小城鎮(zhèn)集約用地的策略思考

摘 要:隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，數(shù)億農(nóng)民要進(jìn)城變?yōu)槭忻瘢袚?dān)這些農(nóng)民進(jìn)城的主力應(yīng)該是全國(guó)的小城鎮(zhèn)。而目前小城鎮(zhèn)粗放用地問(wèn)題如果不能得到改變，將延緩我國(guó)城市化的進(jìn)程。文章有針對(duì)性提出集約用地的政策建議。

關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn) 集約用地 策略思考

中圖分類(lèi)號(hào):F290文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)04-290-01

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問(wèn)題，加速城鎮(zhèn)化、變農(nóng)民為市民，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，無(wú)疑是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路。在農(nóng)民走出農(nóng)村遷入城市的這個(gè)城市化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)建設(shè)是必不可少的問(wèn)題，只有大力加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，才能真正加速我國(guó)城市化進(jìn)程。

目前，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，存在土地利用粗放，大量土地浪費(fèi)閑置現(xiàn)狀。長(zhǎng)此下去，不但我國(guó)城市化進(jìn)程不能順利推進(jìn)，各類(lèi)土地矛盾將更加尖銳，小城鎮(zhèn)土地集約利用問(wèn)題是迫在眉睫非解決不可的問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)小城鎮(zhèn)土地集約利用存在的問(wèn)題

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴(kuò)張，占用耕地規(guī)模過(guò)大。多年來(lái)的小城鎮(zhèn)建設(shè)使一些地區(qū)盲目追求過(guò)高用地規(guī)模，大量圈占土地，脫離了土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，加劇了城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張速度，大量耕地被占用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性造成影響。

2.小城鎮(zhèn)人均用地面積大，土地利用集約程度低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模不到3萬(wàn)人，中部地區(qū)不到2.5萬(wàn)人，西部地區(qū)只有1.5萬(wàn)人。全國(guó)絕大部分小城鎮(zhèn)用地粗放，用地集約化程度很低。而我國(guó)目前推薦的城市建設(shè)用地指標(biāo)人均為100平方米。小城鎮(zhèn)人均用地平均為149平方米，比大中城市多45%～80%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)地均產(chǎn)出低下，東部發(fā)達(dá)地區(qū)每平方公里鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地產(chǎn)出僅為6億元，而一般中小城市每平方公里的工業(yè)用地產(chǎn)出在10億元以上，上海、深圳等大中城市每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出則可達(dá)30至50億元。可見(jiàn)我國(guó)絕大部分小城鎮(zhèn)土地利用效率是相當(dāng)?shù)拖碌摹?/p>

3.小城鎮(zhèn)貪大求全，造成土地浪費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，脫離本地經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展條件，普遍貪大求全，浪費(fèi)大量的土地資源。有的小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，局限當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貤l件，規(guī)劃缺乏超前性，土地配置失當(dāng)，工業(yè)和住宅占地比例大，工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)混雜，缺乏整體規(guī)劃，不但造成土地利用效率低下，還給將來(lái)的城鎮(zhèn)合理布局帶來(lái)極大的調(diào)整成本。

4.小城鎮(zhèn)臟亂差，治理成本大。我國(guó)絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)施陳舊、技術(shù)落后、布局分散，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，由于缺乏環(huán)境規(guī)劃，往往只注重經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，致使小城鎮(zhèn)綠地面積少，環(huán)境污染嚴(yán)重。由于工業(yè)布局分散，工業(yè)區(qū)盲目開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致污染分散，污染物控制難度大，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。在小城鎮(zhèn)周?chē)逊糯罅可a(chǎn)、生活垃圾，污染了地下水及周?chē)h(huán)境，嚴(yán)重影響了居民的生產(chǎn)和生活。

二、小城鎮(zhèn)集約用地的策略思考

1.努力提高規(guī)劃管理水平，建立科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系應(yīng)由小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等一系列規(guī)劃組成，它是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的依據(jù)。各項(xiàng)規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)充分反映小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，同時(shí)，各項(xiàng)規(guī)劃之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃體系。目前，不少地方都已編制或正在修訂小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但是缺少整體的小城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略，各小城鎮(zhèn)政府出于自身利益，都力圖使本城鎮(zhèn)成為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，盲目擴(kuò)張規(guī)模，盲目發(fā)展，遍地開(kāi)花，重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間在功能定位、空間布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面缺乏協(xié)調(diào)性和內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系。

2.立足內(nèi)部挖潛，促進(jìn)小城鎮(zhèn)土地集約利用。充分利用閑置、低效率的土地，盤(pán)活土地資產(chǎn)。積極消化空心村的閑置土地，提高土地利用率，不僅可以使過(guò)去沉淀的大量資金重新得到有效利用，也給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入活力，還會(huì)大大減輕耕地的壓力，合理利用小城鎮(zhèn)土地空間。我國(guó)現(xiàn)有小城鎮(zhèn)大多數(shù)地面可利用空間十分充裕，地下空間尚未開(kāi)發(fā)利用。政府可以制定一些優(yōu)惠政策，如地價(jià)和稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商投資改造舊城區(qū)的環(huán)境，提高人居環(huán)境質(zhì)量;在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，積極地以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，在科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系指導(dǎo)下，合理布局各功能分區(qū)。

3.嚴(yán)格審批制度，限額供地。人均用地水平是反映城鎮(zhèn)土地利用集約化程度的指標(biāo)，當(dāng)前小城鎮(zhèn)大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃部門(mén)的人均用地標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行內(nèi)部挖潛工作，改變土地粗放利用。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在政府的調(diào)控下，使得計(jì)劃?rùn)C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制共同發(fā)揮作用，土地作為資產(chǎn)可以流動(dòng)。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，盤(pán)活土地資產(chǎn)，有效地使用存量土地資源，使現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)到資源的最優(yōu)組合和集約利用。

4.改革土地使用制度，構(gòu)建小城鎮(zhèn)土地配置的新機(jī)制。要針對(duì)小城鎮(zhèn)國(guó)有土地和集體土地的交融、集體土地構(gòu)成比重大的特點(diǎn)，構(gòu)建包括國(guó)有土地和集體土地在內(nèi)的多元化小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。集體土地參與小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)加速小城鎮(zhèn)發(fā)展能發(fā)揮很大的促進(jìn)作用，不僅可以使集體土地的產(chǎn)權(quán)體系趨于完整，而且可以改變單一的征用土地配置形式，避免農(nóng)村在土地征用過(guò)程中“低價(jià)征地，高價(jià)用地”的不合理現(xiàn)象，從而減少農(nóng)村城鎮(zhèn)化的成本支付，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。

加強(qiáng)多元化小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的保障制度建設(shè)。首先，要完善土地征用制度，營(yíng)造集體土地與國(guó)有土地公平流轉(zhuǎn)的環(huán)境。嚴(yán)格土地征用程序，而且要逐漸實(shí)現(xiàn)由“征”為“購(gòu)”過(guò)渡，促使土地征用行為與土地市場(chǎng)接軌，逐漸形成融集體土地和國(guó)有土地于一體的小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)。其次，要明確集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)主體模糊是制約集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)的最大瓶頸之一，也是導(dǎo)致近年來(lái)在集體土地流轉(zhuǎn)理論研究難以深入的主要原因。

5.強(qiáng)化土地管理制度，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。首先，加大土地整理力度。小城鎮(zhèn)建設(shè)不可能不占用耕地，而占用的耕地要得到補(bǔ)充，就離不開(kāi)土地管理整理復(fù)墾。必須充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展土地整理的重大意義，強(qiáng)化土地整理復(fù)墾的管理力度。在土地整理內(nèi)容上，既要包括農(nóng)村舊宅基地，廢棄工礦用地的整理復(fù)墾，增加耕地面積;也應(yīng)包括鎮(zhèn)區(qū)土地的整理，通過(guò)盤(pán)活鎮(zhèn)區(qū)閑置或低效利用土地，減輕小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)耕地侵占的壓力。為提高土地整理復(fù)墾的積極性，必須把建設(shè)占用和土地整理掛鉤，在制定用地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)同時(shí)制定相應(yīng)的土地整理計(jì)劃，把土地整理復(fù)墾作為土地使用者應(yīng)盡的義務(wù)。

(作者單位:溫州順達(dá)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司 浙江溫州 325000)

(責(zé)編:李雪)