以立法推動基礎(chǔ)教育科學(xué)發(fā)展

近年來，汕頭市教育法制建設(shè)按照依法治市和科教興市戰(zhàn)略的總體要求，堅持依法治教的指導(dǎo)思想，積極推動基礎(chǔ)教育立法，在加快基礎(chǔ)教育健康均衡發(fā)展方面取得突破性進展，促進了汕頭市教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

一、突出重點，把握關(guān)鍵，緊緊圍繞汕頭市教育改革與發(fā)展的實際需要開展基礎(chǔ)教育立法

由于汕頭市區(qū)域發(fā)展不平衡，中小學(xué)校用地專項規(guī)劃滯后，或規(guī)劃執(zhí)行不到位，某些地方存在著擅自侵占、改變學(xué)校用地現(xiàn)象;大多數(shù)學(xué)校尤其是高中階段學(xué)校都處在超負(fù)荷狀態(tài)，已經(jīng)沒有可挖掘和擴建的空間，亟需改建、擴建用地。同時，對比省內(nèi)其他地區(qū)，汕頭市基礎(chǔ)教育投入增長較慢，教育法關(guān)于教育財政撥款增長高于財政收入增長的規(guī)定還沒有完全落實到位，基礎(chǔ)教育的投入存在著明顯的城鄉(xiāng)差別。這些問題的存在，一定程度上影響和制約了汕頭市基礎(chǔ)教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)教育整體發(fā)展水平與全省乃至省內(nèi)其他城市的差距越來越大。而且，隨著城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育的全面實施，對各級政府的財政教育投入在總量和時限方面提出硬性要求。對此，市教育局針對這些問題經(jīng)過廣泛調(diào)研，深入研究論證，力求從法制層面突破影響和制約基礎(chǔ)教育科學(xué)發(fā)展的體制機制，于2005年、2006年連續(xù)兩年向市政府和市人大常委會提出立法建議，將《汕頭市城鎮(zhèn)中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和保護條例》、《汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例》列入市政府和市人大常委會立法計劃，經(jīng)市政府提請市人大常委會審議通過，并報經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，于2006年10月、2008年12月頒布。這兩個法規(guī)是在黨和國家推動科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、加強民生立法的大背景下應(yīng)運而生的，反映了廣大人民群眾的愿望，牢牢把握住了促進汕頭基礎(chǔ)教育發(fā)展的關(guān)鍵所在，進一步深化了對新時期教育發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。

(一)合理確定法規(guī)的適用范圍，促進基礎(chǔ)教育均衡健康發(fā)展

合理配置教育資源，促進教育均衡發(fā)展，保障公民受教育的平等權(quán)利是教育發(fā)展的方向。在立法過程中，市人大常委會和市政府認(rèn)為，盡管汕頭市中心城區(qū)和非中心城區(qū)、城區(qū)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間經(jīng)濟社會和教育水平存在差距，但從基礎(chǔ)教育均衡化和長期發(fā)展考慮，在學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)上，無論是城區(qū)還是鎮(zhèn)，都應(yīng)當(dāng)實行同一的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。而對于農(nóng)村中小學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)，由于國家對城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別實行不同的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，與城鎮(zhèn)中小學(xué)校相比，農(nóng)村中小學(xué)校的用地標(biāo)準(zhǔn)較高，而建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及建筑設(shè)計要求又相對較低，學(xué)校布點、選址比較靈活，規(guī)劃報建手續(xù)相對簡便，如果把農(nóng)村中小學(xué)校納入規(guī)劃建設(shè)條例當(dāng)中，反而不利于農(nóng)村中小學(xué)校的規(guī)劃和建設(shè)。同時，在學(xué)校的投資建設(shè)方面，民資僑力、社會捐資仍然是當(dāng)前汕頭市農(nóng)村中小學(xué)校的重要資金來源，各級政府投入保障相對不足。因此，《汕頭市城鎮(zhèn)中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和保護條例》明確規(guī)定“本市城鎮(zhèn)中小學(xué)校幼兒園的規(guī)劃建設(shè)和保護適用本條例”;而《汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例》則將適用范圍界定在全市行政區(qū)域內(nèi)，規(guī)定“本市行政區(qū)域內(nèi)國家舉辦的幼兒園、小學(xué)、普通中學(xué)和特殊學(xué)校經(jīng)費的籌措、使用和管理，適用本條例”。

(二)明確政府責(zé)任，強化部門職責(zé)

教育事業(yè)是公益事業(yè)，加強中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)，加大投入，實現(xiàn)教育公平，是憲法、教育法和義務(wù)教育法賦予各級政府的法定職責(zé)，政府應(yīng)當(dāng)樹立基礎(chǔ)教育“第一責(zé)任人”的意識，并發(fā)揮主導(dǎo)作用;同時，中小學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)以及投入保障是一項綜合性的工作，涉及多個政府職能部門，需要各級政府及其相關(guān)部門密切配合，各司其職，共同保障。為此，汕頭市的兩個條例從三個方面作了規(guī)定:一是各級政府的組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。條例分別規(guī)定各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)中小學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)和保護以及基礎(chǔ)教育投入保障工作，組織實施條例。各級政府應(yīng)當(dāng)把中小學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，統(tǒng)籌安排，合理布局，配套建設(shè)，促進教育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。《汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例》則確立了基礎(chǔ)教育投入在各級政府財政支出中的優(yōu)先地位，明確規(guī)定市、區(qū)(縣)政府應(yīng)當(dāng)按照分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，建立以財政撥款為主、多渠道籌措基礎(chǔ)教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對基礎(chǔ)教育的投入，保證基礎(chǔ)教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。二是規(guī)定教育行政主管部門負(fù)責(zé)具體實施工作。三是明確了各個部門的協(xié)同職責(zé)。規(guī)劃、國土、建設(shè)、城管、公安、財政、審計等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同做好中小學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)和保護以及基礎(chǔ)教育投入保障工作。

(三)明確學(xué)校規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范基礎(chǔ)教育投入的來源和使用

汕頭市人多地少，人地矛盾突出，如何確定學(xué)校規(guī)模及用地標(biāo)準(zhǔn)，從根本上解決學(xué)校用地緊張的矛盾，是學(xué)校規(guī)劃建設(shè)條例需要解決的主要問題之一，也是立法過程中各方爭議較多的問題之一。條例本著百年大計，教育為本的方針，結(jié)合國家、省城市居住區(qū)設(shè)計規(guī)范和學(xué)校規(guī)范化辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對新建中小學(xué)校、幼兒園的規(guī)模和生均凈用地面積規(guī)定了一個相對較高的標(biāo)準(zhǔn)，同時還規(guī)定拆遷中小學(xué)校，原來規(guī)模和凈用地面積達(dá)不到條例規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，調(diào)整、重建時用地面積應(yīng)當(dāng)達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不足部分由各級政府協(xié)調(diào)解決。同時，為保障學(xué)校建設(shè)和小區(qū)開發(fā)相同步，條例還確立了學(xué)校建設(shè)與小區(qū)建設(shè)同時規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收的“四同時”制度，學(xué)校建成后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時移交教育行政主管部門管理辦學(xué)。

要加快汕頭市基礎(chǔ)教育發(fā)展，縮小與全省以及省內(nèi)其他城市的差距，就必須加大對基礎(chǔ)教育投入的力度。《汕頭市基礎(chǔ)教育投入保障條例》規(guī)定了基礎(chǔ)教育投入的來源主要包括各級財政撥款、基礎(chǔ)教育學(xué)校依法收取的學(xué)雜費、通過興辦校辦產(chǎn)業(yè)、開展勤工儉學(xué)和社會服務(wù)等形式獲得的收入以及社會組織和個人的捐贈等，還重點對財政撥款所涉及的內(nèi)容做了規(guī)定。同時，為提高基礎(chǔ)教育投入的使用效益，條例就基礎(chǔ)教育經(jīng)費的使用做了規(guī)范。規(guī)定基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要用于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、校舍建設(shè)和維修改造費、助學(xué)金和家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的補助、購置大宗教學(xué)儀器設(shè)備和圖書以及法律法規(guī)允許的其他支出等六個方面。

(四)強化中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和基礎(chǔ)教育投入的保障措施

為了保障中小學(xué)校布局規(guī)劃的實施，保障學(xué)校建設(shè)符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，保障基礎(chǔ)教育投入及時到位以及規(guī)范使用，兩個條例都規(guī)定了具體的保障措施。一是在學(xué)校規(guī)劃方面，強化了規(guī)劃的“龍頭”作用，規(guī)定變更學(xué)校布局規(guī)劃或者調(diào)整學(xué)校現(xiàn)有用地的，規(guī)劃部門要征求教育行政主管部門的意見，并按法定程序報同級政府批準(zhǔn)。規(guī)劃部門編制、審查控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與中小學(xué)校布局規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并按中小學(xué)校布局專項規(guī)劃，預(yù)留學(xué)校建設(shè)用地。二是在學(xué)校建設(shè)方面，規(guī)定中小學(xué)校的建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的設(shè)計規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校建筑設(shè)計方案應(yīng)當(dāng)征求教育行政主管部門的意見后，有關(guān)部門方能辦理工程報建手續(xù)，教育行政主管部門參加學(xué)校的竣工驗收。三是在基礎(chǔ)教育投入核撥方面，規(guī)定財政部門應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算和經(jīng)費使用計劃及時足額撥付基礎(chǔ)教育經(jīng)費，不得因依照本條例籌措的其他教育經(jīng)費被納入預(yù)算管理，而抵頂教育事業(yè)費撥款和平衡財政預(yù)算。四是在基礎(chǔ)教育經(jīng)費的使用方面，規(guī)定基礎(chǔ)教育學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強對基礎(chǔ)教育經(jīng)費的管理，提高資金使用效益，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查。

二、加大基礎(chǔ)教育執(zhí)法監(jiān)督力度，促進教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展

兩個條例實施以來，已初見成效，社會各界反映良好，相關(guān)職能部門的責(zé)任意識逐步增強，涉及中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)管理以及投入保障等方面的工作，正在納入法制化、規(guī)范化軌道。

(一)完善相關(guān)配套制度

一是根據(jù)《汕頭市城鎮(zhèn)中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和保護條例》的規(guī)定，組織市、區(qū)教育行政主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，組織編制中小學(xué)校布局專項規(guī)劃。二是積極組織力量，起草政府舉辦的中小學(xué)校建設(shè)資金籌措辦法，報市政府頒布。三是建立健全部門間重要信息通報和違法案件移送制度，形成共同監(jiān)管機制。

(二)發(fā)揮職能作用，協(xié)調(diào)配合，全面推進法規(guī)的貫徹執(zhí)行

中小學(xué)校規(guī)劃建設(shè)以及基礎(chǔ)教育投入保障是一項涉及面廣的全局性工作，必須在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)下，各有關(guān)部門齊抓共管，形成合力，才能取得成效。教育行政主管部門將在認(rèn)真履行條例所賦予的各項職能的基礎(chǔ)上，積極主動會同有關(guān)部門做好各項工作。一是在法規(guī)執(zhí)行一段時間后，積極爭取市人大和市政協(xié)開展執(zhí)法檢查和專項視察，進一步推動法規(guī)的貫徹實施。二是積極推動，建立健全職能部門聯(lián)系會議制度，及時分析和協(xié)調(diào)解決法規(guī)執(zhí)行過程中發(fā)生的問題。三是積極爭取各級政府及其財政部門的重視和支持，確保教育投入及時到位、及時撥付。

(三)加大執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)厲查處違法行為

汕頭市教育局積極會同和配合有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，協(xié)調(diào)組織專項整治。同時，進一步加強監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)法，對違反條例規(guī)定的違法行為，發(fā)現(xiàn)一宗查處一宗;對依法應(yīng)當(dāng)交由其他部門負(fù)責(zé)查處的，及時通報或移送，并主動配合，使法規(guī)真正落到實處。

(作者單位:汕頭市教育局)