新形勢下上海城鄉一體化的內涵

摘 要:城鄉一體化是個動態的發展過程，不同的發展階段，城鄉一體化的內涵往往也不同。深入剖析新形勢下上海城鄉一體化的內涵，對于充分認識推進上海城鄉一體化發展的艱巨性和復雜性，進一步增強緊迫感和使命感具有重要意義。

關鍵詞:城鄉一體化 內涵 上海

中圖分類號:F207文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-268-02

推進城鄉一體化是我國全面建設小康社會、實現可持續發展的必由之路。上海加快城鄉一體化發展，不僅是貫徹黨的十七屆三中全會精神、踐行科學發展觀的具體體現，也是實現“四個率先”、建設“四個中心”和社會主義國際化大都市的客觀要求。

一、城鄉一體化的定義及內涵

城鄉一體化的范疇涉及社會經濟、生態環境、空間布局等各個方面，不同的學科對其理解有著不同程度的側重。

1.目前對城鄉一體化比較有代表性的闡述主要有四種。社會學和人類學界從城鄉關系的角度出發，認為城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體。經濟學界從經濟發展規律和生產力合理布局角度出發，認為城鄉一體化是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求。規劃學界從空間的角度對城鄉結合部做出統一規劃，即對具有一定內在關聯的城鄉交融地域上各物質與精神要素進行系統安排。生態、環境學界從生態環境的角度，認為城鄉一體化是對城鄉生態環境的有機結合，保證自然生態過程暢通有序，促進城鄉健康、協調發展。

2.我們認為城鄉一體化是一種發展戰略，也是一種發展過程。城鄉一體化實質是城鄉兩個異質系統在經濟、文化、生態、空間、社會等要素上優化組合、交融協同，實現規劃建設、產業發展、基礎設施、公共服務、社會保障、生態環境等方面的協調發展。具體地說，城鄉一體化包括以下四方面內容:

經濟的聯動。城鄉一體化首先是經濟發展的一體化，是城市與農村在經濟發展方面的相互滲透，相互服務。而城鄉經濟一體化，主要表現為城鄉產業一體化。通過強化城鄉產業之間的協作和聯系，促進城市工業尤其是勞動密集型產業向農村轉移，加速城市服務業向農村地區擴散，推進農業產業化，使三大產業在城鄉之間進行廣泛滲透融合，為城鄉一體化發展提供堅強的物質基礎，最終實現共同繁榮。

社會的趨同。加快縮小城鄉之間社會事業和公共服務水平的差距，是扭轉城鄉發展差距擴大趨勢的基礎。為促進城鄉社會協調發展，必須按照有利于逐步實現基本公共服務均等化的要求，優化整合城鄉教育、衛生、文化、體育、就業、社保等各種資源，引導城市社會事業向農村延伸，加快構筑覆蓋城鄉、惠及全民的教育、醫療、社會保障等公共服務體系，逐步實現城鄉社會事業和公共服務的均衡發展。

空間的融合。針對目前城鄉基礎設施差異較大、各種功能布局不盡合理、設施共享性差等突出問題，把城市和農村作為一個有機整體來進行統籌規劃，著眼于強化城鄉設施銜接、互補，著眼于提高土地的集約化利用水平，著眼于優化城鄉互動的產業形態，著眼于構筑持續承載的生態環境體系，構建城鄉融合的發展空間。

制度的一體。城鄉一體化的關鍵在于體制機制的一體化，只有從體制改革、制度建設上著手，構建城鄉平等又有所區別的政策和制度框架，才能從全局上、根本上突破城鄉分治的二元結構。建立促進城鄉一體化的制度是一項復雜的系統工程，應按照黨的十七屆三中全會提出的到2020年城鄉一體化體制機制基本建立的目標，加大制度創新和建設力度，力爭在戶籍制度、土地制度、社會保障制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面加強城鄉協調，聯手構建一體化的制度框架。

3.科學理解城鄉一體化的內涵，應避免幾個認識上的誤區。一是城鄉一體化并不意味著把農村改造為城市，而是要正視城鄉區別，縮小城鄉差距，統籌城鄉經濟社會發展。二是城鄉一體化并不僅僅意味著經濟發展一體化，還包括社會發展一體化，特別是就業、文化、教育、醫療、社會保障等。三是城鄉一體化并不意味著簡單地將農民收入與城市居民收入拉平，而是要在城鄉實現同樣貢獻獲得同樣收入。四是城鄉一體化不是要讓城市經濟社會發展停下來，而是要繼續繁榮城市，讓城市具有更大的輻射功能，以帶動農村快速發展，縮小城鄉發展差距，最終達到城鄉經濟社會發展一體化。

二、上海城鄉一體化發展的階段性特征與要求

站在新的更高的歷史起點審視上海城鄉一體化發展的階段性特征，當前已具備了有利的發展基礎，為上海加大城鄉一體化統籌力度、廣度和深度提供了有力的支撐和廣闊的空間。主要表現在:

第一，經濟快速發展，奠定了上海加速消除城鄉二元結構的物質基礎。只有經濟發展到一定程度，政府才有足夠的財力和物力統籌城鄉發展。改革開放特別是上世紀90年代以來，上海抓住浦東開發開放帶來的重大機遇，實現了經濟持續、健康、快速發展，為加速消除城鄉二元結構、推進城鄉一體化奠定了扎實的物質基礎。從經濟總量看，上海GDP已從1991年的756.45億元躍升到2008年的13698.15億元，按可比價格計算，年均增速達12.4%，明顯高于全國平均水平，以半年以上平均常住人口和年度平均匯率計算，人均GDP邁上1萬美元的臺階;從產業結構看，上海三次產業結構從1991年的3.8:61.6:34.6調整為2008年的0.8:45.5:53.7，服務業提速發展的趨勢比較明顯，已初步形成了以服務經濟為主的產業結構;從財政收入看，2008年上海實現地方性財政收入2382.34億元，是1991年的13.6倍。

第二，城市化水平領先，郊區城市化和城市郊區化進程同步加速，在空間上為上海城鄉一體化創造了條件。上海作為中國經濟發展水平較高的地區之一，其城市化水平在全國也遙遙領先。以非農業人口占戶籍人口比重口徑計算，2008年上海城市化率為87.5%，遠高于全國44.9%的平均水平。在上海城市化進程中，郊區城市化和城市郊區化進程呈同步加速發展之勢。上海城市郊區化主要體現在以下幾個方面:一是人口的郊區化;二是工業的郊區化，中心城區大部分工業企業向郊區和外省市轉移;三是中心城區迅速擴容，連續建成區面積不斷擴大。上海郊區城市化則主要表現在以下幾個方面:一是構建“1966”城鎮框架體系，在郊區重點建設9個新城和60個中心鎮，并推動小城鎮改革試點工作;二是在郊區推行“三個集中”發展戰略且成效顯著;三是工業成為郊區經濟發展的支柱，六大產業基地和市級以上開發區的工業總產值占全市工業總產值的一半以上。

第三，以“三港三網”為骨架的現代化基礎設施體系基本確立，從交通上為上海城鄉一體化發展提供了保障。城鄉交通網絡一體化是城鄉一體化發展的重要驅動因素，它既有利于加強城市與鄉村的聯系，又有利于拓展城市資源配置空間，增強城市集散功能。近年來，上海按照“樞紐型、功能性、網絡化”的要求，進一步完善海港、空港、信息港建設，進一步完善軌道交通網、內河航道網、高速公路網建設，基本構建了以“三港三網”為骨架的現代化基礎設施體系。特別是郊區高速公路網、軌道交通網和信息網絡的構建，將在擴大上海對內對外吸引和輻射空間的同時，推動上海城鄉經濟合作和跨區域發展。

第四，城鄉分割制度壁壘開始破冰，城鄉平等發展體制初步形成，確立了上海城鄉一體化新格局的制度基礎。首先，上海戶籍制度初步解凍，城鄉居民身份和社會地位漸趨平等。上海規定2001年以后出生的農民子女，均可登記為城鎮常住戶口;同時，還將逐步剝離附著于戶籍上的“待遇”，推動戶籍管理向居住地服務管理轉變。其次，城鄉社會保障制度正在趨向整合。上海養老保險、失業保險和醫療保險等基本保險的社會化，人壽保險等補充保險的市場化，殘疾人、困難戶保障等社會救助的制度化進程正在加快，城鄉多層次社會保障體系逐步健全。

當然，我們也要清醒地看到，伴隨著快速工業化、城市化和國際化的發展，上海城鄉一體化發展也面臨著嚴峻的挑戰。

第一，“單核強中心”的城市特征為上海城鄉一體化的發展設置了一條并不平坦的道路，它要求上海城鄉一體化要立足于城市和鄉村之間經濟社會相互開放、高度融合。上海是個特大型中心城市，“單核強中心”特征十分明顯，中心城區在城市功能、基礎設施、城市面貌、產業能級等方面大大優于郊區，集聚了全市大約80%的服務業，個別地區(盧灣區)服務業比重已經達到93%，其強大的向心效應使得中心城區的集聚輻射功能不斷增強，而郊區基本處于均質化發展態勢，城市功能發育遲緩。為此，有必要引導中心城區人口和產業向郊區疏散，加快基礎設施和公共服務向郊區延伸，促進中心城區城市功能向郊區新城的拓展，增強郊區的“反磁力”作用，從而實現上海城鄉一體化發展的新局面。

第二，上海是一個國際化大都市，對外開放程度高，它要求上海城鄉一體化要跳出狹隘的地域觀念，對所有工作和居住在上海的人口敞開胸懷。2008年上海外貿依存度高達163.3，實際利用外資100.84億美元，在滬常駐人口超過15萬，在滬經營性外資金融機構達到131家，并吸引了224家跨國公司地區總部、178家跨國公司投資性公司、274家跨國公司研發中心在上海安營扎寨。有鑒于此，上海的城鄉一體化必須立足于建設國際化大都市的目標，緊緊圍繞破解上海經濟社會發展的突出矛盾，創新體制機制，實施分類指導，加強農業基礎，增加農民收入，保障農民權益，促進農村和諧，著力破除城鄉二元結構和人口的二元結構，努力在城鄉一體化進程中走在全國前列。

第三，國家對上海寄予厚望，上海要在全國率先走出城鄉一體化發展的新路子。早在本世紀初，中央就賦予上海建設“四個中心”的歷史重任，同時，國務院又通過了《關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業、建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，這促使上海在未來中國經濟乃至世界經濟中扮演更為重要的角色。而這一目標的實現，必須靠城鄉兩方面相互促進、相互補充、相互依賴來共同完成，特別是在當前上海郊區總體發展水平較低的情況下，更要在城鄉協調發展的基礎上對郊區的發展給予更多的支持。

三、基于上海發展實際的城鄉一體化認識

綜上所述，上海城鄉一體化發展，是城市文明不斷向郊區擴散和郊區被日益賦予城市功能的過程，是城市郊區化和郊區城市化兩個過程的合二為一。其實質是縮小上海城鄉差別，實現城鄉融合，共享完善的基礎設施和公共服務，共享改革開放帶來的文明成果，賦予農民平等的生存發展權利。簡言之，上海城鄉一體化發展的內涵是在上海城鄉之間實現公共服務均等化、文明成果共享化、發展權利平等化。具體包括三層含義:

一是上海城鄉之間實現公共資源均衡配置、公共服務均等化。在重視發展城市社會事業的同時，引導新增的優質公共資源向郊區傾斜，致力于提高郊區現有的公共服務范圍和水平，使教育、醫療、文化、體育等公共服務領域在上海城鄉之間獲得統籌安排，實現城市和郊區居民同等水平地享受相應的公共服務。

二是上海城鄉居民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。推進上海城鄉一體化，就是要注重人的全面受惠，通過打破城鄉二元結構，實現城鄉經濟實力同步增強，城鄉基礎設施同步建設，城鄉社會事業同步發展，城鄉居民收入同步增長，城鄉公共服務水平同步提高，讓市民和農民共享工業化、城市化和現代化帶來的成果。

三是在法律、制度政策上保障居民和農民享有經濟、政治、文化、社會等方面的平等權益。努力營造公平正義的環境，從收入分配、勞動就業、社會保障、公民權利保障、公共服務等方面采取措施，著力解決農民最關心、最直接、最現實的利益問題，確保農村居民與城市居民享有公平的國民待遇和平等的發展機會。

參考文獻:

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3.張建軍.上海城鄉一體化進程的實證研究與對策分析.南京農業大學碩士論文，2004

4.吳珺，何民捷.促進城鄉經濟社會發展一體化的主要內涵與重大意義.中思網，2008.11.27

(作者單位:上海市發展改革研究院城市區域經濟研究所 上海 200032)

(責編:賈偉)