中國房地制度的扭曲與其經濟社會后果(五)

3.將形成大規模的城鄉無房流浪人員。

需要說明的是，即使國家投入大量的財政支持，由于生產資料價格的上漲，勞動力成本的上升，農業土地如果不集中，不規模經營，大量的家庭小農經濟，因分攤成本越來越高，遲早是要大規模和持續地破產。其擠出的人口和勞動力，實際上就是表現為農村剩余的勞動力和向城市轉移的人口。這樣一個趨勢，不會以我們的意志而轉移。

有的學者認為，農村留有土地和住宅，農民在城市找不到工作后，可以回家安生。其實，這種想法是一種傳統農業時代的幻想。一是農業的增加值總體上是下降的，農業擠出勞動力和人口，這是一個趨勢，越來越多的農民不可能再回農村。二是80后、90后，甚至未來的21世紀后等農民人口進城后，他們習慣了城市的生活方式，許多年青的農民工即使在城市找不到工作，也很難讓他們回農村重新種地。三是農村中隨著弟兄的分家，土地經營的規模越來越小，越來越碎，規模小而不經濟，與非農業的收益比較越來越大，另一方面，生活資料和農業生產資料相對于農業產品卻越來越昂貴，大部分農民想回農村，也將無法生存。四是城鎮、城市、交通、水利等建設，到2040年，還需要占用耕地1億多畝，如果不加以控制，農村居民改善民居將會占用更多的土地，會出現相當多的無地和少地農民，促使其向城市轉移。因此，想讓農民回農村去的想法，是違反城市和工業化趨勢的，也是不可能實現的。

越來越多的農民人口要從農村出來，而如果城鎮和城市中沒有較為固定的住所，特別是屬于自己的住所，再加上如果工作極不穩定，甚至無業，那么，就會形成大量無房無業的流浪人員。目前，農村在城市的轉移人口高達2億左右，未來30年，按照預期最低人口規模14.5億計，城市化水平達到80%，還將轉移5億人，如果城鎮和城市中中小企業發展不充分，服務業比例總是調整不到位，則會形成大量的無業無收入和租不起房的人口，即使占總轉移人口的5%，全國也會有3 000～4 000萬人之巨。

4.城市中將形成食利房東和交租農民工兩個階級。

由于小產權房是非法的，也不允許貧民窟存在，而城鎮和城市中的房價太高，轉移進入城鎮和城市的人口大部分只有租住城鎮和城市居民的住房，他們辛勤勞動，相當多的收入要支付房租，形成工作或者做小生意，但相當多收入要支付房租的階層，如果房地產制度不改革，這部分人的規模將達數億之多;而城鎮和城市居民，由于不收取房產稅，對于多套住房也不課以重稅，其中一部分城鎮居民因原來單位的福利性住房改革、獨生子女政策繼承雙方或者多方房產、高收入人購置多套房留給子女、房屋拆遷補償以中心少換邊遠多等等因素，租房成為其重要收入來源的群體，如果不進行改革，這部分人的數量也可能高達數億之多。于是，社會形成利用住房食利的和被房東所索租索利的兩個階層。

當然，如果一個社會，只有一小部分人群，因不斷遷移、收入還需要積累、或者愿意不斷更新居住環境等，而租房住，是正常的社會現象。但是，一個國家的城市社會中，60%以上的數億人口，租住40%以下人口的住房，甚至70%以上的數億人口租住30%以下兩三億人口的住房。這從經濟和社會關系上看，實際上已經形成了兩個階級，即食利階層和被食利階層。

可以看出，我們目前的土地、房產及稅收制度，在再分配著財富，實際是在城市制造食利的有閑階級和辛勤工作及為生計爭扎的勞動階級，將是未來社會形成新的分配不公、貧富差別和兩極分化的非常重要的一個源泉。

今天我們認為嚴厲限制小產權房是十分正確的，今天我們認為嚴厲鏟除私搭亂建的貧民窟是中國城市現代化的一大政績，今天我們將土地價格和房屋價格因為了多得財政收入而推得很高，今天我們花大力氣限制農民用出售、入股、抵押等方式來進行創業并換取城鎮的住宅，今天我們對城市居民卻較為寬容，可以購買多套住宅，并不征收任何占用資源的稅收，那么，我們就為明天積累和創造著食利和被食利的城市房產資本所有者人群和城市中農民工勞動人群，我們未來將撕裂城市的人民，成為兩個利益對立和沖突的有產階級和勞動階級。

(二)農村破產、就業難、糧食不穩和老齡化。

從農村和農業方面看，目前的土地和房產體制和制度，制約了小農經濟向現代農業的轉型，造成小農大量破產，土地撂荒，土地被進不去城市的農村居民大量地用來建房，糧食處于不安全狀態，由于進城的農民工中老年后回鄉，結果農村先于城市進入老齡化社會。

1.農業破產與形成大量的顯性失業人員。

從全世界各國產業結構變動的趨勢看，隨著經濟的發展，農業增加值比例在持續地下降;而農業內部，小規模的農業，則隨著勞動力成本的上升(實際就是農村農民生活水平的提高，其工作必然提高)，農業生產資料價格的上漲，農業產品價格上漲的幅度相對比勞動力成本和農業化肥、農藥、飼料、柴油等生產資料價格的上漲慢，并且農業用機械、電力、淡水的成本也在上升，只有從農業領域中相對于土地不斷地減少勞動力，即提高土地/勞動力的有機構成，土地規模經營和技術進步，并且還需要政府的支持，才能使農業獲得較為合理的收益;而且，只有規模經營，才能分攤和消化技術進步的成本，使農業的技術進步具有規模經營條件。

從目前農業土地集中的情況來看，似乎一直鼓勵農民耕地流轉，特別是黨的十七屆三中全會，提倡農業規模經營，促進農民承包地流轉。但是，在實際的操作中，農民的土地流轉卻非常困難:一是農業承包地的權屬不明確，沒有土地部門下發的永久承包的長期使用產權證書(過去有的地方是政府農業部門發展的三十年的承包證書)，而且，農業部門發的使用權證書，有時不能在土地部門的土地流轉中作為法律依據。二是流轉的信息和簽約成本太高，由于沒有土地流轉交易所，耕地使用權出讓供給的信息分散而不明確，耕地使用權需要的信息也不明確，信息處于極不對稱的格局，使需要耕地投資農場的人與轉讓使用農民之間的信息搜索費用，以及與一家一戶談判的成本極高。三是由于農戶耕地的小塊和分散，農場的投資者與70%農戶達成協議，但是，有30%農戶，甚至10%農戶不同意，也形不成連片和規模化經營的農場。四是由于耕地承包權沒有明確是不是能夠繼承，因此，對于老人擁有的土地，其去世后就會調整回集體可能要重新分配，在世時想出讓流轉，實際上對于農場投資者風險極大。而就目前農村的土地流轉看，其特征為，出讓時間短、規模小、不規范、糾紛多、不穩定。

這樣從農業看，現代農業的發展受到規模經營和經營成本的限制，小農經濟不能集中轉向現代規模經營的農業。本來農業自身的發展和轉型，加上農業加工、流通、服務等體系的發展，還能吸收大量農村過剩的勞動力。但是，由于現代規模經營農業的發展受到限制，弱化和失去了其吸收農業剩余勞動力就業的能力。而小農業經濟又利不抵成本，這樣其大量地顯性破產，或者形成耕地撂荒等這樣隱性的破產。使土地上的剩余農民，大量地從土地上擠出來，涌向城市，農業中的隱性失業人口，形成城鎮和城市中顯性的失業人口。

當然，農業剩余勞動力向城鎮和城市的轉移，開始是向工業和大企業轉移，隨著經濟的發展，大量地向中小企業和服務業轉移。這樣才能將從農業中剩余出來的大量的勞動力，向城市轉移時，由其吸收和平衡。但是，從中國目前的情況看，每千人擁有企業數量的水平比國外發達國家低得多，比發展中國家也要低得多，服務業就業比率更是比人均GDP2 000-3 000美元時的國家，低了25到30個百分點。從企業規模結構和國民經濟的產業結構上看，不是一種能夠大量吸收勞動力大量就業的結構，而一種資本密集和消耗資源并排斥勞動力利用和就業企業規模結構和產業結構。如果這種模式不變，加上我們的土地制度導致的現代農業發展緩慢，未來將會給中國形成數億之規模的失業人口。

2.村莊分散破敗與耕地可能被大量占用。

全國目前有行政村68萬個左右。2004年時，自然村為327萬個左右，一個自然村平均58戶人家，232人，占地135畝。如果中國土地制度和城市化道路按照目前的方式繼續下去，將會有以下的景觀。

首先，農村2.1億畝耕地還將被農民住宅小康和村莊擴大所占用。遇到的一個問題是，農村的小康社會在居住條件方面怎樣建設?如果一戶農民家庭按照每人100平方米的住房條件計算，2040年時，總人口14.5億，雖然農村人口20%，只有3億人，但是因土地制度在城市中不能實現永久居住，最保守估計，在城市中的2億人需要在原鄉村實現其住房目標，共5億人口，需要500億平方米住宅，用地5.8億畝，屆時，村莊用地在現在2.7億畝的基礎上，還需要占用3.1億畝土地。也就是說，從1978年到2007年，農村減少了6 000多萬人，但是，農民居住條件改善和村莊的擴大，卻增加了2億用地;下一個30年，從2008年到2040年，我們農村人口可能減少2-4億，但是村莊用地可能因農村農民居住條件奔小康，人均住宅面積100平方米，用地卻還需要增加3.1億畝。這樣，從1978年到2040年的60年中，中國農村村莊的擴大，最后將會用去5億多畝耕地。

其次，需要指出的是，大部分村莊衰敗是一個未來工業化和城市化進程中必然的趨勢。許多學者認為，在工業化的過程中，農村凋敝，城市現代化，形成巨大的反差，因此，需要加大對農村的投入，發展農村，縮小城鄉之間的發展差距。其實，在世界絕大多數國家中，農業增加值比率在GDP中是持續下降的，農村由于聚焦程度低、產出相對投資大、污水等污染的治理達不到規模經濟、就醫就學購物不便利、就業機會少等等，人口必然地從農村向城市轉移，農村衰敗是一個必然的趨勢。有學者研究過俄羅斯的情況，1897年俄羅斯進行第一次人口普查時發現，全國有85%的人口居住在農村里;廣大的鄉下，因人口自然減員或居民外遷形成了大量的無人村落，到2002年年底，歷年累計共有1.3087萬個村落已徹底斷絕煙火，在那里田地荒蕪，雞犬絕跡，一片衰敗景象。有人居住的村莊在1989和2002年兩次人口普查期間從15.2922萬個減少到14.220l萬個，減少了1.072l萬個;而事實上，還有2 279個村莊也已無人居住，只是尚未正式注銷而已。這就意味著在13年里農村居民點實際減少了1.3萬個，只剩下了13.992萬個，其中3.4萬個居民點(占總數的24.30%)人口不足10人，且以喪失勞動能力的老年人為主。正如俄羅斯政府文件所形容的那樣，這些居民點中的大部分已經成為“絕種的村莊”。

中國未來村莊衰敗的期間，大約在2020～2040年間，也可能到2060年。這期間，年輕人都到城市中就業和居住，村莊里居住的，大部分是年老體弱的老人;小規模土地的農業產出，實際上不能抵消成本支出，以及無法維持成本昂貴的生活需要;村莊中的住宅，變得一錢不值，甚至破敗不堪;曾經農村建設中的巨額投資，長期來看，成為巨大的浪費。因此，目前是嚴格控制農村村莊面積的擴大，將小村莊變成大村莊，加快轉移農村人口，還是放松宅基地的審批，讓農民在居住面積方面奔小康，并且大量地向規模特別小、特別分散的村莊投入大量的資金，可能需要算一筆長期的合不合算的經濟賬。

3.糧食生產欲求安全而可能不安全。

中國的糧食安全怎樣謀求?目前的辦法是，(1)控制18億畝耕地紅線，保證種糧的面積;(2)好象鼓勵農民的承包地流轉，但是，從法律、產權、體制、政策等方面沒有具體的促進措施，似乎既鼓勵土地流轉，又害怕土地流轉給農民造成生計和保障困難;(3)為了穩定城鎮居民的消費價格水平，保證城鎮居民的利益，控制農業產品價格的上漲，使農業生產成本與價格實際上倒掛;而試圖用加大對農民種糧等支持的力度，來平衡農民的利益。但是，問題有三:一是農民的生活成本是持續上升的，也即勞動力成本是上升的;二是農業生產資料價格是上升的;三是長期來看，農業收益與工業和服務業相比，是持續下降的。對農業生產免稅，以及加大投入，我認為是必要的，但是如果試圖用其來克服這樣三個趨勢，實際上是不可能的。

這樣思路和措施的結果是:(1)土地供應不足，加上其他因素，房屋價格太高，農民實際上無法向城市和城鎮永久轉移，農村的村莊無法整理成耕地;(2)因房價太高，相當多的農民無法向城市和城鎮順利轉移，農業中的過剩勞動力和人口不能下降，農業生產的勞動力和生活成本太高;(3)農業勞動力轉移不力，加上土地不能順利流轉，現代農業推動了規模經營的條件，用規模經營來降低農業生產成本、加快農業技術進步等等目標都實現不了;(4)農業產品的價格過低，使其生產收益抵不了成本，農民既不愿意放棄耕地，又不愿意賠本種地，土地撂荒和漫不經心種地的現象可能很普遍。

有一種思路是，認為農業生產可以通過國家財政的大力支持來實現其收益，從而保證糧食生產的安全。我認為，在農業生產規模經營、勞動生產率較高、農業生產基本抵其成本的格局下，國家給以農業一些支持是應該的。但是，在農民沒有養老等保障、農業生產規模太小、勞動生產率太低、農業過剩人口太多的格局下，政府力圖全額支持其生存，實際是通過對農業的補貼，大量地養活農業中的剩余勞動力和剩余人口，這種思路和措施，既在財力上不可能和不可持續，又會導致農業生產的低效率，使糧食生產更加處于不安全境地。可以看出，這樣的思路和措施，本來是想增加糧食產量，維護糧食安全，反過來實際上成為形成食糧不安全的深層次原因。

4.農村的老齡化速度將快于城市。

據中共中央黨校農村社保課題組的研究，從中國城鄉總體看，由于受20世紀后半期三次生育高峰期所引發的三次“銀發浪潮”的影響:第一次是1950～1958年生育高峰期出生的近2億人口，將在2010年后相繼進入老年期;第二次是1962～1973年生育高峰期出生的2億多人口，將于2020年后陸續進入老年期;第三次是1986年后生育高峰期出生的1億人口，將于2045年以后進入老年期。其中第一、二次生育高峰時間間隔短，致使2020年以后人口老齡化呈加速度增長態勢，加上第三次老年期的重疊，以及醫療條件改善，會迅速將我國人口年齡結構推向高齡化。

從農村與城市之間的人口流動看，進入城鎮和城市的主要是年輕人;而如果不能在城鎮和城市中永久轉移，回農村的主要是農民工中老年人。據1990年第四次全國人口普查公布的數據顯示，1985～1990年全國共有1 502萬農村人口遷入城鎮，遷入人群中以年輕人為主，使得農村人口老齡化問題開始凸顯。隨著我國市場化改革深入，入世后工業化、城市化步伐加快，農業科學技術廣泛推廣，勞動生產率大幅提高，新生勞動力的增多，農村耕地人多地少現象日趨嚴重，農民依靠土地所獲得邊際報酬遞減，致使滯留在土地上的大批農村剩余勞動力(至少1，7億)不得不急劇釋放，農村勞動力異地轉移(主要向大中城市流動)速度與規模會持續增強。而留居農村家中的主要是老年人，許多年后，回到農村的也是中老年人。使得農村人口的高齡化程度會越來越高。

據課題組的測算，2015年農村人口老齡化程度約為27%，即每四個農民中就有一個60歲以上的老人，到2020年農村老齡化程度為35%，即每三個農民中就有一個60歲以上的老人，2030年時，農村人口的老齡化比率將高達69%!由于經濟欠發達的中西部地區是農村勞動力轉移的主要區域，未來那里農村老人的養老將成為最為緊迫的社會問題。

表6-14 未來農村總人口及農村老齡化情況

(單位:萬人、%)

注:表中農村老齡人口數據來自于李君如、吳焰等著《建設中國特色農村社會保障體系》，中國水利出版社2008年版第142頁，農村人口按照預測人口與現代化要求的各年的城市化比率計算。

總之，可以看出，土地與房產體制及制度，與城市化的經濟和社會后果有著密切的關系:有什么樣的土地和房產體制和制度，就會有什么樣的城市化后果。而從上面預料的未來的結果看，人口會劇烈流動、貧富差別會加大、糧食供給會不安全、農村老齡化速度會加快，社會動蕩的危險未來可能比印度和拉美等國家和地區還要大。

八、小結

從以上的分析看，我們對于目前的土地體制和制度，加上政府的房地產財政，是進行大的改革，還是小改及修補，甚至是不動和維護呢?我認為，從我們未來面臨的危機和后果看，還是要進行大的改革和調整。首先，從思路、體制和政策上講，積極的講，用允許城鎮小產權房的建設，加大城鎮和城市住宅用地的供應，用便宜的房屋吸收農村進入城市，加速村莊的撤并和整理及復墾出更多的土地，實現土地的規模經營;讓農業產品的價格上漲，從而使農民土地撂荒率降低，技術進步加快，增加糧食產量;減少人口因生計和探親的流動性;防止出現有房產食利階級和租房被食利的勞動階級，謀求社會的安定和和諧。消極來說，怕農民將土地流轉出動，沒有了土地保障;怕城市住宅建設用地過多，導致糧食不安全;不敢動地方政府和有房階層的利益，不愿將出讓金制度改革為房產體制;土地權屬保持現狀，導致農民土地和房屋財產，不能作為創業、投資和置換城中房屋的資產。結果:現代農業不能發展，小農經濟最終會大量破產，土地被撂荒，技術難以進步，村莊擴大不能控制，農村破敗和老齡化加速，糧食更加不安全，人口劇烈流動，城市中有產和勞動階級分化，社會動蕩的危險更大。

因此，土地管理體制、土地產權和交易制度、房產體制和政策、地方政府的房地產財政，從民族和國家長期的安危著眼，已經到了非改革不可的地步了!(全文完)(作者單位:中共中央黨校)