dǎo)”，學(xué)會(huì)利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。

(二)走農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之路

一般認(rèn)為發(fā)展中國(guó)農(nóng)業(yè)的道路主要有三條:一是用傳統(tǒng)價(jià)格保護(hù)機(jī)制提高農(nóng)民收入;二是繼續(xù)推進(jìn)80年代開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的分散鄉(xiāng)村工業(yè)化道路，將流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)企業(yè)中逐步消化;三是隨國(guó)際城市化潮流，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，特別是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國(guó)國(guó)情決定了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能走第三條道路。其一，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格同國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格基本持平，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的相當(dāng)一部分來(lái)自于成本推動(dòng)，因此，試圖通過(guò)價(jià)格保護(hù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的想法是極不現(xiàn)實(shí)的，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲部分源于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的比較利益低下，應(yīng)通過(guò)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)增加農(nóng)民收入。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，只有通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大范圍調(diào)整才能實(shí)現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。其二，用分散的農(nóng)村工業(yè)化來(lái)發(fā)展農(nóng)村，也會(huì)受到許多限制。分散的布局使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不得不獨(dú)立去解決交通、通訊、供電、供水、排污、倉(cāng)儲(chǔ)等問(wèn)題，不僅毫無(wú)集聚效益，而且一些地區(qū)也不具備發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的先進(jìn)管理、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和投資渠道。因此，要使中國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，必須使生產(chǎn)要素沖破現(xiàn)存過(guò)度分散無(wú)序的格局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素重組和人力資源重組，在全球城市化的浪潮中，探索適合中國(guó)發(fā)展速度的城市化道路，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的利益和城市文明。

(三)提高流動(dòng)人口的社會(huì)地位和積極性

社會(huì)分層理論認(rèn)為，個(gè)人在社會(huì)中所處的位置取決于三個(gè)方面:即政治地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)聲望。從經(jīng)濟(jì)收入上來(lái)看，除了少部分低準(zhǔn)入行業(yè)(如營(yíng)銷(xiāo)、IT等)的流動(dòng)人口處于中等收入以外，占流動(dòng)人口數(shù)量絕大多數(shù)的農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)收入上比其他行業(yè)的流動(dòng)人口更具有顯著的代表性，其收入還處于社會(huì)低收入水平，雖然他們通過(guò)“用腳投票”的方式導(dǎo)致各地“民工荒”的蔓延，由于市場(chǎng)規(guī)律作用，最終使得該群體工資收入有了一定幅度的提高，但還存在如工資拖欠、同工不同酬、變相克扣工資等普遍現(xiàn)象。用腳投票即在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、各轄區(qū)政府稅收體制相同、轄區(qū)間無(wú)利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，所以各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合，來(lái)自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說(shuō)，居民們通過(guò)“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產(chǎn)品與稅負(fù)的組合時(shí)，展現(xiàn)了其偏好并做出了選擇哪個(gè)政府的決定。

從社會(huì)評(píng)價(jià)來(lái)看，城市居民普遍認(rèn)為流動(dòng)人口存在以下幾個(gè)方面的社會(huì)問(wèn)題:流動(dòng)人口對(duì)城市本地人口就業(yè)帶來(lái)了壓力;流動(dòng)人口的增加對(duì)城市的環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌、