揭開國際刑事法庭的神秘面紗

2009年4月至6月，根據(jù)審計署聯(lián)合國審計項目計劃安排，我先后參與了對盧旺達問題國際刑事法庭(ICTR，以下簡稱盧旺達刑庭)和前南斯拉夫問題國際刑事法庭(ICTY，以下簡稱前南刑庭)的審計。作為一名學法律出身的審計人，能夠參加這兩個國際刑事法庭的審計項目，心情格外復雜。恰如在現(xiàn)場審計時，向法官、檢察官們表達的那樣:作為一位法律人，對各位法學泰斗致以崇高的敬意;而作為一名外部審計師，將嚴格履行審計監(jiān)督職責。

一、因種族沖突而設立的國際法庭

查閱兩個國際法庭相關的文獻資料，主流觀點認為兩個法庭的設立是由種族沖突引起。打開前南刑庭的網(wǎng)站，主頁上有這樣一句話“Bringing war criminals to justice， bringing justice to victims”。在理解時，我對“victims”的概念作了廣義解釋，將其譯為“世人”，并將這句話譯為“將戰(zhàn)犯繩之以法，把正義還給世人”。的確，種族滅絕的受害者豈止是那些在大屠殺中的罹難者，它泯滅了人性的良知，傷害了全世界民眾的情感，國際社會應當通過審判，讓世人重獲正義。

前南刑庭的設立背景:1991年，前南斯拉夫政局發(fā)生劇烈動蕩。在國家解體過程中，武裝沖突先在斯洛文尼亞爆發(fā)，繼而在克羅地亞，最后在波黑全面展開。戰(zhàn)火使成千上萬平民流離失所。雪上加霜的是，沖突各方都無視國際人道主義法，實行種族清洗，任意殺害無辜平民、搗毀房屋廟宇，進行恐怖主義襲擊，扣留人質。為了制止這些罪行，并將這些犯罪的責任人繩之以法，聯(lián)合國決定設立前南刑庭，以審判前南斯拉夫境內嚴重違反國際人道主義法的罪犯。1993年5月25日，前南刑庭在荷蘭海牙正式成立，當時法庭辦公地點尚未確定，成立大會在國際法院所在地和平宮舉行。我國著名法學家李浩培先生作為首批上訴庭法官出席了成立大會。

盧旺達刑庭的設立:盧旺達是地處中非的不發(fā)達國家，境內的圖西族和胡圖族占總人口的99%。一戰(zhàn)后，兩個民族就紛爭不斷。1994年2月，隨著兩個政黨的領導人被害，執(zhí)政的胡圖族開始對圖西族和本民族反對黨進行殺害。1994年4月6日，盧旺達總統(tǒng)等人乘坐的飛機墜毀，成為大屠殺的導火索。次日凌晨，總統(tǒng)衛(wèi)隊和軍隊開始屠殺圖西族和支持兩民族結盟的胡圖族人。4月12日，屠殺升級。在100天內，50萬至100萬圖西族和胡圖族反對派被殺害。為了懲治大屠殺的罪人，1994年11月8日安理會通過955號決議，設立盧旺達刑庭。后幾經(jīng)商討，法庭地點選定在坦桑尼亞北部小城阿魯沙。

二、常見國際司法機構間的比較

目前，聯(lián)合國系統(tǒng)下的司法機構主要包括國際法院(ICJ)、聯(lián)合國行政法庭(UNAT)、前南斯拉夫問題國際刑事法庭(ICTY)、盧旺達問題國際刑事法庭(ICTR)、塞拉利昂問題特別法庭、柬埔寨法院特別法庭及黎巴嫩問題特別法庭。另外，隨著今年國際刑事法院(ICC)對蘇丹總統(tǒng)巴希爾發(fā)出逮捕令，它也更加受到公眾的關注，但需要注意的是，國際刑事法院受《羅馬規(guī)約》約束，本身作為一個常設的獨立性國際組織，并非聯(lián)合國系統(tǒng)下的司法機構。

在上述的國際司法機構中，國際法院、國際刑事法院、前南刑庭與盧旺達刑庭之間比較容易混淆。特別是國際法院、國際刑事法院和前南刑庭，它們都設在“國際法之都”的海牙。很多媒體在相關報道中，往往籠統(tǒng)地以“國際法庭”代之，公眾對幾個機構之間的區(qū)別難以把握。筆者試從以下四個方面進行比較，幫助分辨其間的差異:

1.法律地位不同。

國際法院是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》設立，它依照《國際法院規(guī)約》及其本身的《法院規(guī)則》運作，《國際法院規(guī)約》本身構成《聯(lián)合國憲章》的一部分。國際法院與聯(lián)合國大會、安全理事會、經(jīng)濟及社會理事會、托管理事會、秘書處共同組成聯(lián)合國的六大主要機構，它承擔著世界法院的角色，是聯(lián)合國最重要的司法機構。

前南刑庭與盧旺達刑庭作為安理會的附屬機構，常被稱作“姐妹庭”，都是由安理會按照聯(lián)合國憲章第七章“對于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法”及第五章第二十九條“安全理事會得設立其認為于行使職務所必需之輔助機關”的規(guī)定而設立的，法庭的重大事項通常需要由安理會決定。如在當前法庭處于完成工作戰(zhàn)略階段，法庭每隔半年都要向安理會報告進展情況。

國際刑事法院是第一個由締約國以條約設立的常設性國際司法機構，它受《羅馬規(guī)約》的約束，該規(guī)約于1998年7月17日由120個國家共同簽署，在2002年7月1日由60個國家批準后方正式生效。它雖然可以受理安理會移交的案件，但并非聯(lián)合國的組成部門，具有很強的獨立性。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第二條的規(guī)定:本法院應當以本規(guī)約締約國大會批準后，由院長代表本法院締結的協(xié)定與聯(lián)合國建立關系。

2.歷史使命不同。

國際法院設立的目的是實現(xiàn)聯(lián)合國的一項主要宗旨:“以和平方法且依正義及國際法之原則，調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢”，它具有雙重作用:依照國際法解決各國向其提交的法律爭端，并就正式認可的聯(lián)合國機關和專門機構提交的法律問題提供咨詢意見。而且，國際法院只受理主權國家之間的爭端，不受理來自個人和團體的訴訟，所處理的問題常常都是國際關系中的一些重大問題，比如兩國之間的領土糾紛、海洋劃界問題。中國首任國際法院大法官倪征日奧(yù)先生在國際法院處理的第一個案子就是“突尼斯和利比亞大陸架劃界案”。

前南刑庭與盧旺達刑庭的歷史使命在其完整的名稱中作了較為詳細的描述。前南刑庭是專門起訴應對1991年以來在前南斯拉夫境內實施嚴重違反國際人道主義法行為負有責任之人，主要包括四類行為:滅絕種族行為;危害人類罪;嚴重違反1949年各項《日內瓦公約》的行為;嚴重違反戰(zhàn)爭法規(guī)或慣例的行為。盧旺達刑庭是起訴應對1994年1月1日至12月31日期間在盧旺達境內實施種族滅絕和其它嚴重違反國際人道主義法行為負有責任之人和應對這一期間鄰國境內種族滅絕和其他這類違法行為負責的盧旺達公民的國際刑事法庭，主要包括三類行為:滅絕種族行為;危害人類罪;嚴重違反1949年各項《日內瓦公約》的行為。可見，二者的使命都具有專一性、唯一性的特點。

根據(jù)《羅馬規(guī)約》第四條、第五條的規(guī)定，國際刑事法院可以在任何締約國境內，或以特別協(xié)定在任何其他國家境內，行使其職能和權力;該法院的管轄權限于整個國際社會關注的最嚴重犯罪，對下列犯罪具有管轄權:(1)滅絕種族罪;(2)危害人類罪;(3)戰(zhàn)爭罪;(4)侵略罪。可見，國際刑事法院的地域管轄權在于“締約國境內，或以特別協(xié)定在任何其他國家境內”。

3.存續(xù)時間不同。

所擔負歷史使命的不同決定了四個國際司法機構的存續(xù)時間之不同:國際法院是聯(lián)合國的常設性機構，沒有存續(xù)時間的要求。前南刑庭、盧旺達刑庭是臨時性機構，將隨著審判任務的結束而關閉。因涉及案件審判的復雜性，兩個法庭的關閉期限尚未最終確定，但是現(xiàn)在已經(jīng)處于實施完成戰(zhàn)略，逐漸縮編的階段，預計很快將徹底關閉。國際刑事法院是常設性機構，其設立之初就是在借鑒了紐倫堡審判、東京審判、以及前南刑庭、盧旺達刑庭的經(jīng)驗基礎之上，決定為今世后代設立一個獨立的常設國際刑事法院。

4.資金來源不同。

作為審計師，我們更加關注他們的資金來源。按照《國家法院規(guī)約》第三十三條的規(guī)定，國際法院的經(jīng)費由聯(lián)合國負擔，其擔負方法由大會確定。前南刑庭與盧旺達刑庭的資金全部來自聯(lián)合國會員國的攤款，其中50%來自聯(lián)合國經(jīng)常預算的會費分攤，50%來自適用于維持和平行動的攤款。各國、各政府間組織和非政府組織也為法庭執(zhí)行任務提供資金、設備和服務。國際刑事法院的資金主要來自于締約國，同時它也接受政府、國際組織、個人、企業(yè)和其他團體的捐款。

三、國際法庭審計過程中的感受

1.審計過程中應當注重與被審計單位之間的溝通。

溝通是審計的橋梁，也是夯實審計發(fā)現(xiàn)的良好途徑。對國際法庭的審計，應更加注重與被審計單位的溝通。這主要是因為法庭的工作人員，特別是審判庭、檢察官處的工作人員，受英美法系對抗式訴訟制度的影響，很難接受或者不會接受對方的觀點，而是將自己的觀點長篇大論地表述后，交由法官去評判。而在審計中并沒有法官這一中間人角色，為了避免在出點會上“辨而不決”，審計師應加強與他們的溝通。在盧旺達刑庭的審計過程中，我們就曾遇到此類情況:在對檢察官處的業(yè)務進行審計時，我們多次主動與其負責人聯(lián)系，希望溝通審計所發(fā)現(xiàn)的問題，但對方總是推諉不予理睬或搞證據(jù)突襲。結果在出點會上，對方針對我們發(fā)現(xiàn)的問題突然提出一份長長的“抗訴書”，雖然我們對此也早有準備，但依然反復交鋒，耗費了較長時間。最終，檢察官處認可了審計發(fā)現(xiàn)并接受了審計建議。

當然，在審計過程中被審計單位也往往主動與審計師溝通。在盧旺達刑庭審計期間，因審計發(fā)現(xiàn)的問題涉及審判庭的案件審判，法庭的先后兩任庭長就曾主動約見我們進行會談，交換意見，幫助形成有建設性的審計建議。

2.審計師掌握一定的法律專業(yè)知識是深化審計成果的必要前提。

兩個法庭的機構設置與工作職能基本類似，幾乎處處都與法律專業(yè)知識相關聯(lián)。法庭包括三個部門:審判庭、檢察官處與書記官處。書記官處作為行政管理部門，主要承擔為審判庭、檢察官處服務的職能，歷來是外部審計師關注的重點領域。以此為重點的原因主要有二:一是財務、管理審計涉及的領域多屬于此部門;二是審判庭、檢察官處的法律專業(yè)性較強，審計師較為缺乏此方面的專業(yè)知識，難以切入。但是，考慮到法庭的核心工作就是圍繞起訴與審判，放棄了對這兩個部門的審計，就意味著法庭三分之二的內容我們將無法接觸。最終，審計組在此次審計中就定下目標，爭取在審判庭、檢察官處有所突破，能夠在法律業(yè)務方面發(fā)現(xiàn)問題，提出建議。這要求我們審計師要具備法律專業(yè)知識，熟悉案件訴訟程序，包括調查、起訴、審理、判決、執(zhí)行等各階段。

但隨之而來的問題是審計師該如何把握審判庭、檢察官處所涉及的法律問題內容。實際上，法律問題可以劃分為兩個方面，即實體性問題與程序性問題。實體性問題，諸如法庭的判決、檢察官處起訴、律師的動議等;程序性問題，如程序證據(jù)規(guī)則中規(guī)定的法官全體會議召開制度、案件移交的相關時間限制等。對于法律實體問題，由國際法學名宿所形成的法律文書，審計師確實難以評價。但是審計師完全有能力對相關法律程序問題進行審計，實際審計過程中，我們也確實將此作為法律問題的審計重點。例如，在盧旺達刑庭中，審判庭在將低級別被告案件移交到國家法院審理(主要是盧旺達國家法院)的判決書中提到:在案件移交后，檢察官應當每三個月對案件的審理進展情況向審判庭報告一次。在審計過程中，我們查閱了其中兩個案件的相關報告，發(fā)現(xiàn)檢察官并沒有依照此規(guī)定進行報告，這使得法庭無法了解已移交案件的審判進展情況，更無法對其進行監(jiān)督，最后對此出具了審計工作底稿。

3.審計中面臨的兩個關鍵問題。

在對兩個法庭的審計過程中都遇到了類似情況:在查出某項問題時，法庭的工作人員多用“正義無法用金錢衡量”、“法庭面臨關閉，進退兩難”兩個藉口給予解釋或搪塞。筆者認為，能否把握好這兩個問題是影響法庭審計成效的關鍵。

(1)公平正義與資金效益的關系。

簡單地說，就是正義與金錢的關系。截至2008年底，前南刑庭與盧旺達刑庭分別還有45名、37名被告尚未完成審判;而兩個法庭2008～2009年的兩年期預算都有兩三億美元，各自聘用的法庭工作人員都在1 000人以上。聯(lián)合國部分會員國認為，聯(lián)合國為兩個法庭付出巨大，法庭的資金使用效益存在低下問題。對此，法庭的解釋是正義無法用金錢來衡量，法庭在宣揚正義、懲治罪犯方面的工作其社會價值要遠遠高于其經(jīng)濟價值。這樣的解釋無可挑剔，而作為審計師的工作目標或者說責任，卻是要讓法庭的司法正義努力達到可用金錢衡量化。目前，我個人認為我們尚不完全具備此項能力，這一點成了我們在審計中遇到的難點。

經(jīng)過不斷地思考，逐漸形成此觀點:固然正義無法用金錢來衡量，但是金錢卻可以影響正義的實現(xiàn)。就此觀點，曾與前南刑庭的財務主管進行了溝通，他表示認同，并作了案件假設進行說明。假設在審前調查階段，檢察官收集了擬對被告指控5個罪名的相關證據(jù)，在法庭資金充裕的情況下，檢察官可對每個罪名逐一進行控訴，可能要花費一年半的時間，罪犯被判處無期徒刑;而在法庭資金受限的情況下，檢察官只會選擇其中的主要罪名進行控訴，只花費一年的時間，罪犯被判處有期徒刑。兩種方式下的結果都是罪犯受到審判并獲刑，但由于受資金限制，刑罰產生了不同。特別是在兩個國際法庭作為臨時性機構，而且資金受制于聯(lián)合國會員國的情況下，這種情況較容易產生，金錢可以影響正義的實現(xiàn)。

(2)法庭面臨關閉，工作進退兩難。

如前所述，法庭是臨時性司法機構，隨著案件審理的進展，以及考慮到其巨額開支，兩個法庭都處在面臨關閉的關鍵時期，他們每半年都要向安理會報告工作完成情況。隨著在2008年底前法庭完成所有一審工作的預期失敗后，法庭具體的關閉日期還無法最終確定。兩個法庭面臨關閉的問題是當前安理會遇到的最困難問題之一，因為聯(lián)合國從未遇到過此類問題，欠缺處理所屬機構關閉方面的經(jīng)驗。盡管之前有維和行動特派團關閉、撤離的情況，但是維和特派團在撤離后總是能夠找到下一個特派團來安排聯(lián)合國雇員以及資產問題。安理會目前的做法，幾乎是摸著石頭過河，抱有“走著瞧”的心態(tài)。

在整個審計過程中，審計組在與法庭溝通所發(fā)現(xiàn)的問題時，聽到最多的一個單詞就是“dilemma”——“進退兩難”。例如，在盧旺達刑庭對人力資源管理領域的審計中，我們發(fā)現(xiàn)法庭雖然已經(jīng)處于完成戰(zhàn)略階段，但又由于關閉的最終期限無法確定，安理會無法給予法官多年任期，而是采取了“先給予一年期，一年之后視情況再次續(xù)期”的方式，法庭所有工作人員的任期也是一年期，任期一年后的情況存在極大的不確定性。這導致工作人員對工作的穩(wěn)定性表示擔憂，他們在日常工作中花費了大量的時間用在尋找新工作上，影響了工作效率，從而又延緩了法庭關閉的期限。進退兩難是當前擺在安理會、法庭、審計師面前的巨大難題。

結束語

獨特的審計對象，復雜的審計環(huán)境，塑造了聯(lián)合國審計的魅力，歷練著中國審計師的隊伍。褪下神秘面紗后的國際刑事法庭，依然有很多問題需要我們不斷探索。而且，審計過程中所發(fā)現(xiàn)的其他問題，如中國職員在聯(lián)合國機構中任職比例偏低問題、中國人的海外形象問題等，涉及多方關系，意義重大，也需要進一步研究。

(作者單位:審計署京津冀特派員辦事處)