突發性公共事件審計的探索與嘗試

2008年5月12日，四川汶川發生里氏8.0級特大地震。為了促進抗震救災工作的順利開展和救災資金物資“不出問題，少出問題，至少不出大問題”，審計署在5月16日就著手部署，全面開展對救災資金物資的跟蹤審計。在四川，4個多月的時間里，我們審計了省本級、市和縣單位數4 535個，延伸審計鄉鎮1 610個、村2 803個，調查受災群眾17 913戶。對于這次審計，溫家寶總理說“今年汶川地震后，按照黨中央國務院要求，審計署對抗震救災資金、物資進行了跟蹤審計，促進了這些資金、物資更好地發揮效用，社會反映非常好”，這些評價既是對我們全體審計人員四個多月辛勤工作的充分肯定，也是對跟蹤審計模式的充分肯定。

本次審計既是審計工作五年規劃提出要對突發性公共事件進行審計以來最大規模的一次審計實踐和探索，也是發揮審計免疫系統功能的一次偉大實踐。在審計中我們大膽創新審計模式，以救災款物流向為主線，以國家救助政策落實情況為關注點，關注民生、關注生命，充分發揮審計的“免疫系統”功能，及時調整工作重點和工作方案，以揭示問題、加強管理、完善機制為落腳點開展審計，促進了四川省抗震救災工作的有力、有序、有效開展，較好地完成了階段性審計任務。

一、汶川地震跟蹤審計的幾個特點

一是目標新，強調發揮審計的建設性作用。保障抗震救災資金物資不出或少出問題，防止發生大問題，是本次審計的目標。需要緊緊圍繞促進抗震救災工作順利進行這個中心、充分發揮審計的建設性作用來開展，通過審計幫助和督促有關部門及時完善和規范應急狀態下救災款物的管理。通過邊審計、邊規范，確保審計建設性作用的有效發揮。

二是行動快，積極應對全新的審計挑戰。在地震后的第二天就做出開展抗震救災審計的決策，并迅速完成抗震救災審計的安排和部署。及時組成并向災區派出審計組，全面覆蓋救災款物管理使用各環節;及時編寫并上報了審計報告，為審計署在第一時間向社會公告提供真實可靠的材料。

三是規模大，整合多種審計力量實施。審計署整合了四川省審計機關和成都、昆明、重慶等三個特派辦的近2 000名審計力量，組成220個審計小組開展審計工作。

四是要求高，對審計人員的能力和水平是新挑戰。本次審計對審計人員的能力、作風、宏觀意識、大局意識等各方面的要求高。同時，如何在審計工作中核查并協調解決好救災款物管理的大量群眾舉報，宣傳國家救災政策，化解社會矛盾，也對審計機關提出了嚴峻的考驗。

五是危險大，對審計人員的吃苦耐勞和風險精神是極大的考驗。在此次審計中，審計人員和當地干部群眾一起住帳篷、吃盒飯，冒著生命危險深入鄉鎮、村組和農戶進行實地調查，經受住了余震、滾石、烈日、暴雨、蚊蟲和高強度工作等困難的考驗。

二、汶川地震跟蹤審計的主要做法和基本經驗

——堅決貫徹署黨組的部署和建立一個在“四統一”基礎上的強有力指揮系統是搞好大規模突發性公共事件審計的必要前提。系統論告訴我們，沒有一個高效有力、組織科學、信息通暢的指揮系統和組織體系，多部門、大規模的聯合行動是難以實現目標的。本次審計的最基本經驗，就是在審計署黨組的統一部署下，采取聯合審計、混合編組的方式整合審計力量，并按“統一指揮、統一方案、統一實施、統一報告”的原則組織實施的要求，使審計資源得以更好整合、作用得以更大發揮。為此，我們建立起了一整套高效順暢的審計信息傳導機制。一是建立定期報告制度。通過日報、周報、月報、快報、專報、例會等形式，確保相關審計情況能夠及時上報。各審計組先后上報了500多份材料。二是成立綜合指導組加強上下聯動，溝通信息。三是成立領導小組加強工作指導。

——地方政府、部門支持和配合是搞好大規模突發性公共事件審計的堅實基礎。審計建設性作用的發揮，必須依靠當地黨委政府及相關部門才能實現。為此，我們一是及時建立與當地黨委政府的溝通協調機制。二是推動制定救災款物管理制度，及時規范救災行為。三是適時督促對相關問題進行整改。

——創新方法及時調整審計內容和重點是搞好大規模突發性公共事件審計的有力措施。一是首次采用現場出具審計建議的方法，幫助被審計單位加強管理、促進規范、完善制度、堵塞漏洞。共向地方政府及相關部門提出了1 289條審計建議。二是順著救災款物流向審計，全過程監督、全方位覆蓋。三是突出重點內容、重點地區和部門，增強審計監督效果。四是緊密聯系救災工作進程，及時調整審計重心:根據救災工作進展情況，我們救災款物審計進程可以分成三個主要階段:搶險救災階段。這個階段主要是大量的物資調撥，資金支出較少。我們在這個階段投入了較多的審計力量，重點對救災物資的接收、撥付、發放管理進行審計。在具體的審計中，又主要對食品、藥品、帳篷，以及大型救災設備等重要物資進行檢查，著重幫助相關部門和單位合理調撥救災物資、加強物資管理、完善相關制度、堵塞管理漏洞。過渡安置初期，這個階段抗震救災工作重點轉入了對大量災民的過渡安置，我們及時將工作重心調整到檢查國家相關扶助政策的落實情況，包括救助金、救濟糧、撫慰金的發放，過渡板房的建設等等。過渡安置中后期。這個時期應急搶險工作基本結束，過渡安置工作全面鋪開，并著手進行重建規劃。我們加大了對災情核報、板房建設、耕地占用、資金撥付，以及管理機制和效益問題的審計力度，并對應急機制取得的成效和存在問題進行專項調研。

——增強審計的透明度和開放性，適時公告和宣傳是搞好大規模突發性公共事件審計的重要手段。審計信息公開，是尊重廣大人民群眾知情權的表現，不僅可以進一步增強救災款物管理使用的透明度，保護人民群眾的捐贈積極性，而且可以強化審計監督，提高政府的公信力。我們在審計進點時，就按照審計署的統一部署和要求，通過電視、報紙、廣播和互聯網等媒體，適時向媒體通報審計工作的最新進展情況，宣傳這次審計的目標、特點、要求等，并通過媒體公布了督辦核查組、各現場審計小組的舉報電話，讓廣大群眾知曉、參與和監督審計工作。

——做好人民來信的核查工作是搞好大規模突發性公共事件審計的有效辦法。本次抗震救災審計關心的人多、涉及的人多、關注的人多，因此人民來信來電舉報也很多。前期，審計署轉來及我們收到的舉報就達864件，這在審計歷史上是沒有過的。為了不辜負廣大群眾對國家、對審計的關心和信任，也為了迅速化解社會矛盾維護安定團結，我們抽調審計骨干成立了督辦核查組，加強與紀檢監察部門溝通，密切合作，相互支持配合，形成監管合力。通過核查，使很多問題及時得到整改，同時也使舉報人更加了解國家的相關政策，及時消除誤解，化解一些矛盾，贏得了災區干部群眾的普遍贊譽，維護了災區的穩定。

三、對突發性公共事件審計的思考

(一)缺乏應急救災審計預案

本次審計開創了重大突發性公共事件應急審計的先例。從審計實踐來看，審計在組織方法、計劃安排、時機選擇、審計公告等方面都有很多成功的經驗。但是，由于是初次嘗試，也存在組織調度方面無章可循等機制性問題，對如何響應突發性公共事件，審計還缺乏應急預案。這給審計工作帶來一定困難。如在審計的響應時間和級別、應急審計的法律地位、應急審計的對象及范圍、審計的組織和管理、審計的程序和方法等方面，都缺乏相應規范，這在一定程度上影響了審計工作更好開展。我國幅員遼闊，是自然災害多發的國家，經常有雪災、地震、海嘯等重大突發性公共事件發生，國家也建立了相應的應急響應機制。因此，建立重大突發性公共事件應急審計機制非常必要。應根據此次應急審計實踐，從應急審計的啟動條件、應急狀態下的審計資源調度和審計組織方式、應急審計的公告方式、審計機關審計成果評價等方面進行研究，制定相關規章制度，逐步建立起適合我國審計體制的應急審計機制，確保重大突發性公共事件應急審計工作及時、有序、有效開展。

(二)突發性公共事件審計規范缺乏

一是審計程序需進一步規范。首先審計通知書難以滿足《審計法》提前3天送達被審計單位的要求。其次，審前調查、審計實施方案難以滿足6號令的要求。突發事件審計往往時間緊，審計所涉及的單位較多，很難做到像常規審計那樣，對被審計對象進行深入細致的審前調查，也無法評估審計風險、確定重要性水平，從而導致審計實施方案不夠完整、重點不斷調整、時間難以明確等與“6號令”要求不符的問題。

二是審計質量控制需進一步加強。本次審計涉及面廣、參審人員多、時間要求緊，對審計質量控制要求高。審計組采取由各現場審計小組對審計質量負責，對重大問題進行抽查的辦法控制審計質量，但無法做到對各現場審計小組的取證資料等進行全面審查。我們深感責任重大，關系審計生命的審計質量問題是我們時時關心和擔心的問題，如何在現有審計模式下把好審計質量關，急需研究解決。

三是審計文書制發需進一步規范。首先，階段性審計報告無法定地位。本次審計時間跨度長，需階段性向審計署正式報告審計情況。這是常規審計中沒有的方式，如何報告缺乏相應的審計規范。同時，由于時間緊迫，無法將審計報告征求被審計單位意見，也無法按常規審計報告程序復核把關，雖然我們采取了關口前移、單一事項提前征求被審計單位和部門意見、特派辦法制部門提前介入等辦法防范審計風險，但于法無據。其次現場審計建議無法定規范。為了更好地發揮審計的免疫作用，幫助被審計單位加強管理、完善機制、建立制度、堵塞漏洞，在本次審計中，各審計小組現場對需要整改的問題，及時向有關部門和單位發出了審計建議書，這是一項創新性工作，也是發揮審計建設性、及時性作用的有效方法。但以各審計小組名義向被審計對象發出審計建議書應該怎樣規范，沒有具體規定。

四是審計組織管理與力量整合方面還需進一步探討。本次審計是對重大突發性公共事項審計的一次實踐，但許多方面還需要探討，其中包括審計項目的組織與管理。在時間緊、參與單位多、審計小組多的情況下怎樣才能更好、更有效、更高效地開展審計工作?實踐中“四統一”的要求發揮了很好的作用;定期報告、分片匯總、小組負責也起到了掌握信息、統一指揮、控制質量、防范風險的作用，但還需要加以歸納、總結和改進并加以明確。

(作者單位:審計署駐成都特派辦)