談農民需求視角下農村基礎設施有效供給

[摘要]社會主義新農村建設戰略的提出意味著國家發展戰略的重大轉變。由于采取了一系列統籌城鄉發展的積極舉措，農村經濟社會取得了快速發展。但是，屬于公共品或者準公共品范疇的農村基礎設施還遠遠滿足不了農村經濟和社會發展的需要。如何保障有效的農村基礎設施供給成為擺在新農村建設面前的重大現實問題。解決這個問題的主要手段，就是要構建農民需求導向的有效的農村基礎設施供給機制。

[關鍵詞]農民需求;農村基礎設施;公共品供給

[中圖分類號]F328[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)03 — 0065 — 02

后危機時代，我國農村經濟社會發展進入一個新的討論域:如何在金融危機之后，開拓統籌城鄉發展的新路徑，構建一個既能使國家新型工業化進程順利推進，又能使農村自身具有內生的可持續發展能力。這種格局的形成，首先需要夯實農村經濟社會發展的基礎。農村基礎設施是新農村建設的重要支撐和發展基礎。然而長期以來，農村基礎設施建設沿襲的是自上而下的政府供給的主導機制，農民在基礎設施建設中的內在需求沒有得到應有的重視，導致農民主體地位缺失，自覺參與程度不高，對關乎其切身利益的農村基礎設施建設的決策影響不大。在這種機制下，對農村提供什么樣的基礎設施，提供多少基礎設施，基本上都有政府決定，農民的話語權沒有得到充分表達，農民的意愿沒有得到充分尊重，這樣就造成了農村基礎設施供給的低效性甚至無效性。因此，在農民需求的視角下，構建農村基礎設施建設由“供給導向”向“需求導向”的轉變，使政府的宏觀抉擇和農民的真實意愿結合起來，對提高農村基礎設施建設投資的績效具有重大意義。

一、 農村基礎設施內容和性質的界定

相關研究在運用公共產品理論的基礎上，對農村基礎設施的內容進行了初步界定。如樊麗明、駱永民認為，“農村基礎設施是農村經濟、社會、文化發展中必不可少的基礎性條件，它包括經濟性基礎設施和社會性基礎設施”。馬子紅、謝霄亭認為，“農村基礎設施主要是為農村區域提供服務的經濟基礎設施”。白南生等則將農村基礎設施分為生產性設施和生活性設施。另外，一些研究者將農村基礎設施的內容按照公共產品和準公共產品來分類。

關于農村基礎設施性質的界定，相關研究大都將之置于公共產品的范疇，并將農村基礎設施分為公共品和準公共品。一般認為，具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性特征的農村基礎設施屬于公共品，而具有不完全的非競爭性和非排他性的屬于準公共品。

本文所述農村基礎設施主要是指農業生產和農村生活中所需要的物質條件和社會條件，不僅包括水利、道路生產基礎設施，同時包括文化教育、醫療衛生等各類生活基礎設施，還包括金融保險等社會性基礎設施。

二、 農村基礎設施需求和供給的現狀

(一)農民對基礎設施需求的現狀

第一，農民的基礎設施需求普遍得不到滿足，農村基礎設施建設的速度明顯滯后。長期的城市偏向政策導致我國農業基礎設施建設的投資數量始終偏低。建國后前30年，國家利用動員能力修建了大量的生產性基礎設施;改革開放之后，農村經營制度的轉變使得投資量較大的農村生產性基礎設施的建設出現了困難。加上農業資金流量有限，國家金融部門從農村逐步退出，使農村生產性基礎設施的發展遭遇到很大的融資阻力。此外，與農民生活條件密切相關的飲水安全問題、道路交通問題亦不容樂觀。在政府投資主導的投資體制下，對一些見效慢、期限長，但是具有戰略意義的基礎設施，諸如義務教育、醫療衛生等基礎設施投資積極性不高，導致與農民生活密切相關的基礎設施普遍不足。雖然近年來，我國逐步實行統籌城鄉發展的戰略性轉變，增加了對農村基礎設施建設的投入，但是農民對基礎設施需求得不到滿足的現狀并沒有得到很好改變。

第二，農民對已有的基礎設施評價不高。農民是農村基礎設施的最終消費主體，基礎設施效用的最終評判標準在于農民是否滿意。由于農村基礎設施的建設都是在政府主導之下進行的，政府機構不僅掌握資源，而且決定著方式和內容，使得農民的真正需求難以進入農村基礎設施供給的決策過程之中。這就造成了決策是在外部主體的主導下進行的，而基礎設施的消費者很少參與決策過程。這種需求方的缺位導致了農村基礎設施不能滿足農民的真實需求。再者，由于政府追求“政績”和形象工程，使得農民迫切需要的基礎設施得不到滿足，而一些并不急需的基礎設施又相對過剩，農民對當前基礎設施效用評價的水準。

第三，農民對基礎設施需求強烈。經過三十年的改革發展，我國農村社會已經開始了由溫飽的生存型階段向小康的發展型階段過渡，農民對農村基礎設施的需求度也在不斷上升。隨著我國現代化進程的不斷推進，現代元素也已通過現代傳媒的作用快速、大量地進入農村，農民越來越多地接觸到現代文明的成果。農村人口向城市的大規模流動也深切地影響到了農民對農村基礎設施的需求。在生產上，農民對先進生產技術和良種的獲得、先進農業機械的使用有著強烈的需求能力;在生活上，對現代醫療服務和現代教育方式等的獲取都有著較強的需求能力。農民已經不再是固定在土地上的個體，而是成為在生產和生活上越來越依托于社會基礎設施的群體。

(二)農村基礎設施供給的現狀

第一，農村基礎設施供給總量嚴重不足。在城鄉二元體制發展模式下，由于實行優先發展城市的國家偏向政策，因而形成了城鄉失衡的國民收入分配格局，以及與之相適應的城鄉有別的公共品供給制度，導致農村基礎設施供給總量嚴重滯后，“三弱”現象明顯。一是生產流通性基礎設施支撐能力脆弱。這表現在農田水利基礎設施改建擴建、生態環境治理和農業綜合開發跟不上農業發展的需要;在發展農村基礎設施過程中，存在著重建輕管，管護機制不健全等問題，現有生產流通性基礎設施不能有效支撐現代農業的發展。二是服務性基礎設施執行能力薄弱。近幾年來，盡管加大了對農村服務性基礎設施的建設力度，但是由于教科文衛等服務性基礎設施范圍廣、基礎差、規模大，投入仍有很大不足。三是社會性基礎設施安全能力薄弱。農村社會保障設施、文化服務設施和現代農業必需的標準化檢測體系、市場信息服務等都與農民的實際需求存在很大差距。

第二，農村基礎設施供給效率低下。在現行體制下，農村基礎設施的決策程序是“自上而下”的政府主導型，這種決策很容易加重農民負擔，造成制度外的農村基礎設施供給。雖然現在按照規定農民可以對一些集體事項實行“一事一議”，但這種制度的局限性相當明顯。在大量的農村基礎設施建設中，農民很難直接表達自己的需求。這種狀況就造成很多基礎設施建設的效率是低下的甚至是無效的。農民真正需求的基礎設施提供不足，但是一些很容易顯示“政績”的工程卻出現“過剩”。另外，各級政府的權責不明確，沒有按照事權和財權相一致的原則合理劃分各級政府的責任，這也使得農村基礎設施供給效率低下，嚴重制約了農村各項事業的發展和農民生活水平的提高，直接制約著現代農業的提升。

三、建構農民需求導向的基礎設施有效供給平臺

(一)決策機制創新:構建“自上而下”與“自下而上”互動的決策機制

為了改善當前農村基礎設施供給效率低下和結構失衡的現狀，提高農村基礎設施的供給效率，應該改革當前農村基礎設施“自上而下”的供給機制。要選擇一種符合農民文化特征的兼顧效率和公平的供給模式，即構建政府決策與農民需求相結合的農村基礎設施供給制度。農村基礎設施的供給是一項公共決策，應該把基礎設施的選擇權交給需求者，讓作為最終消費者的農民參與到決策中來。要構建通暢的“自下而上”的農民意愿表達機制，讓農民充分表達對農村基礎設施的需求的意見，使這些意見有效地傳遞給政府，并能得到政府積極的回應。

構建政府和農民互動的決策機制，可以和農村基層民主政治建設結合起來，給予農民充分的民主權利。要充分發揮村民代表大會和村民自治的作用，建立起政府與農村社會之間溝通的橋梁。要規范現有的“一事一議”制度，對于直接關系農民生產生活的基礎設施供給要由農民投票表決。通過此機制的建立，鼓勵農民參與到農村基礎設施供給的決策過程中去，保證供給的高效性和平衡性。

(二)表達機制創新:構建有效的農民需求表達和顯真機制

在當前，農村基礎設施建設不能有效供給所面臨的主要問題就是農民需求得不到表達。雖然現實中的基礎設施供給不足，結構失衡，品質較低等難以滿足農民生產和生活的實際需要，但是他們并沒有渠道表達這種不滿，更沒有表達這種不滿的政治和社會機制。構建有效的農民需求表達機制，要使農民準確及時地了解到關乎他們切身利益的農村基礎設施供給的信息，這是農民需求表達的基礎。為此，要建立對農民需求的敏感反應機制，使得農民表達成為農村基礎設施供給中的關鍵環節，激起農民需求的表達。

農村基礎設施的內容中，除了一些純公共產品外，還有一些設施具有私人物品的屬性。那么，作為理性經濟人的農民，對農村基礎設施的需求會首先考慮具有私人分享屬性的物品，然后才選擇難以分割的集體分享的。這就造成了農民需求的失真。另外，不同的農民對特定的基礎設施的需求不同，這種表達也難以區分。因此，建立克服集體非理性的顯示農民真正需求狀況的機制很有必要。

(三)組織保證創新:構建有效的農村社區內部的非政府組織保障農民需求

農村社區內部的非政府組織是實現農村基礎設施有效供給的有力支撐。在建設社會主義新農村的過程中，農村非政府組織發揮著越來越重要的作用，這類組織能夠化解社會矛盾、開展社會互助和維護社會穩定，同時也成為有效表達農民意愿的渠道。通過農村社區內部的非政府組織，讓農民自己組織起來，自主行動，發出自己的聲音，表達自己的意愿。在農村社區內部的非政府組織的范圍內，農民既是基礎設施的提供者，又是基礎設施的消費者。由于農民更了解自己的需求，所以能夠使基礎設施的供給更有效率、更加有效。當前農村社區內部的非政府組織存在著發育程度不夠、數量較少、組織領域發展不均衡等諸多問題。這就需要用立法保障這些非政府組織的合法地位;需要政府轉變觀念，積極引導扶持農村非政府組織，這也需要農村非政府組織加強自身能力建設，實現可持續發展，在表達農民需求方面發揮更大作用。

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〔責任編輯:唐守祥〕