城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探究

摘 要:城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，對(duì)具有特殊經(jīng)濟(jì)地理位置的城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生了深刻的影響。為促進(jìn)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的健康發(fā)展，文章對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了解決問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策，以求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理效能的整體提升。

關(guān)鍵詞:城市化 城鄉(xiāng)結(jié)合部 管理問(wèn)題 解決對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):F290文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)04-021-02

一、加強(qiáng)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部科學(xué)管理的意義

1.有助于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。各級(jí)黨委和政府對(duì)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)施科學(xué)有效的管理，用科學(xué)的思想觀念和科學(xué)的方法指導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展，有利于切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有助于城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市化進(jìn)程中有序協(xié)調(diào)的發(fā)展，有利于構(gòu)建和諧的社會(huì)。

2.有利于推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系到改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒(méi)有全國(guó)的穩(wěn)定，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)民的現(xiàn)代化就沒(méi)有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)結(jié)合部一方面承載了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的基本特征，又同時(shí)具備了城鎮(zhèn)生活的多種特點(diǎn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的科學(xué)有效管理，不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)，同時(shí)能夠?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.有利于構(gòu)建服務(wù)型政府，提高管理效率和水平。政府在城鄉(xiāng)結(jié)合部管理中發(fā)揮著重要的作用，通過(guò)實(shí)施科學(xué)有效的管理，推動(dòng)政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加快黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的城鄉(xiāng)結(jié)合部管理新格局的構(gòu)建，進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的整體效能。

二、我國(guó)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部管理存在的問(wèn)題

1.城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)管理仍然滯后。(1)流動(dòng)人口多，治安管理混亂。流動(dòng)性導(dǎo)致人口的不穩(wěn)定。城鄉(xiāng)結(jié)合部外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員很難完全融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，不得不以流動(dòng)人口、暫住人口的身份出現(xiàn)，增加了管理難度。外來(lái)人口中有些人素質(zhì)不高，又無(wú)固定職業(yè)，由于缺乏管理，各種違法現(xiàn)象不斷滋生、蔓延，使城鄉(xiāng)結(jié)合部成為犯罪人員的聚集地，社會(huì)治安的死角，刑事案件發(fā)生率大大高于城區(qū)。同時(shí)，由于暫住人口較多，給計(jì)劃生育、子女普及教育帶來(lái)許多新的問(wèn)題。(2)道路擁擠，交通管理滯后。在城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?nèi)，很多道路沒(méi)有與城市道路相連，無(wú)法構(gòu)成完整的道路系統(tǒng)。再加上人員流動(dòng)性大，城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)常出現(xiàn)道路堵塞、交通擁擠的現(xiàn)象。而城市交警無(wú)力去承擔(dān)城鄉(xiāng)結(jié)合部的交通管制，在城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?nèi)又沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的管理部門(mén)，長(zhǎng)時(shí)間的道路堵塞、交通管理混亂很大程度上阻礙了城市對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和城市化的發(fā)展。

2.城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟(jì)管理相對(duì)薄弱。(1)征地程序混亂，農(nóng)民利益受損。城市化進(jìn)程中農(nóng)民土地被城市政府大量占用，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)難以保障他們?cè)谑У睾螳@取與從前經(jīng)營(yíng)土地相當(dāng)?shù)氖杖搿３鞘姓缘蛢r(jià)征用農(nóng)民土地后，以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，謀取巨大利益。從某種意義上說(shuō)，農(nóng)民的利益遭到了損害。(2)經(jīng)濟(jì)管理失調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部在由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，由于缺乏正確的引導(dǎo)和組織，出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)結(jié)合部的第三產(chǎn)業(yè)，大多以房屋出租、小型餐飲和零售商業(yè)為主，少數(shù)的實(shí)業(yè)公司也只是發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)含量低，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。 (3)居民收入來(lái)源單一，就業(yè)困難。村民們形成的傳統(tǒng)思想觀念，在城市化過(guò)程中并未徹底改變，濃厚的鄉(xiāng)土小農(nóng)意識(shí)，小富即安的思想，較低的文化水平和技術(shù)能力使得他們很難適應(yīng)快節(jié)奏的城市生活，在再就業(yè)過(guò)程中很難找到滿意的工作。

3.城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃管理不夠完善。(1)城鄉(xiāng)結(jié)合部布局混亂，與城市總體規(guī)劃不符。大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部在道路方面沒(méi)有與城市道路進(jìn)行整體規(guī)劃，無(wú)法滿足人流、物流、停車(chē)及消防的基本要求，排水、排污設(shè)施不成系統(tǒng)。受城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，城市政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃工作重視不夠。有些地區(qū)雖然有比較完善的詳細(xì)性規(guī)劃，卻沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。(2)城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?nèi)違章建筑居多。房屋租金的沖擊、再加上政府的拆遷補(bǔ)償，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋越蓋越高，越來(lái)越密，但房屋質(zhì)量越蓋越差。(3)公共基礎(chǔ)設(shè)施少而且差。城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施，供水、供電、供氣、供暖等管網(wǎng)線路設(shè)施不全，且布局混亂，質(zhì)量差。幼兒園、小學(xué)、垃圾站、社區(qū)活動(dòng)服務(wù)中心等嚴(yán)重缺乏。許多村落用地功能紊亂，缺少樹(shù)木和綠地，生活、建筑垃圾隨處可見(jiàn)，街道越占越窄，生態(tài)環(huán)境很差。

4.城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制還比較落后。(1)城鄉(xiāng)結(jié)合部基層政權(quán)管理問(wèn)題。村委會(huì)、黨委會(huì)政權(quán)建設(shè)不力，在村委會(huì)和黨支部進(jìn)行選舉時(shí)存在許多問(wèn)題，如選人標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，有些村民不能正確行使權(quán)利等，影響基層政權(quán)建設(shè)。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層政權(quán)組成人員普遍文化素質(zhì)低，領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)低，帶領(lǐng)群眾致富的能力低。一些基層干部的群眾觀念相當(dāng)?shù)。罕娀A(chǔ)較差。(2)城鄉(xiāng)行政管理體制交錯(cuò)。由于行政管理體制的制約，使城鄉(xiāng)結(jié)合部存在自然屬性與社會(huì)屬性不統(tǒng)一的問(wèn)題。盡管在自然屬性上城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，居民職業(yè)構(gòu)成也非農(nóng)化，但在社會(huì)屬性上依然將其農(nóng)村部分定位為農(nóng)村社區(qū)。行政體制改革滯后和屬性的不統(tǒng)一，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部行政管理權(quán)力交錯(cuò)，管理混亂。一方面它必須接受以管理城市為主的“區(qū)”的領(lǐng)導(dǎo)，但又沒(méi)有實(shí)施城市社區(qū)管理體制;另一方面它雖然是農(nóng)村社區(qū)的組成部分，但大部分的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)村政策失去了貫徹對(duì)象，城市的各種優(yōu)惠政策也難以進(jìn)入城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。近年來(lái)城市政府已經(jīng)介入城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和街道管理的地域交錯(cuò)、職責(zé)不清，在實(shí)際工作上常常相互推托責(zé)任，很多工作難以順利開(kāi)展。

三、完善城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的對(duì)策建議

1.在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)管理觀念的轉(zhuǎn)變。在新型的管理觀念中，管理就是服務(wù)，只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才能更好的實(shí)現(xiàn)城市管理。就城鄉(xiāng)結(jié)合部管理而言，要引進(jìn)“以人為本”的管理觀念，重視對(duì)人的“改造”。管理者要急群眾之所急，利群眾之所需，做好宣傳、說(shuō)服和維穩(wěn)等工作，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾對(duì)進(jìn)一步發(fā)展的重要性、必要性的認(rèn)識(shí);政府發(fā)展方案要承諾保護(hù)農(nóng)民的切身利益，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾的文化技能水平，以適應(yīng)城市化發(fā)展的需要。

2.完善管理方式，注重實(shí)際問(wèn)題的解決。為了城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化更好的發(fā)展，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理方式，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。政府各部門(mén)要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度，讓城鄉(xiāng)結(jié)合部人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，確保農(nóng)民自主決策、自主建設(shè)、自主管理、自主發(fā)展;大膽改革創(chuàng)新，根據(jù)各村實(shí)際實(shí)行“一村一策”，創(chuàng)造性地解決遇到的問(wèn)題;堅(jiān)持依法依規(guī)辦事，嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格拆除違法建設(shè)。還要大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力，使政府管理方式向民主、透明、便民、效能和法制等方面轉(zhuǎn)變。

3.創(chuàng)新管理手段，更好的實(shí)施公共服務(wù)。(1)加強(qiáng)城市總體規(guī)劃，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用。重視城市整體規(guī)劃的修編工作，充實(shí)城市整體規(guī)劃的內(nèi)涵。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特色工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理布局。做好農(nóng)村點(diǎn)規(guī)劃工作，改變城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境“散、亂、差”的局面。(2)建立城鄉(xiāng)結(jié)合部居民勞動(dòng)再就業(yè)體系。大力實(shí)施更加積極的促進(jìn)就業(yè)政策，千方百計(jì)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，拓寬就業(yè)渠道，打造就業(yè)平臺(tái)，完善就業(yè)服務(wù)，加快推動(dòng)促進(jìn)就業(yè)的政府責(zé)任體系、政策扶持體系、管理服務(wù)體系及技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等向城鄉(xiāng)結(jié)合部延伸，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極促進(jìn)被征地農(nóng)民和下崗職工就業(yè)。進(jìn)一步制定和完善更具導(dǎo)向性、操作性的鼓勵(lì)扶持創(chuàng)業(yè)的政策措施，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，降低創(chuàng)業(yè)門(mén)檻，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，引導(dǎo)和促進(jìn)更多的人通過(guò)開(kāi)展形式多樣的自主創(chuàng)業(yè)增加經(jīng)營(yíng)性收入，帶動(dòng)和增加社會(huì)就業(yè)。(3)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。使城鄉(xiāng)要素在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域內(nèi)合理流動(dòng)和有效配置，真正發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的作用;把高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品引入城鄉(xiāng)結(jié)合部，引導(dǎo)和幫助農(nóng)民科學(xué)種田、精細(xì)養(yǎng)殖;把科技人才、科研機(jī)構(gòu)和科技成果積極引入城鄉(xiāng)結(jié)合部，開(kāi)展產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)攻關(guān)和推廣應(yīng)用，協(xié)助培養(yǎng)新型農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民的科技和創(chuàng)新意識(shí)，提高新農(nóng)村建設(shè)主體的綜合能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部第一、二、三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4.深化管理體制改革，以求城鄉(xiāng)結(jié)合部協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。(1)深化戶籍制度改革，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理。取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，而以居住地為主要標(biāo)準(zhǔn)，并按常住人口、暫住戶口、寄住人口進(jìn)行戶口登記管理，建立城鄉(xiāng)居民自由遷徙和政策調(diào)控相結(jié)合的戶口遷徙制度，逐步放開(kāi)城鎮(zhèn)戶口限制，積極推進(jìn)農(nóng)村人口的城市化。按照公平對(duì)待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理的原則，把流動(dòng)人口服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，特別要結(jié)合積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動(dòng)人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問(wèn)題，探索“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的流動(dòng)人口服務(wù)管理新模式，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平。(2)構(gòu)建全民社會(huì)保障制度。加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類(lèi)保障的覆蓋范圍，穩(wěn)步提高保障能力和保障水平，不斷增加居民保障性收入，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益，進(jìn)一步增加農(nóng)民資產(chǎn)性、保障性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小。要更加重視解決重病、殘疾、孤寡、喪失勞動(dòng)力等特殊困難群眾的生活困難，不斷加大對(duì)他們的救助幫扶力度，讓他們更多地享受到社會(huì)主義大家庭的熱情和溫暖。(3)實(shí)施具有特色的城市社區(qū)管理體制。在城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行管理體制改革，其核心和基本內(nèi)容就是在城鄉(xiāng)結(jié)合部打破城鄉(xiāng)分割架構(gòu)，從根本上解決城鄉(xiāng)結(jié)合部二元結(jié)構(gòu)體制，取消農(nóng)村社區(qū)管理體制，農(nóng)民改為居民，村委會(huì)改為居委會(huì)，集體經(jīng)濟(jì)改為股份公司，土地村集體所有改為土地國(guó)家所有，實(shí)施單一的城市社區(qū)管理體制，使其成為真正意義上的城市城區(qū)。(4)完善城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開(kāi)發(fā)管理機(jī)制。政府首先應(yīng)對(duì)地方政府的征地權(quán)進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)目刂疲拐鞯貦?quán)的行使建立在為公共目的的基礎(chǔ)之上，而對(duì)非公共目的使用集體土地則應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn);其次，無(wú)論公共目的用地還是非公共目的用地，均以農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)價(jià)格定價(jià);第三，要建立公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的土地有形市場(chǎng)，完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制決定土地價(jià)格，以糾正價(jià)格扭曲和降低市場(chǎng)運(yùn)行的效率損失。

[項(xiàng)目資助:全國(guó)教育科學(xué)“十一五“規(guī)劃課題(FIB060370);河南省高等教育省級(jí)教學(xué)改革研究項(xiàng)目(227);河南師范大學(xué)創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目(2008062)]

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(作者單位:河南師范大學(xué)政治與管理科學(xué)學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453007)

(責(zé)編:廉靖)