新制度主義對改善政策研究的意義

[摘要]20世紀80年代以來，行為主義和理性選擇理論受到學界越來越多的批評，在這些批評基礎上發(fā)展起來的新制度主義理論，是對舊制度主義的超越性繼承。作為一種新的政治學研究范式，新制度主義對改善公共政策研究起到了很大的作用:它不僅拓寬了學界對政策變遷過程研究的視閾，使對政策結果形成的解釋更具說服力，并且對政策研究的發(fā)展起到了很好的建構作用。

[關鍵詞]新制度主義;公共政策;政策研究

[中圖分類號]F091.349 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)03 — 0013 — 02

一、新制度主義:制度主義的“重新發(fā)現(xiàn)”

《政治學》一書中，亞里士多德對古希臘城邦制度進行了對比研究，開創(chuàng)了政治學領域內對制度研究的先河。直到20世紀前期，對制度進行研究一直是整個政治學科的核心內容，政治學家們試圖通過找尋到一種完善的政治形式，實現(xiàn)各種政治原則。從這個角度上講，制度曾是政治學發(fā)展過程中的主要研究對象，在此基礎上形成的政治學可以稱之為“舊制度主義”，其中的制度多指實體性的組織與結構。

資本主義國家建立起來之后，政權形式得到不斷完善，政治制度也日趨穩(wěn)定。與此同時，以靜態(tài)制度為中心的研究范式受到了行為主義公共政策研究范式的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，政治研究開始強調個人主義為中心的研究方法，形成了行為主義與理性選擇理論，這種局面一直持續(xù)到上個世紀70年代末，行為主義理論因為過于注重政治形式，對政治實質的揭示顯得不足;因為強調方法論，而輕視了對于實際問題的研究;因為倚重科學研究的方法和技術，拋棄了歷史方法。這些使行為能解釋“所有政府現(xiàn)象”的觀點受到越來越多的質疑:行為必定發(fā)生在制度環(huán)境中，所以行為主義理論也必須考慮制度因素。1984年，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表文章《新制度主義:政治生活中的組織因素》，使制度主義在政治學研究領域中被“重新發(fā)現(xiàn)”，進而誕生了新制度主義研究范式，制度研究開始重回主流政治學研究視野。

二、新制度主義對制度概念的發(fā)展

新制度主義并不是對舊制度主義研究范式的簡單回歸，它“不再強調政體對社會的依賴，而是主張相對獨立的制度因素和社會間的互相依賴性;不再強調微觀過程與歷史效率性的首要地位，而是主張過程的相對復雜和歷史的無效率;不再強調選擇和分配的結果，而是主張行為的其它邏輯與意義、象征行為的核心地位” 。①新制度主義試圖將其它的制度因素，解釋為形成行政行為與公共政策的自變量。

作為新的研究范式，新制度主義除了批判行為主義，對舊制度主義的合理處也進行了繼承。它吸取了社會學、經濟學和法學等學科的內容，并采用了行為主義的研究方法。因此，新制度主義將制度概念的涵義進行了新發(fā)展，表現(xiàn)為:第一，對制度概念的理解由靜態(tài)轉向了動態(tài);第二，將制度的范圍進行了相應擴展，從正式的規(guī)則和靜態(tài)的結構拓寬到非正式的慣例、觀念和結構。

但是，“新制度主義并不是由一個學派提出，有明確理論系統(tǒng)的理論，主要是一種學術上的潮流。”② 由于對新制度主義進行研究的學者眾多，形成了各種不同的流派。在對新制度主義進行分類的諸多標準中，以羅斯瑪麗·泰勒和彼得·霍爾在其論文《政治科學和三個新制度主義》里提出的分類標準最為出名，他們把新制度主義分為理性選擇制度主義、歷史制度主義和社會學制度主義。這些分類都被稱為新制度主義，表明彼此間存在著一定的共性，即都承認制度的重要性，只是研究者的視角和側重點不同，形成了不同流派。

“政治學研究的主要是政治行為和政治過程，而這種行為和過程，在現(xiàn)實的政治實踐中，主要表現(xiàn)為政策過程，即政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等。” ③新制度主義作為新的政治學研究范式，對政治學發(fā)展起到了很大的推動作用，也必定會對公共決策的研究起到很深的影響作用。

三、新制度主義對改善政策研究的意義

(一)新制度主義拓寬了學界對政策變遷過程研究的視閾

在新制度主義研究范式出現(xiàn)之前，行為主義學者認為，個人和其行為造成了政策的變遷，制度所起的作用有限;而舊制度主義研究者的視角則放在正式和宏觀的制度，認為正式的制度結構變化造成了政策的變遷。

新制度主義以制度研究為中心，對公共政策的變遷進行研究。理性選擇制度主義認為，制度之所以產生是因為人們可以從制度過程中受益，但是當制度一旦形成之后，對個體也會形成反向作用，通過左右其策略選擇來影響政策。一方面，制度借助行為人影響了政策結果;另一方面，個人基于需要塑造了制度，通過制度創(chuàng)新來提高自己的收益。

歷史制度主義通過路徑依賴和制度變遷理論，來解釋政策為什么能在變遷時保持著相對穩(wěn)定。信息不對稱造成的“黑箱”使決策者為避責而傾向于減少決策風險并選擇短期政策，故意設障延緩政策變遷，增加政策變遷需要的成本，這加強了對路徑的依賴。但政策遲早會發(fā)生變遷，這是作為否決點或否決者的政治組織或行動者的態(tài)度立場，會對政策選擇起到重要的影響。否決點和否決者在不同的制度結構中不同，在特定的制度結構里，要想使政策能夠順利通過，必須獲得處于重要且關鍵位置的否決者的支持。

總之，新制度主義理論使得政治學者能夠結合制度、環(huán)境和行動者，從宏觀、中觀和微觀多角度多層次觀察公共政策變遷，使公共政策研究更加深入，結論更加趨向于真實。

(二)制度的引入，使對政策結果形成的解釋更具說服力

多元主義認為，公共政策過程是黨派與利益集團之間斗爭和妥協(xié)的過程。精英主義則認為，政策制定更多依賴的是精英間的相互妥協(xié)。新制度主義將研究視角從人轉到了制度本身，“認為社會科學如果能從對結構的分析入手，在此基礎之上再考慮人的單獨影響，會獲得更強的解釋力。”① 按照新制度主義的觀點，“行為——政策結果”的研究模式過于簡單，對政策結果的解釋很難具有說服力。因此，新制度主義這種“簡單”的模式進行了擴展，把制度因素納入政策過程，提出了兩種新的模式，即:“行為——制度——政策結果”與“制度——行為——政策結果”模式。公共政策研究因為制度變量的加入變得愈加復雜，但更多變量則有助于探索更多的理論模式，進而提出新的政策研究框架。

由于制度安排不同，同一政策會在不同國家產生不同結果。歷史制度主義在分析政策系統(tǒng)差異時，著眼點放在制度的中層結構上。公共政策研究里的“制度”概念一般是指生活中的政策網絡。權力和利益在政策網絡里起到了重要作用，通過制度因素的界定功能，影響政治主體在政策結果里的權力布局，并依靠政治主體在組織里的地位來決定利益格局。主體行為因為受權力結構和利益目標的束縛，權力、利益和行為間會產生不斷的協(xié)調過程，“在公共政策的過程中，大量的政策活動與和各種參與者間建立與維持秩序相關。看似更多的是溝通而不是決定”， ②這種協(xié)調的過程，只能建立在依靠政治主體相互信任形成的社會資本基礎之上，是公共政策秩序的前提條件。

新制度主義認為政策選擇是在制度約束的前提下，政策網絡中主體相互博弈的結果;同時，政策選擇會通過制度這條途徑，影響觀念文化和意識形態(tài)。政策過程中，這種矛盾的根源在于適應性邏輯和結果性邏輯的沖突，要想協(xié)調這種沖突，政策網絡中的主體也必須通過“適應性”來建立對其他主體的信任，允許其它主體對自己的政策進行修改，以最低限度地減少沖突。所以，沖突也是政策結果形成的各種原因之一。

(三)新制度主義對政策研究的發(fā)展具有建構意義

自從形成獨立學科以來，政策科學之所以離理想目標仍相距甚遠，很大部分原因是學科內部存在困境。首先，研究取向上存在著二元矛盾。面向過程的公共決策，以管理科學和系統(tǒng)科學為基礎，以理性為度量，形成了依靠行為主義指導的政策分析;但是面向政策的知識需求，則是以理論和知識為基點，以公正等價值為度量，形成了政策的研究制定過程，此種矛盾形成的分裂，影響了政策學科的更深一步發(fā)展。其次，行為主義思潮洶涌，對政策的研究過于泛技術化，“把政策分析建立在科學哲學與實證主義方法基礎之上，此種傾向是不正確的。” ③

因此，新制度主義研究范式需要對政策的研究進行重新建構。宏觀層面上，對制度進行分析是政策科學的部分內容，在這個過程中要考慮價值要求，因為價值會在制度的變遷和政策過程中得到一定程度的體現(xiàn)。從具體的環(huán)境出發(fā)去考察政策問題，才能對政策選擇的必然性和偶然性作出正確分析，同時還要注意避免抽象地討論政策結果，并在推論的基礎上研究政策效應。

中觀層面上，舊制度主義以國家為中心，著重從宏觀層面上進行分析;而行為主義則以社會為中心，看重從微觀上對個體行為進行研究。新制度主義相比較而言，處于中觀層次，對下通過整合微觀的個體行為進行分析，研究政策網絡與團隊運動;向上則通過對宏觀結構與法律分析進行整合，研究制度變遷的過程和結構。在解釋政治事件時參考背景和結構等方面的因素，通過制度學習和路徑依賴等理論去解釋制度的變遷。

微觀層面上，行為主義研究者信賴的技術只是工具而不是學科發(fā)展的阻礙，所以我們要在國家的制度框架內、在相關歷史背景中，賦予技術以現(xiàn)實性意義。新制度主義既然可以采用行為主義研究的相關技術，也同樣可以使用相關實證研究的技術對政策進行分析。為了更好地解決公共政策存在的應用性問題，可以先由新制度主義來關注問題，再由行為主義研究方法來進行論證。

四、結語

新制度主義為各種公共政策存在的異同提供了制度性解釋維度，研究通過特定的部門或政策領域進行展開，這是其進步之處。但同時，新制度主義本身比較籠統(tǒng)，研究的范圍也很寬泛，暴露出了一些不足。如在其三個子派別研究理論方面，理性選擇制度主義因過分強調制度和人的雙向互動與影響，使得在對制度來源問題進行解釋時造成了重復和循環(huán)論證;歷史制度主義所進行的制度間比較經常是一種事后性的描述，對制度發(fā)展進行預測方面力不從心;社會學制度主義的“適宜性”邏輯概念，本事具有模糊和不確定性，研究方法上也忽視了對個體進行分析。因此，若能對新制度主義的流派進行整合，形成比較清晰的理論體系，對改善政策研究的意義將更為深遠。

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〔責任編輯:杜宇〕