四位一體:構建農民工進城的基本制度

[摘要]當前眾多有關農民工管理的思路都有意無意將看眼點瞄向城鄉戶籍制度改革，進而將改革路徑導入傳統思維框架之中。因此，有必要構建農民工進城的基本體制，以解除“戶籍”給農民工造成的困境。本文從就業、教育和培訓、醫療保險、社會保障等方面論述了當前農民工進城面臨的基本體制問題，并提出了一系列政策建議。

[關鍵詞]就業 農民工 醫療保險 養老保險

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)04-0012-07

就業、教育、醫療、養老的權利是勞動人民最基本的生存發展權利，是農民進城就業政策與體制改革中的基本制度。基本制度的含義在于：它是我國非農就業的基本制度，它同農村基本經營制度，和十七屆三中全會指出的未來建立統一的非農建設用地市場、城鄉統籌的統一勞動力市場等，是高度一致的。我們的法律、法規、政策，雖然都有過明確的相關規定，但是城鄉二元體制結構，始終將農民工排斥或游離在現行體制之外。本文將就業、教育及培訓、醫療保障、社會保障等方面農民工進城所遇到的障礙歸納為基本體制問題。

一、當前農民工進城面臨的基本體制問題

(一)就業方面

一是就業服務組織不健全。目前，我國縣鄉兩級職業介紹機構發育不良。當前，不少地方的公共就業服務機構在編制、人員配備、場地設施、業務經費等方面存在諸多問題，不少地方連應付城市居民和下崗職工都困難重重，再將流動性大，人數龐大的農民工納入管理服務范圍，更是難以承受。

二是政府勞務機構及中介存在錯位。政府勞務機構、中介組織及各類媒體本應是農民工獲取就業信息的主要渠道，但不少省份的公共就業服務網絡還沒有延伸到農村，相關的政策措施和用工信息難以及時傳遞到返鄉農民工手中，尤其是零散的城市用工信息，傳遞起來極為不便。非正規勞務機構及中介依然是農民工尋找就業職位的主要渠道。

三是全國性的勞動力供求信息網絡系統缺乏。近年來政府部門愈來愈重視信息在農民工流動就業中作用的發揮，但由于尚未形成全國統一的勞動力市場信息網絡，信息來源有限，且很多信息滯后、失真，在實際工作中也是心有余而力不足。

四是勞動力市場發育緩慢，市場分割，建設滯后。城鄉二元結構的存在造成城鄉勞動力市場不統一、未銜接。作為市場發育重要標志的各類市場中介服務主體發育緩慢，不規范。勞動力市場基礎建設薄弱，市場功能不全，提供的服務缺乏有效性，對公共就業服務機構的績效評估缺乏有效的標準和激勵措施。勞動力市場秩序監管不力，市場服務環境不佳。

五是就業受歧視。《勞動法》第三條第二款規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利……”。但在實際操作中，卻對農民工有著明顯的歧視。大多數農民工只能從事城市人不愿干的臟、累、粗、險的邊緣職業。有的省市招工時就實行優先錄用城鎮待業、下崗失業人員，這部分人若是不愿干的工種，再錄用本地農民工，本地農民工不愿干的工種才選擇外地農民工。由于外來農民工沒有納入當地就業統計，履行合同的也在少數。因此也談不上失業保險的保障問題。因此，在這次金融危機中很少看到各地對農民工實施就業保障的制度。這是更為嚴重的就業歧視。

六是用工管理不規范，合法的勞動權益得不到保證。目前農民工中普遍存在勞動強度超強、勞動時間超長的現象。國家統計局的調查顯示，進城農民工平均每周工作6.29天，平均每天工作8.93小時。其中，農民工每周工作7天，沒有休息日的占46.9％，明顯高于當地城市職工工作時間，有一半的農民工拿不到加班補貼，近八成農民工不能帶薪休假，八成女工無法享受帶薪休產假，雙休日、節假日不能休息司空見慣。此外，因為多數人沒有簽訂合同，隨意克扣和降低工資的情況也經常發生。

七是對農民工培訓少。我國長期實行應試教育，對職業教育和勞動培訓重視程度不夠。根據國家統計局曾公布的數據，外出務工勞動力中接受過專業技能培訓的不足1.5％。而專業技能的缺乏，又往往成為城市限制農民工進城獲取一份職業的理由。

(二)教育和培訓方面

義務教育方面：

一是進城就業的農民工子女義務教育權利尚不能得到保障。中農辦的《中國農村改革30年回顧與展望》指出，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學率竟高達9.3％。一直未上學者占6.58％，失學者占2.45％。從8歲到14歲，流動兒童未上學比例由0.8％增長到15.4％，輟學現象比較突出。調查發現，12～14歲流動兒童中，有超過60Z的人開始打工。

二是進城農民工子女仍然未納入流入地義務教育體系。目前進城農民工子女通過兩方面入學：進入公辦學校，但有的學校需要繳納一定的贊助費；進入民辦學校，但民辦學校師資普遍不合格，教學質量難以保證，教學條件比較簡陋。當前，部分流入地政府對解決進城務工農民子女入學問題的意義還缺乏應有的認識，尚未形成有關部門分工合作、共同解決這一問題的機制。國家統計局2006年的調查顯示，農民工子女在城里讀書一學年，學費平均支出2450元。在5065名有子女隨行就學的農民工中，有2493名農民工繳納了借讀費、贊助費，每人平均繳納費用為1226元。

三是進城務工農民工子女在流入地參加中、高考存在困難。由于戶籍限制。進城務工的農民工子女在流入地參加中考和高考存在困難，一般只能在流入地讀到初二或高二，就不得不轉回戶籍所在地學校就讀。當前，各地區使用的教材不同，教學進度和教學內容的難易程度也不同，農民工子女在接受教育中存在困難，是造成不少人輟學的原因之一。

四是農民工子女不能在打工地就讀中等職業學校。外來農民工子女接受九年義務教育之后，根據現行的政策規定，他們必須回到戶籍所在地升學。那些初中畢業后繼續與外來農民工同住的子女就此終止了受教育，或跟隨父母打工，或無所事事、在家游蕩，容易成為社會的不穩定因素。另一方面，由于諸多原因，一些大中城市的中等職業技術學校已經出現生源短缺、招生不足、教師富余、教育資源浪費的現象。

五是農民工子女流出地和流入地教育機構缺乏必要的溝通。當前大多數流入地政府未能構建起本地區流動人口子女監控體系或者是備案制度，未能對流動人口子女的流向、數量進行追蹤管理。流出地政府也未能就進一步完善流動人口子女教育與流入地政府及時溝通和配合。農民工子女是否完成九年制義務教育誰也不知道，兩地政府的“不作為”，也造成不少農民工子女輟學、失學。

六是貧窮地區的教育資源存在不同程度的浪費。前些年，為了“普九”達標，不少農村舉債修建了漂亮的校舍，可隨著撤點并校和農民工子女到城里讀書，好多學校已是人去房空。

農民工培訓方面：

一是管理體制不順。目前從上至下參與農村勞動力培訓的部門眾多，各部門、各有關單位的職責范圍沒有明確劃分，白成體系，互不聯通，盲目性、無序性較突出。同時，目前的培訓還是以政府部門為主，社會力量參與培訓不夠，沒有形成全社會都來關心和參與農村勞動力培訓的良好體制和機制。

二是政府投入資金不足制約農民工培訓工作。根據《2003～2010年全國農民工培訓規劃》的政策措施，農民工的培訓資金由政府、用人單位和農民工共同負擔。現實中，農民工培訓主要由政府埋單，農民工沒有承擔費用的能力，而企業則沒有承擔費用的意愿。不少地方財力有限，無力全面顧及。在一些中西部勞動力輸出地，有調查表明，貧困縣的財政收入50％要靠上級財政轉移支付，縣財政根本無力劃撥資金用于補貼農民培訓活動“不僅培訓內容“縮水”，培訓形式也多走過場。

三是政府計劃培訓的模式不適應市場經濟和農民需求。政府是計劃培訓，農民是市場取向。政府下達培訓任務，定點定經費定人數定專業；農民被動接受政府提供的培訓，有什么就培訓什么。可以選擇的余地不多。

四是在培訓中沒有很好地調動企業在農民工培訓中的積極性。企業培訓由于與崗位工作密切結合，具有針對性和實用性強的特點，對農民工提高實用技能、增強操作本領具有重要意義。目前在培訓中很難看到企業的身影，企業在農民工培訓中存在缺位現象。

五是培訓學校專業課程設置與農民工就業實際需求不相吻合。一些培訓機構的培訓與實踐相脫節，農民工普遍感覺培訓內容“用不上”，造成“不學白不學，學了也白學”。

(三)醫療保險方面

農民工基本醫療保險問題涉及億萬人，妥善解決農民工基本醫療保險問題，對于保護他們的基本權益，促進社會和諧、維護公平正義均具有重要的意義。據人力資源和社會保障部的數據顯示，截至2008年底，農民工參加工傷保險人數僅4976萬人，參加醫療保險人數也只有4249萬人。存在的主要問題也有五個方面。

一是現行醫療保險制度設計存在不足，不能滿足農民工的需求。農民工多數系青壯年，身體素質較好，以常見病和多發病為主，而現行的醫療保險政策多保大病，即以“低費率，保大病，保當期，以用人單位繳費為主，，的原則，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，對于農民工迫切需要報銷的門診費用則沒有建立相應的報銷機制。

二是農民工醫療費用異地結報政策尚未全面落實。目前我國醫療保險實行省級統籌，多數省還停留在縣市級統籌的水平。農民工的流動性大，工作不穩定，而現行的醫療保險制度不僅地區板塊分割，而且城鄉差異較大，這就造成了農民工醫保賬戶轉移困難，給農民工帶來不便甚至利益損害。

三是在立法層次上醫療保險要低于工傷保險。工傷保險有一部國務院制定的《工傷保險條例》，而且規定用人單位如果不為工人上保險，職工的工傷保險待遇要由用人單位來承擔。而醫療保險尚無類似的全國性的強制性規定。這就導致了企業參保率低、欠繳現象嚴重。

四是進城農民工未能完全納入城市計劃生育服務體系，不能享受城市的城鎮基本健康保障制度和醫療救助。城市對流動孕產婦的系統管理率較低，保健質量低下。

五是農民工享有的公共衛生服務水平低。如在農民工服務工作比較好的上海，2004年，外來兒童的免疫接種率也只有65％左右，遠低于當地戶籍兒童99％以上的接種率。再有，環境衛生條件差也導致農民工傳染病的發病率比較高。上海市盧灣區流動人口傳染病發病率，從1995年的563.67/10萬，增至2000年的2022.82/10萬，而同期市區戶籍人口傳染病發病率變化則不明顯。

(四)社會保障方面

一是養老保險在農民工群體中的覆蓋面偏低。根據勞動和社會保障部2006年做的調研顯示，農民工養老保險的總體參保率僅為16％。據2008年發布的《長江三角洲16城市農民工的基本特征與生存狀況》調查顯示，目前長三角農民工在社會保險方面的參與程度較低。在接受調查的農民工中，參加養老保險的有11.7％，浙江省相對較高，但也只有19.0％；參加醫療保險的有12.7％，江蘇省最高，為19.5％。民盟重慶市委2009年發布的一項針對農民工養老保險的專題調查指出，83.2％的人不愿意參加目前推行的養老保險，80％的企業主不愿意為農民工繳納養老保險費，這些接受調查的農民工90.2％沒有參加養老保險。

二是養老保險統籌層次偏低，對流動的農民工參加保障構成障礙。目前，我國養老保險雖已實現省內統籌，但各統籌單位之間政策不統一，機制不協調。

三是農民工流動頻繁與和養老保險繳費的連續性之間存在矛盾。現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，多數農民工很難保證參保的連續性。

四是地方利益維護與外來農民工權益保障之間存在矛盾。在目前各地財稅分灶吃飯、養老金足額發放的責任完全由地方政府承擔的現行體制下，優先保障本地戶籍人口養老保險權益成為各地方政府的首位職責，因而對外來農民工的養老保險制度建設并不熱衷。

五是企業用工成本控制和為農民工履行養老保險繳費義務之間存在矛盾。在目前農民工養老保險尚未成為企業的硬性任務之際，相當多的企業對農民工參加養老保險持消極態度。

(五)其它問題

農民工的社會保障問題中還包括住房保障問題，醫療保障還包括生育保險等問題。與上述問題高度相關還有城鄉戶籍問題等。而城鄉戶籍問題又包括依附其上的城市一系列福利體制的問題，當然也包括農村土地制度等問題。改革開放以來，盡管農民并沒有因為戶籍問題，也沒有因農村土地問題而阻擋其走南闖北離鄉進城打工謀生。但是在相當長時間里，國家的就業問題只包括城市勞動力，因為在人們傳統觀念中，農民職業是種地，從事非農就業只是兼業。而現實中如此來定義民工、外來務工人員，在實際政策操作層面就可以成為否認賦予進城務工的農村勞動力的相關權利及其福利保障的托辭。因為其身份是農村勞動力，簡言之，是農村戶口，是“農民工”。這是改革開放以來農民工問題長期存在的本質原因。應當指出，不能因為農民工概念不準確，而模糊二元結構在農民工進城體制中的問題。因為農民所謂戶籍身份造成的非農就業權利與福利的缺失，并不是農民自身的問題。不能一方面承認農民工在30年改革開放產生“中國經濟奇跡”中的歷史貢獻，另一方面始終以改革進程中的技術操作難度問題而延誤對農民工已經是城市勞動力就業主體的確認。如今，眾多相關的農民工管理的部分都有意無意將改革著眼點瞄向城鄉戶籍制度改革，進而將改革路徑導入傳統思維框架之中。因此，有必要設立農民工進城的基本體制。

二、農民工進城體制的設計框架和政策建議

(一)將農民工問題提到戰略高度，作為統籌城鄉的核心問題來解決

引導農村富余勞動力和部分人口向非農產業和城鎮有序轉移，是中國現代化過程中繞不過去又必須解決好的問題。中國農民的轉移之路主要是農民工，農民工問題在中國現代化過程中具有特殊的歷史地位。農民工跨地區流動就業蘊含著深刻的體制變革因素，是推動改革和制度創新的重要力量。農民工的巨大浪潮沖破了勞動力市場的城鄉界限、地域界限和部門界限，使市場導向、自主擇業、競爭就業的機制成為現實，促進了中國勞動力市場的發育，促進了勞動用工制度的改革，促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成，也極大地推動了政府職能和管理方式的轉變。

同時，在制約和諧社會構建的諸多矛盾中，農民工問題最為復雜。農民工問題的有效緩解甚或破解不僅是一個重大社會問題，更為重要的是一個關系到社會穩定和諧發展的重大政治問題。大量農民工在城鄉之間流動就業的現象在我國將長期存在。因此，我們要站在建設中國特色社會主義事業全局和戰略的高度，充分認識解決好農民工問題的重要性、緊迫性和長期性，要將農民工問題提高到戰略的高度，統籌規劃加以解決。其要旨是：要革除農民工進城體制上的弊端，發揮農民工在城鄉人力資源配置中的“橋梁”作用，實施合理分流，使農民工轉型為“產業工人”，使農民工成為真正的城市市民；或者轉型為“新農民”，推動農業產業化發展。我們當前要著手界定全國非農就業勞動力的范圍(例如農產品加工業中人員是否為非農就業)，而后還要開始界定農戶的定義，可參照日本經驗，劃分出一兼戶乃至二兼戶的農戶。所有從事非農就業人員，在獲得勞動報酬及其福利保障的權利應該是平等的，不應附加任何條件，但允許不同地區存在工資和福利的差異；農戶當然從事的是農業(應主要是種養業)，但兼業是小規模農戶普遍規律。由于中國農民人數眾多。單純依靠土地的農業產出維持生計顯然是遠遠不夠的。同時我們又制定了農民的土地經營制度長期穩定不變的基本制度(簡言之：生不增加，死不減少)。承認農戶兼業性質是長期的國策不可動搖。從收入來源和農戶經營主業及兼業性質，界定農業勞動力的收入及其福利保障范圍，以保證國家支持“三農”政策切實可行，也是應盡旱開始的一項基礎制度性工作。這樣一來，我們就可以不斷剝離依附在城鄉“戶籍”之上傳統的、混亂的福利體系。

近年統籌城鄉、科學發展的理論和實踐都證明：要想讓農民富裕，只有減少農民(關于農村土地制度改革的思路，農業部已有其它研究支撐，此不贅述)。當前城鄉統籌的核心是如何加快農村非農就業勞動力盡快從農民工轉變為市民的進程。其中將符合條件的農業轉移勞動力，即農民工群體中的相當部分，真正按照非農就業勞動權利，全面落實政策和改革完善現行的勞動制度(主要是改革依城鄉戶籍而劃分的城鄉分割的城市勞動管理體系)。

(二)將四項制度(就業、教育及培訓、醫療、養老)作為農民工進城的基本制度，全面落實非農就業勞動權利的平等化。

應該按照科學發展觀的要求和以人為本的理念，由過去主要面向和管理戶籍人口，轉變到同時面向和管理常住人口及流動人口，由排斥、防范、管制農民工轉變到公平地為其提供各種公共服務，使其在就業、勞動保護、工資待遇、子女教育、醫療及養老等社會保障方面享有與城市市民平等的權益。其要旨是：未來建立的城鄉統一的戶籍管理制度，既不應該讓城鎮人口繼續維持因為戶籍身份而享有的特殊利益，也不應該要求進入城市的農民工分享舊城市人口的特殊利益，而是要以就業、教育、醫療、養老四項基本制度為基礎，全面落實非農就業勞動權利的平等化。應以社會保障法正式實施為標志，宣布在非農就業領域上述四項制度在全國范圍內正式與戶籍制度脫鉤。任何以戶籍為名，在上述四項基本制度方面繼續給予進城農民工歧視性政策都將是不允許的，應視其為嚴重違法行為。目的在于徹底淡化戶籍在福利方面的作用，旨在消滅城市中的二元結構，為徹底打破傳統的城鄉二元結構鋪平道路。目前，農民是在勞務輸出地參加“農村合作醫療”，還是在勞務輸入地參加“城鎮居民醫療保障”或是“城鎮職工醫療保障”，一方面有改革銜接完善的問題，另一方面重點應在如何有利于保障農民在打工地的勞動權益，方便其醫療保障獲得服務的問題。有關農民工子女教育問題，不是社會保障法的實施范圍，但對于農民工長期流動就業這又是核心權益問題。不少于2500萬農村留守兒童的身心健康是大問題。政府應以專門文件明確基礎義務教育的公平普適性，明確解決農民工子女基礎義務教育要以勞務輸入地為主的原則。當然涉及不同城鄉區域教育資源平衡問題，應同時明確幾個階段性并軌的原則和目標。例如勞務輸入地務工子女入學起點年限、非務工人員子女入學問題、有關免費的范圍等等。這是關系打破城鄉戶籍桎梏的大局問題，應在農民工進城基本制度設計上占舉足輕重的地位。

(三)建立健全城鄉統一的勞動力就業市場及其培訓體系

目前進城及未來進城的農民工應是城鄉統一的勞動力就業市場及其培訓體系的主體。他們的就業意愿能否滿足，就業技能能否提高，成為判斷宏觀就業形勢和質量的基本標志。轉變發展方式，就是要由關注GDP增長，轉向關注就業，關注內需市場的發育。這一切都離不開解決農民工就業歧視、技能培訓、農民工與城鎮職工同工同酬，及共同享有失業保險、工傷保險的權利問題。隨著結構轉型步伐的加快，工資水平不斷提高，民工荒在局部地區將成為必須高度重視的問題(有關專家預測2013～2016年我國將進入全局性原城鎮勞動力供給負增長階段)。缺少熟練工人和技術工人將是未來勞動力市場的常態。農民工短期培訓乃至長期培訓問題，農民工子女教育問題，農民工中等職業技術免費教育問題都迫在眉睫。這些問題解決不好，影響勞動力市場供需平衡，影響企業經營效益，影響產業結構升級，進而影響宏觀經濟形勢。此次金融危機下不少地方出現的民工荒昭示著今后的勞動力市場前景，必須引起高度重視。不少地方也不斷出現以戶籍為限提出只解決本地勞動力就業的目標，這是對實施多年的統一勞動力市場建設的設置了新障礙，反映了這些地方十分短視的發展觀念。在今后不斷開拓內需市場新的發展階段中，局部頻繁出現的“民工荒”將不斷教育各地開始重視各類人力資源的勞動權利的重要性。

(四)自謀職業者與農民工作為制度設計的基本單元

四位一體的農民工進城基本制度不以城鄉戶籍身份為特征，而是以非農就業勞動力應具有權利和義務為特征，是作為非農就業的人力資源應有的福利保障制度而設計的。我國現行的城鎮福利保障體系基本是以原來國有經濟體系為參照建立起來的，忽視了改革以來經濟主體多元的特點。隨著農民工群體越來越多納入不斷改革的城鎮福利保障體系之中，已有的以企業人員工資比例扣除為標志的保障體制，開始出現非企業的社會扣除加政府補貼方式的保障形式。如何尋找兩者公平互補的平衡點，并考慮農民工長期游離于現行體系之外以及改革根本制度缺陷等問題，我們認為城鎮自謀職業與流動性大的農民工在養老保障上可以實現盡快并軌的選擇，提供了以自謀職業者與農民工作為制度設計的基本單元，全面改革現行城鎮福利保障制度的參考。

要積極探索有利于鼓勵支持農民工就業、創業的優惠政策，特別是針對那些自主創業、個體經商的農民工，采取類似扶持下崗失業職工的優惠政策，大力支持和鼓勵興辦大量吸納農民工的企業，有效整合國家政策資源和人力資源，努力通過扶持部分農民工帶頭致富，從而帶動更多農民工進城務工共同致富。參照日本經驗，將相當部分流動性強的農民工視同自謀職業者(日本實際上是將農民和自謀職業者視為一類參保人群)，他們醫療、養老保險個人交納比例取比較低的標準，而在實際支付時則將政府財政補貼部分直接給予本人。以城鎮自謀職業者與農民工并軌，作為農民工進城制度設計的基本單元，有利于簡化手續，便于與現行城市體制銜接，也為下一步設計城鄉統籌接軌相應制度做好鋪墊。

(五)建立健全農民工社會保障制度

農民工社會保障制度的建立和完善是一個系統工程。需要全國一盤棋統一考慮，尤其是中央政府要承擔起應有的組織領導、制定政策、監督檢查、提供財政支持的責任。因此，在設計上要統一入口，多元出口，兼顧行業和工種差異及國有和私營，最終實現保障由政府兜底，但也要在最初參保有一定的銜接。

農民工社會保障制度：主要指醫療、養老方面的保險制度。思路有：

一是加入城市職工醫療、養老保險體系，重點解決劃轉和年限問題。目前養老保險的修改方案除個人8％部分100％劃轉外，企業部分只劃轉20％中的8％部分，總體農民工等流動就業人員僅能按16％獲得保障。我們建議企業部分劃轉應至少提高至10％，要使整體水平不低于18％水平。要隨著財政體制改革深入，在保障制度統籌水平提高基礎上不斷修改轉移劃轉比例。關于參保的強制性問題，還是應保留自愿的條件(當然主要指沒有勞動合同、流動性強等工作特點)；更多還是靠保障享受權利、獲得服務等待遇改善來吸引農民工進入。如將以此配套的工資標準、工資發放、晉升調資，以及不同保障水平下政府補貼的制度性規定逐步明確。作為全體非農就業勞動者的基本權利予以法律高度的保護。

二是作為過渡策略。在城市居民醫療保險和農村合作醫療保險兩個制度中間，要注意選擇有利于農民工報銷的穩妥方式，要么農民工就近加入城市居民醫療保險；要么凡是參加農村合作醫療的，以地級市為單元在農民工集中輸入地建立醫療報銷網點，或者承認農民工集中輸入地醫療單位的報銷憑證一定時間的有效期等。諸如農民工子女參加本地基礎義務教育，初期可以設立農民工在本地就業的起點年限等。沒有在勞動年齡之內或者在規定期限內沒有加入養老保險體系的，城鄉勞動力均可以考慮不分時段隨時參加現行試點的農村養老保險體系。今后出臺的國家養老保險制度不應再以城鄉戶籍為界限分區域施行。

三是設立城市自謀職業者與流動性強農民工一體的養老保險體系。個人交納比例和繳費年限可以較低、較短(如最低可達6％、10年甚至更短)，或者考慮整體保障水平為18％等，核心是到期享受的養老保險數額應不低于當時當地最低生活保障水平，不足部分由政府財政補足。以此為契機，可以重新設計容納全部非農就業群體的國家基本養老金制度。適時推出大中型企業以年金為特色的企業養老金制度，以逐步替代現行的城鎮企業職工基本養老保險制度。

(六)農民工住房及戶籍等深層次問題的解決也有賴于農民工基本制度中四項內容的改革完善和深化推進

我們過去常常將打破戶籍制度的界限作為破除二元結構的焦點問題。經過多年實踐，我們開始逐步清晰，依附在戶籍之上的各種傳統福利體制是應該不斷剝離的，他們本質上與戶籍制度沒有關系。戶籍制度本質上是國家人口治安管理的一種登記制度，原來傳統的福利制度為了一個簡便的統計標準，于是嫁接在戶籍這種登記制度之上了。隨著以城鄉身份劃分進行人口管理的必要性不斷弱化，原有的戶籍制度面臨不斷解體的危險，但是依附其上的福利體制還未改革到位，各個管理部門習慣于以戶籍為標準，也就是以傳統身份劃分更便于管理為名，形成阻礙戶籍制度進一步改革的力量。這里既有管理標準及分工問題，也有財稅體制巨大差異下形成的利益格局尚未打破的問題。現在到了梳理思路，分清輕重緩急，設立改革戶籍制度的前后次序，進行改革攻堅戰的時候了。

實際上從農民開始大規模流動就業始。戶籍、土地的束縛就已經為農民工所掙脫了。傳統體制下戶籍與福利相互依存，在農民工大潮的沖擊下已經支離破碎。就業、教育、醫療、養老的權利是基本的生存發展權利，它本質上并不應因戶籍身份的差異而有所不同。更何況我們今天確立的城鄉統籌，已經明確“兩個趨勢”的歷史必然性。再按城鄉戶籍身份來確立農民工進城體制的改革次序，就是本末倒置了。因為，我們不能設想將無數依附在戶籍之上的所有福利體制都改革完了，再去改革戶籍制度，或說才具備改革戶籍制度的條件；我們也不能設想較短的時期內宣布取消戶籍的城鄉差別，就一下將所有福利制度變為普適制的全民制度了。因此，在詳細分析我國土地制度與財稅體制改革前景的條件下，我們提出率先推出以就業、教育、醫療、養老四位一體的農民工進城的基本制度。這個包含四位一體的基本制度是與戶籍制度根本脫鉤的，將來無論城鄉居民，都將依托這個制度走向全民基本保障之路。但是這個基本制度的現在的核心：是體現無障礙、無歧視，在城鄉非農就業的勞動力統一市場上是無身份差別，但一定階段的地區差別將存在。它與全國即將公布的“社會保障法”相銜接，也期望以“社會保障法”公布為起點，確立農民工進城體制運轉的科學規范的規則。

這樣一來，可以將近幾年出臺的中央和地方一系列“城鄉統籌”政策，在農民工進城體制的改革推進上找到一個凝聚點。要求各地不斷深化完善，限期清理任何有悖于四項內容為一體基本制度而設立的，對農民工進城有障礙、有歧視、只顧局部利益的“土政策”。這將在當前及今后一段以擴大內需、轉變經濟增長為中心的工作中起到相輔相成的推動作用。

農民工住房問題也是一個重要的，今后一個時期迫切需要解決的問題。但是由于與土地制度改革、財政體制改革、城市居民住房問題和農民低收入人口的住房保障等問題交織在一起，我們判斷難以在短期內產生全局性突破性進展。農民工住房問題是值得繼續深入研究探討、試點改革的重要方面。目前不少地方將戶籍制度改革定位在以長期居住者為限，農民工的很多權益保障似乎就取決于必須獲得長期居住權利上了。這將貽誤農民工進城體制改革其他方面的進展。所以，在基本制度設計上，我們沒有將農民工住房制度納入其范疇。