黨的干部交流制度:運行困境與救治藥方

摘要:由于各種因素的影響，黨的干部交流制度在運行中存在著諸如思想認識不到位、主要領導權重過大、計劃規劃性不強、成本加大、配套制度建設滯后等困境問題。為救治這些困境所開出的“藥方”是:創新干部交流的觀念理念、制定科學的干部交流計劃與規劃、推行干部交流黨委票決制、建立健全干部交流配套制度體系。

關鍵詞:黨的干部交流制度;運行困境;救治藥方

中圖分類號:D630.3文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)01-0044-05

收稿日期:2009-10-18

作者簡介:張書林(1974-)，男，山東冠縣人，中共山東省委黨校黨建部教師、中共中央黨校黨建博士。研究方向:執政黨建設理論與實踐。

黨的十七屆四中全會強調指出:健全干部管理機制，必須“完善干部交流制度，加大重要部門、關鍵崗位、東中西部地區干部交流力度，疏通黨政機關干部、企事業單位干部交流渠道。”這就充分強調了干部交流制度對培養鍛煉干部和完善干部管理制度的重要性，引起全黨對推進干部交流制度、干部交流工作的熱切關注和熱情期待。深入推進干部交流制度應該著力對當前干部交流中的主要困境進行剖析，在此基礎上開出救治困境的靈丹妙方，以使干部交流制度真正健全完善起來。

一、干部交流制度的運行困境

黨的干部交流制度推進到今天，雖然總體上為完善干部人事制度、鍛煉培養干部做出了重大貢獻，但干部交流工作的現狀卻不是完全盡如人意，干部交流制度在運行中已經凸顯出一些需要高度重視和抓緊研究解決的問題。

(一)對干部交流的思想認識不到位。由于受到“官本位”意識和“干部能上不能下”觀念的影響，干部交流工作推進的阻力首先來自以下三個方面。

其一，領導者思想認識上的問題。主要有以下表現:有的對干部交流工作重視不夠，認為交流不交流對黨的事業益處不大，大家干的都是共產黨的事業、共產黨的工作，誰干都一樣、在哪干都一樣。有的借機把在工作中與自己唱反調、對著干、提意見過多、看著不順眼、“不聽話”的干部交流出去。有的本位主義思想嚴重，怕干部交流影響工作開展，不愿意將自己培養出來的用得順手、有能力、年紀輕、發展前途廣的優秀年輕干部交流出去。有的地方保護主義、部門保護主義思想嚴重，怕交流進來的干部打破內部原有的權力格局和利益格局，不愿意接受外地、外單位交流來的干部;或者即使接受了，思想上也不重視，晾在一邊，抑或找茬借機將交流來的干部擠走。

其二，被交流干部思想認識上的問題。表現在:有的認為自己被確定為交流對象，被平職交流出去是因為自己在政治思想、工作作風、工作成績、群眾基礎上出了問題，是被發配和排擠出去的。有的習慣了原單位的舒適生活、習慣了居住地原有的生活模式、習慣了原來的人際關系網，喪失了進取心和建功立業的雄心壯志，不愿離開原單位，也不愿意去重新適應一個新的環境、開辟一片新的天地。有的缺乏信心，怕交流出去之后干不出成績，反而會影響了自己的政治進步，因而選擇了“固守堡壘”。

其三，社會偏見。就整個社會而言，對干部交流的認識也存在著偏見。社會民眾通常認為，那些從好地方、好部門、好崗位被平職交流到條件差的地方、部門、崗位的干部，要么是無德無才“被當作包袱甩出去的”，要么是人際關系不合“被當作牙膏擠出去的”，要么是犯了錯誤“被當作犯人發配出去的”。這些社會偏見實際上都在無形中影響到干部交流的推行和被交流對象的心理波動。

(二)主要領導在干部交流中的權重過大。干部交流是一種組織行為，不是“一把手”、主要領導的個人行為，領導者個人無權決定某一干部是否應被列為交流對象，更無權拍板決定交流干部的去向。但在現實的干部交流中存在的一個非常突出的問題卻是:一些地方和部門中恰恰是“一把手”、主要領導最終決定干部交流的走向與結果。出現這種情況的根本原因在于:目前我們的黨內權力、國家權力仍然沒有擺脫固有的主要集中于“一把手”或少數人的權力過分集中態勢。正因如此，盡管我們一直強調權力授受關系，高調宣稱干部的權力來自人民的授權，人民是權力的所有者、授權者，干部只是權力的行使者、接受者，干部能不能掌握權力的最終決定權在人民。但實際上誰都知道，在現行的黨內和國家政治生活中，真正決定干部使用升遷的還是在上邊，還是掌握在“一把手”、主要領導手里，被“一把手”賞識的干部才有機會、有可能被交流，并通過交流獲得晉升提拔機會。

所以，由于“一把手”在干部交流中事實上的主導性甚至決定性作用，造成了“一把手”在干部交流中的權重過大，干部交流變成了“一把手運作官”。于是，希望被交流出去的干部找“一把手”、希望不要被交流出去的干部也找“一把手”，希望交流到好崗位的干部找“一把手”、希望跳出原單位爛攤子與是非之地的干部也找“一把手”，干部交流又成了“官運作一把手”。如此一來，在干部交流中負有提名推薦考察決定權的本級組織成了“一把手”運作官的工具，負有審查把關權的上級組織成了“一把手”運作官的幫手，干部交流這種組織行為也逐漸變質為“一把手”的個人行為，在會議上需要組織集體研究決定的問題其實在會下早已完成了個人博弈，組織在干部交流中成了不折不扣的橡皮圖章。問題不僅止于此。“一把手”在干部交流中的權重過大，很顯然為一些不檢點的、放松自我要求的“一把手”在干部人事工作中大搞以權謀私、把干部交流當作借機斂財的工具、走上腐敗變質之路鋪好了溫床。

(三)干部交流的計劃性與規劃性不強。中共中央辦公廳頒發的《黨政領導干部交流工作規定》第二十條規定:“干部交流應突出重點，增強計劃性、針對性，注意與領導班子換屆調整相結合。市、縣兩級黨政正職領導成員未任滿一屆的一般不交流，同一地區黨政正職領導成員一般不同時交流;領導班子一次性交流一般不超過班子成員的三分之一;需按法定程序選舉或者任免的干部，交流時應當按照法定程序辦理。按規定需作離任審計的，應當進行審計。”這就對干部交流的計劃性作了明確規定。

但實際上在目前的干部交流中，缺乏計劃性、無長遠規劃的盲目交流、隨意性交流、組織意圖主導下的交流等問題仍然存在:一是有的地方在干部交流中存在著該交流的不交流、不該交流的亂交流的問題，按規定應該交流的干部因為與主要領導“走得不近”，長時間得不到交流機會，而按規定不該交流或不該頻繁交流的干部，卻因為主要領導的支持而兩三年就可以通過交流“上一個臺階”。二是有的地方的干部要么長時間不交流，要么一交流就是班子“大換血”，不按計劃控制交流比例，盲目進行干部隊伍大調整、人事安排大變動，結果導致領導班子的普遍不穩定，工作的連續性受阻。三是有的地方在干部交流時不是全面考察、反復論證、周密計劃追求“人崗相適”，而是強制性地“拉郎配”，把專業性干部交流到非專業崗位、把非專業崗位的干部交流到專業崗位，不能充分發揮專長、大展宏圖。四是有的地方干部交流搞得太頻繁，“兩年一小動、三年一大動”，干部在一個崗位上平均任職遠遠低于規定的年限，既違背了選舉制和任期制的有關精神，也造成了交流干部任職中的短期行為——政績上追求“短平快”，自覺不自覺地搞“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”、“官賞工程”。五是有的地方在干部交流中，不按程序操作或者僅是單純地走程序，對于干部交流前后所涉及到的方方面面的問題，考慮不全、計劃不周，結果雖然形式上完成了干部交流，其實埋下了更多的麻煩甚至隱患。

(四)干部交流成本不斷加大。干部交流主要在以下幾個方面加大了運作成本。一是干部交流中的迎來送往費用構成的成本。干部要被交流走了，當然是好事，原單位領導和同志們要歡送一下、交流干部的親朋好友也要歡送一下。干部交流到一個新的地方或崗位，是為新單位補充新鮮血液而來的，新單位的同志們當然要搞歡迎儀式，分管的下屬單位負責人自然也要接風洗塵。這樣，干部交流中就有了迎來送往之說。有的交流干部的迎來送往周期有時要延續一兩個月，參與者必須排號等候。如此一來二去，吃喝費、禮品費、祝賀費等就少不了。二是交流干部的就餐費、住宿費、交通探親費構成的成本。干部交流到一個新的地方，由于各種主客觀原因往往一開始沒有家屬跟同，所以他們的吃飯住宿以及回家探親就成了一個必須要首先安排解決好的“后顧之憂”。許多地方的做法是，在黨委政府的招待所里為交流干部安排食宿，交流干部成了扎根招待所的“常住包房客”，由此自然產生了大量的食宿費。在回家探親時，跨地域交流干部基本上都配有小車和司機，遠地交流的干部還允許乘坐飛機等交通工具。還有的交流干部則每天用公車往返于家庭與單位之間，由此產生的購車費、燃油費、司機工資、大型交通工具費用以及路途中可能發生的風險費用也肯定少不了。所以群眾中流傳這樣一句順口溜:“干部交流，浪費汽油”。三是交流干部扎根下來以后家屬隨調所產生的家屬隨遷費、購買房產費等費用，更是一筆非常大的開支。四是交流干部進入角色之后，單位領導、同事以及親朋好友去“看望”交流干部所產生的各種接待費用。

(五)干部交流配套制度建設滯后。就目前來看，與干部交流制度密切相關的許多制度，都沒有充分建立健全起來。對此我們可從兩個方面來透視。第一，交流干部的政績考核評價制度不完善。目前我們對交流干部政績的考核采用的是干部考核的一般方法和通用標準。這種考核制度是不充分的，原因是交流干部的工作基礎、出政績的條件和方式是不一樣的。如有的交流干部去的地方條件比較優越，工作開展起來比較順利，容易出成績;有的交流干部去的地方條件惡劣，即使付出了巨大精力也不容易出成績。就全國而言，被交流到東部地區和被交流到中西部地區的干部在創造政績的基礎上是差別巨大的，對他們的政績測評是不是要采用一個模式、一個標準呢?再如有的交流干部為了追求政績去搞“筑路、搭橋、建房”等立竿見影的工程，短時間內創造出了政績，而有的交流干部踏踏實實地去做“教育、植樹、環保”等受益未來的工作，短時間內不容易出政績。對他們的評價是不是要有所區別呢?第二，干部交流的后勤保障制度不規范。干部交流不光是干部個人的去向問題，也涉及到家屬就業、子女入學、住房安排、交通管理等方方面面的問題，必須妥善研究解決。但實際上這方面的制度仍然不完善，尚沒有一個統一的指導性的制度規范，這就使得各地操作起來隨意性很大。

二、干部交流制度運行困境的救治

上述困境問題的存在已經影響到干部交流工作的規范開展，引起黨內同志和社會民眾對干部交流制度的質疑。要使干部交流工作和干部交流制度的運行盡快走出困境，就必須對癥下藥開出藥方。為此，必須堅持以改革創新精神探索規范與創新干部交流的新路徑。

(一)創新干部交流理念。從存在的問題和整體需求來看，規范和推進干部交流，必須著眼于確立和創新以下理念。

1. 人崗相適理念。干部與交流崗位相適應，工作起來才能駕輕就熟、充滿激情和效率、充分發揮聰明才智，也才能在任期內創造出令人滿意的工作業績。如果不考慮被交流對象的知識背景、崗位專長、工作技能，人為地“亂點鴛鴦譜”，就可能會出現交流之后的人崗排斥，出現“用錯人、出大錯、誤大事”的局面。

2. 無病交流理念。中組部和各級組織人事部門一再強調干部不能“帶病”上崗，這里面當然也包括干部不能“帶病”交流。要在干部交流程序中加上“紀檢監察部門審核、審計部門審計”這一條，對擬確定的被交流對象進行全身“加強CT掃描”，如果發現存在政治問題、經濟問題、作風問題以后，應立即終止交流操作，并交由有關部門處理。

3. 雙向同意的理念。干部交流雖然是組織行為，但組織上也不能獨斷專行、強制推行，需要與被交流干部做好多方面的溝通協商，并充分聽取被交流對象的意見，在允許的范圍內盡可能尊重被交流對象的意愿。要采取組織上與被交流對象反復溝通、雙向選擇的模式確定被交流對象的最后去向，這樣被交流對象到交流崗位上去工作就是自愿的而不是簡單的“拉郎配”，工作起來也就沒有了情緒和思想疙瘩。

4. 適度交流的理念。干部交流不是領導班子和干部隊伍的全面更新，而是局部更新，它以穩定為前提、以活力為目的。所以，必須把握合適的“度”。具體說來，要從保持領導班子穩定和干部隊伍活力出發，既不要違反規定大規模交流干部，對干部隊伍進行大進大出的更換，以免引起干部隊伍的整體恐慌;也不要以各種借口不交流或者少交流。

(二)制定科學的干部交流計劃與規劃。制約干部交流規范化運作的一個重要性因素就是缺乏科學的計劃與規劃，以及由此造成的交流無序與混亂。為此，規范干部交流必須致力于制定干部交流的規劃書與計劃書，推動干部交流有計劃、有規劃、有步驟地展開。

1. 在科學預測的基礎上制定干部交流的長期規劃。長期規劃的制定不能靠關起門來憑空捏造，必須以當前干部交流的現狀為基點、以當前經濟社會的發展走勢為導向，用與時俱進的眼光、戰略的眼光、長遠的眼光科學預測干部交流的發展趨勢，并在預測的基礎上制定未來若干年干部交流的規劃書。與領導干部職務任期制相適應，長期規劃通常可以設定為兩種:5年規劃和10年規劃。5年規劃通常應該以目前的各級黨政領導班子5年一次的集中換屆為服務對象，側重解決領導班子集中換屆時的干部去向問題。當然，做好5年規劃必須跟蹤考察領導干部在5年任期內的政績建設情況，并以此為依據決定領導干部任期完成后的交流去向。10年規劃通常應該以《黨政領導干部交流工作規定》中確立的“干部任職滿10年必須或應當進行交流”的制度設計為服務對象，側重解決干部任職滿10年后的交流去向問題。當然，它也要以對干部10年任職的綜合考察為依據形成決定。

2. 在調查研究的基礎上制定干部交流的年度計劃。除了集中換屆期間的干部大交流之外，由于提拔重用、公開選拔、競爭上崗、調動工作、健康原因、違紀查辦、退職退休等引發的每年臨時性、應急性、小范圍內的干部交流也是不可避免的，這就構成了干部的年度交流。為了保證年度交流的順利推進，就要注重在調查研究的基礎上，形成干部交流的年度計劃。年度計劃要將年度內應該交流的職位、人員、去向、動因等問題予以登記造冊，以備指導交流操作。

3. 在具體分析的基礎上制定干部交流的執行方案。避免干部交流的盲目性，僅有規劃和計劃還不夠，必須在每次、每個干部交流前都制定詳細的、可操作性的執行方案，通過落實方案規范交流行為。干部交流執行方案的制定必須要有對擬交流干部德、能、勤、績的全面了解和綜合考核，有對被交流對象的群眾基礎、群眾公認度的調查，還要結合不同地方、部門和崗位的工作需要，結合擬交流干部的專業特長、任職經歷、能力素質、成長特點、工作生活環境等要素，在具體問題具體分析、具體人具體分析的基礎上制定。

(三)推行干部交流黨委票決制。所謂干部交流黨委票決制就是遵循黨管干部原則，在黨委領導班子開會決定交流人選時，實行黨委成員一人一票，保證黨委班子中的每一個成員都能夠充分表達自己的意愿、平等行使自己一票的表決權力，最后以得票超過法定票數的候選者獲得通過，形成交流決定，并在黨委會上當場公布的制度安排。這種制度的好處在于能夠從根本上保證干部交流是組織的集體決策行為而不是“一把手”的個人行為，也能夠從根子上杜絕干部交流中的種種暗箱操作、不正之風和腐敗行為，切實起到凈化干部交流環境、讓干部交流在陽光下運行的功效。

(四)建立健全干部交流配套制度體系。規范干部交流制度，必須致力于建立健全干部交流配套制度，以優化干部交流環境，保障干部交流工作的規范有序開展。近期要著力研究建立健全以下幾個方面的配套制度。

1. 建立健全干部交流激勵機制。建立健全干部交流激勵機制所要做的工作是如何實現干部交流與培養使用的結合，其中心是研究制定可操作性的實施細則對干部交流與培養使用的對應關系進行連接。具體說來，在同等條件下，經過多崗位、多層次、多部門交流過來的干部，要優先考慮使用;經過在艱苦邊遠地區、復雜環境、重點建設工程和基層經受鍛煉的交流干部，要優先考慮提拔;在交流任期內樹立輝煌政績的干部，要優先考慮重用。

2. 完善干部交流后勤保障制度。要根據各地的經濟社會發展水平、已經成型的操作辦法、干部的生活習慣與意愿等，在不違反艱苦奮斗原則、不搞特殊化的前提下，通盤考慮盡可能把交流干部的住房問題、家屬問題、保健問題一次性解決到位。需要指出的是:交流干部的住房問題涉及到房屋的買賣，有許多政策和法律邊界性的問題需要理清;家屬問題涉及到配偶、子女的隨遷及就業、就學，需要雙向選擇來定奪;對于在艱苦地區和條件惡劣地方任職的交流干部，必須通過各種途徑協調解決好他們的醫療保健問題。

3. 建立健全干部交流跟蹤培養制度。干部交流到位以后還必須做好對他們的跟蹤培養工作。一是通過定期談心和深入細致的思想政治工作，了解交流干部的思想狀況，及時幫助他們解開思想疙瘩。二是通過定期聽取交流干部的工作匯報、召開座談會、開展實地調研等，幫助交流干部找出工作上存在的問題，并幫助分析原因、制定改進方案、及時整改到位。三是定期組織交流地的黨員群眾對交流干部的思想、工作情況進行評議，開展群眾滿意度測評，從中了解交流干部的群眾基礎、群眾評價狀況，引導交流干部始終將保持與人民群眾的血肉聯系作為工作的出發點和落腳點。

4. 建立干部交流成本控制制度。干部交流中的成本加大是一個已經顯現出來的新問題，因此控制干部交流的成本必須要有硬手段、新規定。一是應該致力于探索建立與干部交流的不同職位相對應的住房制度、公務用車制度、生活補貼制度、接待制度，控制干部交流中的迎來送往，避免造成既浪費資財又敗壞黨風、社會風氣的行為。二是由財政、審計部門出面對每一層次的交流干部所花費的經濟成本進行核算，設定一個最高限額，超過限額的要予以通報并進行查處。

5. 完善交流干部政績考評制度。有檢查考核，才能有工作的不斷提升。要從防控交流干部任職的短期行為入手，擴大考評參與主體，建立由上級領導考評、下屬分管單位考評、同事考評、專家考評、社會群眾考評、專門考核小組考評、紀檢監察部門考評等各個方面考評相結合的考評機制。要著力建立健全體現科學發展觀和正確政績觀要求的政績考評體系，綜合考察交流干部在工作中貫徹落實科學發展觀的情況及所取得的成績。要建立客觀公正的政績考評原則，區分交流干部的主觀努力與客觀環境的關系，理清政績的取得究竟是交流干部的主觀努力還是客觀條件助力的結果。

6. 建立健全干部交流監督制度。保證干部交流工作的規范化開展，相應的紀律約束和監督制約是必不可少的。這就要致力于建立健全干部交流監督制度。明確主要由黨委及其組織人事部門監督交流人選的選定落實情況、交流決定的執行情況、交流程序的履行情況、交流干部的到職情況、交流干部材料的真實性、干部交流中的以權謀私和腐敗問題等方面的問題;對不服從交流決定的被交流對象要就地免職或降職，違反交流紀律或者執行紀律不嚴格造成嚴重后果的，要追究主要責任人的責任;等等。

除了上述6個方面的制度以外，還要思考研究如何建立健全干部離任審計制度、干部“下”的制度、干部試用期制度，如何完善領導干部職務任期制、領導干部任職回避制等其他配套制度，以全面提升干部交流工作的制度化、規范化、科學化水平。

責任編輯余青

The System of the Exchange of Cadres of the CPC: Dilemma and Its Solutions

ZHANG Shu-lin

(The Party School of Shandong Provincial Committee of the CPCJinanShandong250021)

Abstract: Due to various factors， in implementing the system of exchange of cadres of the CPC exists a dilemma. The leading cadres have too much power. The increase in cost， the inadequacies in the planning and the system are the things that have to be tackled. The improvement of its planning and its system， the introduction of the system of voting by the committees of the CPC are its solutions.

Key words: the system of the exchange of cadres of the CPC; dilemma; solutions