政府信息資源商業化開發模式探討

摘 要：政府手中所擁有的大量信息資源蘊涵著巨大的經濟價值，而這種潛在價值的實現主要有兩種途徑：一是政府自身的商業化信息增值開發；二是通過合同外包、特許經營、用者付費、民營化等市場化開發模式。文章認為在我國并不提倡政府自身的商業化信息增值開發業務，而應該重視市場化運作渠道，同時對市場化開發模式進行了深入探討，指出合同外包、特許經營、用者付費、民營化等模式都已在政府信息開發實踐活動中得以應用，并取得明顯成效。

關鍵詞：政府信息資源 商業化開發 合同外包 特許經營 用者付費 營化

中圖分類號：G203 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1003-6938（2010）02-035-06

Discussions on Commercial Exploitation Model of Government Information Resources

Chen Yazhi （School of Humanities and Social Sciences，Chang’an University，Xi’an，Shanxi，710064）

Abstract：Large volumes of information that government possesses has huge economic value.Realization of this potential value may occur in two ways: either as a government commercialises added-value information it possesses， or through contracting out，franchise， user fee and privatization etc. This paper thinks that China's government does not promote the commercial development of their own value-added information， and should attach importance to the operation of market-based channels，while market-based exploitation model conducted in-depth discussions. contracting out，franchise，user fee and privatization have been applied in the practice of government information exploitation and achieved tangible result.

Key words：government information resources；commercial exploitation；contracting out；franchise；user fee； privatization

ＣＬＣ number：G203 Document code：A Article ID：1003-6938（2010）02-035-06

政府信息的商業化開發包含兩個方面的內容，一是私營部門為了牟取利潤而進行的信息交易；二是政府為了獲取額外的財政資源而面向公眾提供信息。后者并非全新事物，因為從上世紀七八十年代開始出于公民的民主權利和消費者權利需要，或者由于商業化經營的需要，政府就已經免費或以邊際成本價向公眾提供其擁有的信息。企業則借此通過信息形式和內容兩種方式進行信息增值活動，然后再由政府以市場價格出售這些信息產品。到上世紀八十年代末九十年代初政府更加清醒地意識到了其擁有信息的潛在價值。而這一階段恰好是大多數國家的公共部門出現財政赤字時期，人們就將公共部門私有化當成是提高效率與降低稅費的一種手段。這時，除了政府在采取措施利用這些信息以獲得更大經濟價值外，其它企業也正努力實現政府公共部門信息的商業化開發能夠帶來的利益與機會。［1 ］一般來說，政府信息的這種潛在價值的實現主要有兩種途徑：一是政府自身的商業化信息增值開發，但政府部門增值開發不能影響政府履行“公共任務”的法定責任；二是通過合同外包、特許經營、用者付費、民營化等市場化開發模式。而在我國，并不提倡政府自身的商業化信息增值開發業務。因為政府直接從事這種信息增值服務的業務還有諸多困難，首先是政府財政難以支持這類帶經營性的業務，其次是財政資金不適宜承擔經營風險。［2 ］即使是在歐洲國家，政府部門直接介入公共信息資源商業性開發的做法也遭遇了來自公眾、私人企業以及政府部門自身的批評，很多學者提出其實質是公共財政在不同政府部門間的轉移支付，并沒有真正節省資金。為此，我們要特別重視市場化的渠道，要依靠政府與企業合作的模式來推動信息增值服務業務的發展。［3 ］

在政府信息資源開發中引入市場機制，就是政府利用市場這一資源有效配置機制進行政府信息資源的開發。其目的在于破除政府信息資源開發中的政府壟斷，引進競爭以提高開發活動的績效。在世界各國20多年公共服務市場化改革的過程中，使用了大量的市場化工具如合同外包、特許經營、共同生產、用者付費、民營化、政府采購、政府資助、憑單制、內部市場等。目前合同外包、特許經營、用者付費、民營化等模式都已經在各國政府信息資源的開發中得以應用。

1 合同外包

作為市場化改革的一種特定形式，合同外包的實質是運用市場或私人企業提供公共物品和公共服務。其主導思想是公共服務的非壟斷化，即政府將原先壟斷的公共服務生產權和提供權向私人部門、非營利性部門轉讓。由政府作為顧客與委托人，確定某種公共服務項目的數量和質量標準，對外承包給私人企業或非盈利機構，中標的承包商按照與政府簽訂的合同向相關民眾提供公共服務，政府用財政撥款購買承包商的公共產品和服務。據薩瓦斯的計算，美國至少有200種服務是由承包商向政府提供的；調查顯示，1987年美國人口超過5000的市鎮和人口超過25000人的縣99％實行過合同外包。［4 ］

合同外包模式早已被用于政府信息資源的開發活動中。在過去的二十年中，許多歐洲的研究者對采用合同外包方式開發公共信息的障礙和機會進行過深入調查。美國地方政府在信息處理服務項目上運用合同外包的比率在1982、1988、1992、1997年分別為23%、17%、9%、15%。［5 ］香港政府在構建電子政府的過程中，對于信息科技工程項目建設，也積極采用外包模式，以提供政府內部的信息科技服務，取得了良好效果。外包服務的范圍包括應用系統的開發及維護、網絡管理、信息科技求助臺服務及電腦數據中心管理等。這不僅有助于加強業界為政府部門提供信息科技解決方案的能力，亦有助于建立一個初具規模的市場，與政府攜手發展電子政府。目前，香港政府有超過八成的信息科技服務項目主要采用外包模式。［6 ］

有數據顯示，2004年，中國在發展電子政府系統方面的外包合同達到548億元人民幣。［7 ］例如，我國商務部公共商務信息服務項目的實施就是通過合同外包方式，將40多項信息管理項目交由其他企事業單位、社團及組織或者個人承包，建設了大量的數據庫和子網，實現了信息傳播載體的良好運行，從而構建了一個良好的公共商務信息服務體系。目前參與公共商務信息服務項目的承辦機構已有二十多家（見表1）。外包服務的范圍包括公共商務信息服務體系建設過程中信息的采集、整理、加工和發布；商務部及其授權單位為實施公共商務信息服務而進行的網站等相關信息傳播體的建設、運營及維護；公共商務信息收集及推廣的能力建設及其他相關的公共商務信息服務。

大量的調查分析結果表明，公共信息服務引入合同外包在更好地滿足社會公眾的信息需求和提高效率，特別是成本節約上效果突出。一項對美國、加拿大、英國、德國、日本、瑞士等國合同外包的調查研究表明，在服務水平和服務質量保持不變的前提下，將管理和監督合同實施的成本計算在內，合同外包平均節約25%左右的費用；美國聯邦政府在信息收集等領域引入商業競爭后，成本下降了20%~50%。［8 ］但合同外包的使用也有一定的適用范圍，凱文·萊弗里給出了考慮采用合同外包提供服務的三個基本條件：服務是硬性的，即服務的要求和標準能夠被清晰地表述；監督成本不是很高；存在一個提供服務的競爭性市場。［9 ］因此政府在運用合同外包時須謹慎決策，要根據特定情況來具體安排。合同外包的成功依賴多種因素，包括政治、制度、地理、文化、以及服務的性質、市場的競爭性等等，因而政府在決策時，必須進行可行性分析，對諸多因素仔細考量，分析利弊，要避免一刀切和一個模式的風險。此外，合同外包的成功還有賴于有效的實施過程，包括合同的制定、招標與遴選、績效監督、風險防范等等，每一環節都關系大局。政府必須對合同外包進行全過程的監管。

2 特許經營

特許經營也需要建立合同關系，但與合同外包有所不同，政府不需要以納稅人的稅收去購買私人部門提供的公共服務，而是以政府特許一定期限的經營權的形式吸引中標的私人部門參與基礎設施建設或提供某種特定的服務項目。私人部門通過向使用者收費來收回企業成本，追求投資回報，政府則保留價格核準權。

特許經營是政府信息開發引入市場機制的另一種重要形式。引入特許經營模式主要目的在于達到以私補公的目的。一方面，政府財力不足，無法進行大規模的信息設施投資；另一方面，政府想借用市場機制優勢達到有效供給信息資源和節約政府成本的目的。之所以能夠引入市場機制，是因為商家發現特許經營項目具有獲利商機。所以特許經營一般適用于那些能夠收費或能夠帶來其他獲利商機的項目。

例如，香港政府在構建電子政府的過程中，不僅將信息科技工程項目建設采取外包模式，而且在“公共服務電子化”計劃項目實施中，采取特許經營模式，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項公共產品或服務進行經營的權利，即特許經營權（如政府授予“和記電訊”企業取得了該計劃在2002~2006年間5年的特許經營權）。政府通過合同協議方式明確與該企業之間的權利和義務。在這種模式下，“公共服務電子化”計劃的營運商負責開發該項計劃的基建設施和前端服務，而政府則負責增強后端系統的功能來支援有關服務。政府無需就基建及前端發展支付任何費用，而當交易量達到雙方預先議定的水平后，營運商可就某類共同議定的公共服務交易向政府征收交易費用。 此外，營運商亦可使用“公共服務電子化”計劃的基建設施，透過有關的入門網站提供商業及廣告服務，獲得商業利益。 對政府而言，一方面把建立“公共服務電子化”基建設施所需投入的資金及所承擔的風險降至最低；另一方面，使“公共服務電子化”計劃建設經營降低了成本，提高了效率。至于社會大眾，則享受到了該“公共服務電子化”計劃為市民提供的一站式和以民為本的高素質公共服務。實踐證明，香港特區“公共服務電子化”計劃為政府、企業和公眾創造了三贏的局面。而且借助特許經營模式，“公共服務電子化”計劃在2001年勇奪世界知名的國際性信息科技獎項——斯德哥爾摩科技挑戰獎。［10 ］

在政府信息開發中采用特許經營模式的優勢是顯而易見的。通過特許經營權等方式吸引社會力量參與投資開發，既可彌補政府財力和服務能力的不足，又使政府的投資壓力與投資風險被大大分散。未來政府可以在項目建成之前或之后，通過公私合營、民間承包經營、BOT(建設——運營——移交)、TOT(移交——運營——移交)等方式向民間資本轉讓全部或部分經營權，形成“官有民營”的公私合作方式，以分解政府的投資經營的負擔。但也有研究表明，在歐洲，私營部門長期以來都在爭論，現有的公共信息開發特許經營模式帶來的收益阻礙了新產品的開發，是違背企業以及消費者利益的。但有關研究表明這種模式首先應該是損害了政府的財政利益。盡管政府從商業許可費中獲得了一定的收益，卻失去了利用信息進行更高級商業活動所帶來的就業和稅收利益。研究發現，一個取消了許可證費用的兩倍于此大小規模的市場創造出的額外稅收，將超出其損失的收益。［11 ］

3 用者付費

用者付費是政府對某種物品、服務或行為確定價格，由使用者或行為者支付費用，其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來。它包括三個方面的付費行為：一是消費公共服務的公眾向提供公共服務的政府或私營部門付費；二是政府雇傭或付費給其他政府以提供服務；三是政府付費給提供公共服務的非政府部門。這種模式的關鍵是要適量交費，付費的多少取決于市場價格和實際消費的服務量，不消費不付費，多消費多付費。

當前，在信息服務中實行用者付費已大量存在。事實上，在政府信息增值服務中實現用者付費已顯得十分必要而且可能。從必要性上看，它不僅是維護社會信息公平與正義的基本內容，而且也有利于緩解政府財政壓力和擴大公共服務供給的傾向。從可能性上看，政府信息增值服務本身并不是一種純公共物品，充其量它是一種準公共物品，屬于可收費的范疇，因而引入價格機制對其實行收費不但可能而且易于操作。［12 ］

許多歐洲國家都允許政府部門通過提供有償信息服務來盈利，以彌補政府經費的不足，甚至有些國家還詳細規定了各部門的“創收”比例（即信息盈利占部門支出的比例）。例如：葡萄牙政府在官方出版、統計等部門，設立了2/3的創收目標；瑞典地圖部門的創收比例是68%，氣象服務部門是42%；法國國家地圖機構的創收比例是43%。［13 ］可以說，歐盟國家大都通過收費的形式增加政府信息的經濟回報。

美國一些州也已經修改法案來解決出售政府信息的問題。信息自由行為不再是神圣不可侵犯——如果它曾經是。人們為了獲取最大利益，通過實行用戶付費的方式來減輕政府負擔的想法是被這種政治氣候所接受的。在亞利桑那州和俄克拉荷馬州，當信息被要求用作商業目的時，代理商被允許從市場中收費。愛荷華州允許政府機構限制訪問或使用地理數據庫，除在條款和政府機構文件許可下。緬因州允許開放地理信息系統數據，接受許可協議和向地理信息系統服務使用者“適當收費”。在明尼蘇達州、田納西州的部分地方和俄勒岡州能向有商業價值的信息征收“合理費用”。科羅拉多州立法規定特別授權批準計算機數據庫輸出費用可依據建設和維護信息系統的部分成本來收費。［14 ］

還有，新加坡公共圖書館最有特色的莫過于使用者付費制度。該國公共圖書館除了基本的借還書和回答簡單的指引性參考問題，其余的服務幾乎都要收費。［15 ］

付費制所具有的一些優點是顯而易見的：第一，它直接體現了消費者對政府信息產品與服務的真實需求，可以克服免費提供或者按成本價格提供信息資源所導致的資源短缺與資源浪費現象，從而促進信息資源的優化與合理配置；第二，無償提供信息服務將導致無目的的補貼和資助，對社會公平造成損害；第三，通過付費制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在信息服務領域得以良好運用；第四，通過付費制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。目前國際范圍內針對政府信息再利用和商業化開發有三類收費政策：一是收取邊際成本（即提供服務如數據處理、拷貝及相應的材料費）；二是收取（或試圖收取）全部成本（包括信息的生產成本）；三是介于兩者之間的回收部分生產成本。如在美國，政府信息可以分為三類：第一類是聯邦政府信息；第二類是受聯邦政府資助的非營利部門信息；第三類是地方政府信息。對于聯邦政府信息的再利用收費不超過復制和傳播的邊際成本。對于地方政府信息，當信息被用作商用目的時，則可由地方政府自主確定有關信息的收費方法。在歐盟，2002年6月5日，歐盟委員會向歐盟議會和理事會提交了《公共部門文檔再利用和商業化開發指令》，其中在涉及信息收費原則問題時指出：“公共部門或機構有權收回生產信息的投資。因此，本草案指令提出了基于成本導向方法的收費原則。公共部門信息獲取或再利用的收入不應超過生產、復制和傳播它們的成本，同時具有合理的利潤率”。［16 ］英國采取的就是收取全部成本的收費政策。

然而，付費制也有一定的局限性。首先，就適用范圍而言，并不是所有的信息服務都適合收費，它可能更適合于那些效率與產出密切相關的信息服務領域，也就是說，使用者有著充分的選擇或不選擇的權利，并且他們的選擇和需求對于信息服務的供給量有著決定性影響的領域，采用付費制比較合適；其次，在收費價格上，費用過高會導致信息資源利用率下降，荷蘭聯邦地理數據委員會的一項調查結果表明，“降低市場上地理數據價格的60%會導致每年數據流通量40%的增長， 外加大約800人的就業增長”；再次，在實踐中，公眾付費意識的高低也是收費能否有效實施的重要參數。因此，用者付費的推行必須要考慮一系列相關因素，如信息產品或服務的邊際成本、信息的公益性、收費與信息資源利用率的關系、公眾的付費意識等。成本回收應是付費利用信息的一種機制。

4 民營化

民營化也即私有化或私營化，是圍繞著如何提高公共服務的效率和政府的生產力而產生的。薩瓦斯在《民營化和公私部門的伙伴關系》一書中認為，所謂民營化“可以界定為更多的依靠民間機構，更少依賴政府滿足公眾的需求”。［17 ］因為政府失效的原因被認為是公共服務的部門運轉具有呆滯性和政府服務的不可標價性，所以必須對政府部門進行企業化改革，按照私人部門的方式進行運營。民營化的涵義已經被廣泛到以下行為：“出售公共資產；放松管制，開放國家壟斷企業引入更多的競爭；合同轉包方式，由私營部門提供公共服務；聯合使用公共部門和私營部門財政經費的資本計劃；減少補貼或引入使用者付費機制”。［18 ］在美國幾乎有4/5的地方行政人員認為，民營化將在今后10年里成為提供地方政府服務與設施的主要手段。

在美國，民營化與合同外包常常混用，甚至有學者將兩者等同起來，而且不同的語境下它們有著不同的涵義，往往使人產生歧義。美國民營化有廣義和狹義之分。狹義的民營化特指合同外包。嚴格說來，合同外包不能與民營化相混同，因為合同外包僅指政府將原來由公共部門提供的公共服務外包給其他部門，而公共服務民營化的內涵則更為廣泛。首先，它意味著重新界定政府與市場的功能，以解決公共服務“提供什么”的問題，其主要表現形式是政府撤資及政府淡出；其次，它意味著政府決策機制的更加民主化，鼓勵人們顯示自己的需求偏好，以解決“提供多少”的問題，其主要表現是決策權力的下放等；再次，它意味著在確定政府承擔提供公共服務責任的前提下，把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共服務之中，以追求公共服務提供的有效性，其主要表現形式是企業管理方法的引入、政府委托授權，以及在內部引入競爭實行內部市場等。

民營化模式在美國氣象信息的開發利用中具有一定的代表性，如美國國家氣象部門不開展氣象信息服務的商業化開發，而是由私營氣象公司進行有償開發服務。

美國氣象信息服務私營化運作的時間最早可以追溯到二次大戰結束時，出于緩解就業壓力和鼓勵市場競爭，美國政府、社會和公眾對私營氣象服務的認可刺激了私營氣象服務在戰后的穩步發展。1953年美商業部天氣服務咨詢委員會建議積極鼓勵發展私營商業氣象服務，并要求國營氣象部門停止進行收費服務。1979年美國國家海洋大氣局頒發指令，要求所屬各單位支持私營氣象公司開展商業氣象服務。1991年，美國政府對公私氣象服務的界限進行了劃分，進一步明確了在氣象信息服務中政府——私營氣象服務的伙伴關系與各自職責。

美國氣象信息服務市場的快速發展得益于克林頓政府上臺后開始進行果斷的氣象服務改革，將原來國家公益氣象服務全部實現私營化，以節省國家財政支出，減輕負擔。根據美國國會1996 財政年度預算案，政府決定從1995年10月開始，國家氣象局停止三種分類氣象信息：停止向非聯邦政府部門提供火災氣象預報服務；停止海運氣象信息廣播；停止向新聞機構提供全國天氣概述。從1996年4月開始，國家氣象局又全部停止播發有關農業氣象信息廣播服務，其中包括停止在加利福尼亞、俄勒岡、亞利桑那、華盛頓特區等州的果樹霜凍天氣預報和佛羅里達與得克薩斯州的果樹氣象服務。由于政府停止這些氣象服務，國家氣象局因此關閉了全國45個氣象服務點。僅從這一改革當中，國家氣象局就節省了每年330萬美元的費用。在1996年政府停止有關公益氣象服務后，美國氣象服務市場私營化進程宣告完成，此后商業氣象服務市場發展迅速，至今市場規模增加一倍以上。今日美國的商業氣象服務涉及新聞信息、交通運輸、保險金融、農業生產、能源供應等重要經濟領域，在國民經濟發展中不可或缺。私營氣象服務公司紛紛擴展業務，通過提供細致的專業化服務，來滿足社會不同行業和人群對氣象信息需求的差異性要求，新公司也不斷誕生。目前，美國私營氣象服務公司已經達到400家以上，互聯網上每8個天氣信息網站中，7個屬于私營氣象公司，美國“天氣頻道”等多家著名的私營公司更是為百姓所熟知，成為他們獲取氣象信息的主要來源。在美國，私營商業氣象服務不僅是一個年營業額高達4億多美元的龐大市場，而且是一個依然在快速增長的新興市場。 ［19 ］

美國氣象信息服務的私營化改革，效果是顯著的：第一，它節省了政府的財政支出，減輕了政府的負擔；第二，滿足了不同行業用戶對氣象信息服務的差異性需求，使有關氣象服務用戶得到了個性化的優質服務；第三，促進了私營氣象服務市場的迅速繁榮，取得了巨大的經濟效益，也增加了就業機會和稅收；第四，使氣象信息資源利用達到最大化。但需要注意的是，許多國家政府在推進公共部門信息服務民營化改革過程中，考慮更多的是如何解決財政與投資問題、如何滿足用戶的信息服務需求以及減少政府管理職能等，而對于民營化后可能存在的公共責任空白卻估計不足，由此引發公共部門的責任危機，最終損害公共利益。因此，公共部門信息服務民營化改革不能以犧牲政府公共責任為代價。民營化不是政府責任的“卸載”，政府公共責任也不能民營化。

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作者簡介：陳雅芝（1965—），女，長安大學人文社會科學學院副教授，碩士生導師。