論和諧社會(huì)視角下的專家決策咨詢制度

摘 要:專家咨詢制度是現(xiàn)代決策咨詢系統(tǒng)中的一個(gè)重要部分。近年來，我國專家決策咨詢制度取得了很大成績，但是也存在許多問題，只有通過轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)行政決策專家咨詢制度化法制化建設(shè)、完善咨詢專家工作方法等途徑才能更有效地推進(jìn)專家咨詢制度的良性發(fā)展，推進(jìn)決策的進(jìn)一步科學(xué)化、民主化。

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì) 專家決策 決策咨詢制度 機(jī)制

中圖分類號(hào):C932文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)04-029-02

一、要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)專家咨詢工作的重要意義，切實(shí)發(fā)揮專家在科學(xué)民主決策中的重要作用

從公共政策的角度看，政府管理國家和社會(huì)事務(wù)的基本方式和主要途徑就是制定和實(shí)施一系列公共政策，政府的能力實(shí)際上也就體現(xiàn)在制定和執(zhí)行公共政策的能力和水平上。決策是前提，政府決策的科學(xué)與否直接關(guān)系到政府行為的成敗。加強(qiáng)和完善行政決策專家咨詢制以實(shí)現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化，不僅是行政管理體制改革、提高政府能力和效率的要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要前提。在中共中央提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的目標(biāo)之后，加強(qiáng)和完善行政決策專家咨詢制以實(shí)現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化就顯得尤為重要和迫切。

1.加強(qiáng)專家咨詢工作，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的必然要求。黨的十六大把“改革和完善決策機(jī)制”作為社會(huì)主義政治文明建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，明確提出要完善專家咨詢制度，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。黨的十六屆四中全會(huì)更進(jìn)一步提出:“要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)民主化。”加強(qiáng)和完善行政決策專家咨詢制，對(duì)于完善重大決策的規(guī)則和程序，建立健全規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾三位一體的決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，具有不可替代的作用。

2.加強(qiáng)專家咨詢工作，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，我們正處在一個(gè)大變革、大發(fā)展的時(shí)代，改革已深入到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，開放正在向更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上推進(jìn)，發(fā)展已由單純追求GDP上升到追求人文GDP、環(huán)保GDP，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)決策對(duì)于做好政府各項(xiàng)工作越來越重要，決策咨詢對(duì)于實(shí)施科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的作用也越來越突出。能不能把加快發(fā)展建立在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，遵循客觀規(guī)律，直接決定能否抓住機(jī)遇實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展。

3.加強(qiáng)專家咨詢工作，是提高政府施政能力的一項(xiàng)重要舉措。決策是政府工作的核心和基本職能，也是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，面對(duì)瞬息萬變的世界，單純依靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，單純依靠領(lǐng)導(dǎo)集體運(yùn)用傳統(tǒng)的方式和辦法來進(jìn)行決策，很難保證決策的科學(xué)性，也很難保證政府施政的效率。實(shí)踐證明，決策咨詢是科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)行為不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)施科學(xué)決策的重要前提，發(fā)揮著不可替代的“外腦”和參謀助手作用。

4.加強(qiáng)專家咨詢工作，有利于更好地發(fā)揮專家在民主科學(xué)決策中的重要作用。實(shí)踐證明，咨詢工作從領(lǐng)導(dǎo)決策中獨(dú)立出來，謀斷分離，不僅是現(xiàn)代社會(huì)政策制定過程中的一個(gè)顯著特點(diǎn)，而且是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求。我國今天的人口之所以遺留問題諸多，包袱沉重，一個(gè)重要原因，是沒有聽取人口學(xué)家馬寅初先生的中肯意見，以至“錯(cuò)批一個(gè)人，誤增幾億人”。這些都表明，決策失誤是最大的失誤。因此，必須大力聚合各方面專家的智慧和力量，充分利用專家群體的組合優(yōu)勢(shì)，不斷提高政府的決策水平和效能。

從山西的情況看，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，在改革發(fā)展過程中所暴露的深層次矛盾和發(fā)展的不均衡現(xiàn)象，在某種程度上比全國其他地區(qū)更嚴(yán)重一些。安全生產(chǎn)形勢(shì)的嚴(yán)峻，資源環(huán)境破壞的加重，收入差距的拉大，都使“新基地新山西”的建設(shè)顯得更加緊迫。中部崛起是全方位的整體概念，是協(xié)調(diào)發(fā)展、全面振興，是構(gòu)建和諧社會(huì)必不可少的重要支撐。應(yīng)該看到，許多重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，使影響決策的因素增多了，決策的范圍拓寬了，決策的技術(shù)性增強(qiáng)了，決策的時(shí)效性提高了，決策的風(fēng)險(xiǎn)性增大了，這些都給領(lǐng)導(dǎo)決策增加了新的難度。加強(qiáng)專家決策咨詢，可以廣泛集中各方面才智，有效彌補(bǔ)決策者在時(shí)間、精力和學(xué)識(shí)等方面的不足。隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，誰對(duì)決策咨詢工作的重要性認(rèn)識(shí)越深刻、行動(dòng)越自覺，發(fā)揮決策咨詢的作用越充分，誰就會(huì)贏得主動(dòng)，把握先機(jī)，從容應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜局面，更好地把各項(xiàng)事業(yè)推向前進(jìn)。

二、現(xiàn)階段我國政府行政決策專家決策咨詢制度的成就與缺失

(一)我國政府行政決策專家決策咨詢制度取得的成就

黨的十六大和十六屆四中全會(huì)明確提出:“改革和完善決策機(jī)制”，“完善專家咨詢制度”，推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化。“要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)”。黨的十七大報(bào)告提出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”近年來在“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”的公共決策體制和政策背景下，各種形式的專家咨詢實(shí)踐廣泛展開，取得了很大的成就。

1.中央政府級(jí)專家咨詢制度建設(shè)已初具雛形。我國中央政府在進(jìn)行重大決策時(shí)一般比較重視向?qū)＜疫M(jìn)行咨詢，尤其是新一屆政府更是決心在決策的科學(xué)化、民主化方面邁出較大的步伐。根據(jù)公開報(bào)道，至少有40位專家學(xué)者走進(jìn)中南海，就各自的研究領(lǐng)域?yàn)檎尉治瘑T們進(jìn)行了講解，或?yàn)檎疀Q策提供了咨詢。這一狀況說明，政府為實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的目標(biāo)，正在探尋決策科學(xué)化的最佳途徑，由專家參與的政策咨詢系統(tǒng)與公共評(píng)價(jià)(論證)與監(jiān)督系統(tǒng)正在逐漸形成。

2.地方政府專家咨詢制度建設(shè)開始起步。地方政府在進(jìn)行地方上重大的公共決策問題時(shí)，也開始引入專家咨詢。一些地方政府開始充分利用自己專設(shè)的研究機(jī)構(gòu)，甚至向社會(huì)或海外公開招聘專家來充實(shí)決策咨詢隊(duì)伍的實(shí)力。例如，上海市成立直接隸屬市委的上海市決策咨詢委員會(huì)，借“外腦”，匯聚“思想庫”;有些地方政府開始利用市場化的力量為決策提供咨詢服務(wù)。山西省出臺(tái)了《關(guān)于有效發(fā)揮省委聯(lián)系的高級(jí)專家作用的意見》，進(jìn)一步健全重大決策專家咨詢論證制度，將專家咨詢論證列為重大決策重要程序。

3.民間專家咨詢隊(duì)伍開始發(fā)揮作用。一些非官方的、市場化的民間政府咨詢機(jī)構(gòu)開始發(fā)揮作用，為政府提供咨詢服務(wù)。當(dāng)前，我國咨詢業(yè)年?duì)I業(yè)額已近百億元，初步形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。這些民間咨詢機(jī)構(gòu)包括一些進(jìn)行了市場化改革的研究院，如綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)、中國(海南)改革發(fā)展研究院等，還有一些著名人士自己發(fā)起的民間研究機(jī)構(gòu)，如吳敬璉發(fā)起的上海法律與經(jīng)濟(jì)研究中心、茅于軾發(fā)起的北京天則經(jīng)濟(jì)研究中心等。

(二)政府行政決策專家咨詢機(jī)制存在的問題及原因

雖然我國在專家決策咨詢機(jī)制的建設(shè)中取得了一些進(jìn)步，然而面對(duì)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府行政決策專家咨詢機(jī)制還存在一些問題。

1.決策咨詢的方法和手段還較單一。目前的決策咨詢工作，多數(shù)是通過專家個(gè)體咨詢研究、課題調(diào)研、編發(fā)咨詢期刊、召開座談會(huì)等傳統(tǒng)的咨詢方式，尚未形成全方位、多角度、綜合性、信息化、深層次的咨詢研究系統(tǒng)，實(shí)際中定性研究的多，定量分析的少，缺乏綜合性的系統(tǒng)分析和專業(yè)性的定量評(píng)價(jià);決策咨詢的科學(xué)化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度還不高，特別是在考慮決策方案是否符合科學(xué)發(fā)展觀、符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求上，有時(shí)做的還較欠缺。

2.咨詢隊(duì)伍的自身建設(shè)還較薄弱。隊(duì)伍比較松散，活動(dòng)還不夠規(guī)范，咨詢研究的力量比較分散;社會(huì)力量的研究和政府咨詢部門的研究存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象，尚未形成全面整合、課題招標(biāo)、責(zé)任到人、聯(lián)合攻關(guān)、科學(xué)評(píng)估、獎(jiǎng)懲分明的決策咨詢體系;咨詢研究的激勵(lì)機(jī)制不夠健全，有些專家的工作積極性還不高。同時(shí)，有的咨詢機(jī)構(gòu)人員編制較少、級(jí)別設(shè)置偏低、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足等問題，不同程度上也影響了決策咨詢工作的開展。

3.政府行政決策咨詢制度短缺。制度是一種社會(huì)性資源，我國目前存在著普遍的制度短缺局面.不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。由于沒有制度保障，政府在出臺(tái)重大政策、論證重大項(xiàng)目時(shí)，沒有聽取專家意見或?qū)＜医ㄗh重視不夠，也沒有進(jìn)行社情民意調(diào)查，常常導(dǎo)致決策失誤，或重大政策出臺(tái)后未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，社會(huì)公眾意見很大，造成政府公共治理的被動(dòng)局面。

4.配套制度不完善。決策的監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和決策失誤責(zé)任追究機(jī)制有待進(jìn)一步健全和完善。現(xiàn)實(shí)中，那種決策前缺乏充分調(diào)研、咨詢和論證，決策中缺乏監(jiān)督和檢查，決策后也不做效果評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，往往還時(shí)有發(fā)生，常常是在頒布政策后，便宣告決策過程的完結(jié)，對(duì)于政策實(shí)施的效果很少進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)。對(duì)于那種因拍腦門決策、靠經(jīng)驗(yàn)決策和搞“暗箱操作”給國家和人民造成重大損失者，缺乏責(zé)任追究的力度。

三、構(gòu)建和諧社會(huì)，完善我國行政決策專家咨詢機(jī)制

當(dāng)前，我國正處在構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)群體間、階層間摩擦沖突激增，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的諸多深層矛盾和問題日益凸現(xiàn)，社會(huì)進(jìn)入不穩(wěn)定期。面對(duì)新形勢(shì)，要使這一關(guān)鍵時(shí)期的矛盾、風(fēng)險(xiǎn)得到科學(xué)有效的控制，就給政府提出了前所未有的決策難題。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)、公平社會(huì)都迫切要求政府提高決策的科學(xué)化水平。盡管目前我國各級(jí)政府已經(jīng)建立了行政決策專家咨詢制度，但與和諧社會(huì)的要求還有較大的差距，同時(shí)，政府作為公共利益的代表者，其自身性質(zhì)與行為宗旨也要求其決策科學(xué)、正確和有效。這就需要從多方面思考如何完善行政決策專家咨詢機(jī)制。因此，可以從以下幾個(gè)方面思考如何完善行政決策專家咨詢機(jī)制。

1.建立決策咨詢支持系統(tǒng)。以科學(xué)理論為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)為支撐，以科學(xué)方法為手段，建立完善的咨詢工作支持體系，使定性分析與定量分析相結(jié)合，專家論證與計(jì)算機(jī)輔助決策相結(jié)合，提高決策咨詢的科學(xué)化水平。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)通訊和多媒體技術(shù)，建立咨詢業(yè)信息網(wǎng)、工作網(wǎng)。急需建立大型國家級(jí)信息資料庫，實(shí)現(xiàn)資源共享。另一方面，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為決策者與研究機(jī)構(gòu)和人員搭建一個(gè)平臺(tái)，給決策者提供更加全面的咨詢。通過這個(gè)平臺(tái)，決策者特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以便捷快速地獲取各決策研究機(jī)構(gòu)和專家研究成果，研究機(jī)構(gòu)和專家可以了解決策者的決策需求，并獲得比較全面的基礎(chǔ)資料和研究數(shù)據(jù)支持;通過這個(gè)平臺(tái)，決策者與專家之間可直接針對(duì)某一方面問題進(jìn)行互動(dòng)式交流，決策者可利用建立的模型，進(jìn)行模擬仿真、預(yù)測(cè)預(yù)警以及對(duì)一些政策進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，研究機(jī)構(gòu)、專家之間也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)直接進(jìn)行相互交流。

2.健全專家咨詢體制。加強(qiáng)行政決策專家咨詢制度化、法制化建設(shè)，健全專家咨詢體制。立法是保障決策咨詢政策得以貫徹和實(shí)施的重要法律手段。美國等國家政府已將咨詢作為決策過程的法定程序，即政府項(xiàng)目的論證、投資、運(yùn)作和完成等各個(gè)階段都必須要有不同的咨詢報(bào)告，決策出臺(tái)前要有2份以上翔實(shí)的咨詢報(bào)告。這一點(diǎn)尤其值得借鑒。我國也應(yīng)盡快建立健全有關(guān)行政決策專家咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機(jī)制，使之制度化、法制化。首先，要完善專家咨詢法制體系，完善運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)專家咨詢法制化建設(shè)，使專家咨詢成為行政決策程序中必須的環(huán)節(jié)。其次，要把專家決策咨詢工作納入政府的工作日程，把專家咨詢作為決策的法定程序，規(guī)定凡重大決策、政策、項(xiàng)目等涉及全局性重大行政決策問題的制定和實(shí)施前必須進(jìn)行專家論證，不經(jīng)咨詢論證不決策。最后，還應(yīng)確定專家決策咨詢的法律地位，明確決策者與咨詢者的義務(wù)和責(zé)任，使行政決策專家決策咨詢走上法制化、規(guī)范化的軌道。

3.完善政府決策咨詢制度。應(yīng)嚴(yán)格地把咨詢納入決策的正常程序，要求重大行政決策實(shí)行先咨詢后決策，確立行政咨詢的法律地位，明確決策者和咨詢者的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)益，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，真正實(shí)行行政論辯制度、政策聽證制度，為行政決策咨詢的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。在政府決策咨詢建制過程中，要特別注意:第一，完善專家咨詢制度，包括吸收專家學(xué)者參與決策研究制度、專家論證制度、領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)調(diào)研課題的專家參與制度、決策效果跟蹤評(píng)價(jià)制度等;第二，建立和完善社情民意反映制度，進(jìn)一步擴(kuò)大社情民意征集范圍，拓寬民意征集渠道;第三，建立和完善社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證會(huì)制度，對(duì)于與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，關(guān)系群眾基本生活的商品和服務(wù)價(jià)格變動(dòng)等，進(jìn)行社會(huì)公示和舉行多層次的社會(huì)聽證會(huì);第四，建立健全決策責(zé)任制。

4.保證溝通渠道的暢通。為保證暢通的溝通渠道，可以成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起聯(lián)結(jié)政府決策與專家學(xué)者研究咨詢的職責(zé)，主要職能是組織專家對(duì)政府重大決策和重大政策出臺(tái)提供咨詢、論證;對(duì)關(guān)系社會(huì)發(fā)展的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重大決策和重大問題設(shè)立專項(xiàng)課題，組織專家進(jìn)行相關(guān)研究;組織領(lǐng)導(dǎo)專家顧問團(tuán)開展工作;協(xié)調(diào)開展與政府決策相關(guān)的研究;加強(qiáng)政府與專家之間信息溝通。在上述專門機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的過程中，政府還要組建橫向獨(dú)立的溝通機(jī)構(gòu)，如組建各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢委員會(huì)(或首長專家顧問組)，建立各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與專家的直接溝通機(jī)制;發(fā)揮政府專家顧問團(tuán)作用，完善各委辦局與專家學(xué)者的聯(lián)絡(luò)機(jī)制;發(fā)揮群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用，用好現(xiàn)有的專家聯(lián)絡(luò)機(jī)制;面向社會(huì)各界，探索公眾參與政府決策的機(jī)制。

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(作者為山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2007級(jí)碩士研究生 山西太原 030006)

(責(zé)編:李雪)