規范性文件的程序規范

摘要:加強規范性文件的規范具有十分重要的意義，但從《廣西壯族自治區規范性文件制定程序規定》來看，目前規范性文件的制定程序中存在著缺乏立項規劃、社會公眾參與的程度不夠、立法聽證程序不完善、責任條款過于簡化等問題。可通過確立規范性文件規劃與立項制度、拓寬社會公眾提出法案動議的渠道、建立草案公告評議制度、完善聽證程序和強化責任條款等形式來強化規范性文件的制定程序。

關鍵詞:規范性文件;制定程序;廣西;程序規定

中圖分類號: D927 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)01-0092-05

收稿日期:2009--

基金項目:廣西師范大學研究生創新資助項目《廣西法規、規章行政程序立法的改革與完善》(2008M010)階段性成果之一。

作者簡介:梁智俊(1985-)，男，廣西蒼梧人，廣西師范大學碩士研究生，研究方向:憲法學與行政法學。

規范性文件有廣義與狹義之分。狹義的規范性文件專門指除政府規章外，各級人民政府及其工作部門以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在行政管理工作中針對不特定人、不特定事項制定發布的，對公民、法人和其他組織具有普遍約束力的決定、命令、通告等文件。本文所指的規范性文件僅指狹義而言。

一、規范規范性文件的重要性

加強對規范性文件的規范具有十分重要的意義。

一是現行憲法體制的要求。目前我國憲法典與憲法性文件里均對規范性文件的規范提出了要求。《憲法》第六十七條規定全國人大常委會行使職權包括“(七)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”。《憲法》第八十九條第(十三)和(十四)項規定，國務院行使的職責包括“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”和“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”。《地方組織法》第八條規定縣級以上的地方各級人民代表大會行使的職權包括:“(十一)撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”，第四十四條第(八)項規定縣級以上人大常委會有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”，第五十九條也規定縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。因此，對規范性文件進行規范既是體現我國現行憲政體制中人大對政府的監督的具體體現，同時也是我國憲法體制中政府上級對下級監督的一種手段。

二是對規范性文件現實困境的回應。規范性文件作為政府服務社會的一種載體，為政府職能的發揮提供了制度基礎和根據。然而規范性文件的大量存在和運用過程中也帶來許多實踐上的問題。在制定主體上，從國務院到各個鄉鎮政府，從行政主體本身到行政主體的內設機構均可以制定規范性文件，制定主體混亂，規范性文件名目與種類繁多。在制定程序上，目前尚未有國家層面的法律統一規范性文件的制定程序，各級政府、各行政主體制定規范性文件的程序各不相同，容易產生一系列問題。在內容上，一些行政主體從部門利益和地方利益出發，制定的規范性文件嚴重越權，出現與上位法沖突與同位法交叉重復的情況。在監督體制上，存在備案審查力度薄弱并多流于形式、行政復議監督的范圍和審查力度均不如人意、行政訴訟中“參照適用”的尷尬地位等現實遭遇。面對規范性文件實踐中存在的這些問題，加強對規范性文件的規范尤其是從程序上的規范成了現實規范性文件現實遭遇與困境的回應。

三是履行我國加入WTO義務的需要。我國2003年加入世貿組織，履行入世的承諾是我國政府應盡的義務。WTO協議書和《中國入世議定書》及《工作組報告》對我國加入WTO后的行政行為提出更高的要求:行政立法和行政規范性文件具有較高的透明度和預見性是WTO的基本要求。這意味著我國的行政規范性文件的內容不但要合乎現行國內法，而且要合乎WTO規則。對于一些缺乏透明度、違反市場準入和缺失正當程序基本要求的規范性文件需要及時清理，掃除貿易壁壘的障礙。為此，加強對規范性文件的規范不但是出于保障行政相對人，促進政府依法行政的考慮，同時也是我國政府履行入世承諾，展現大國責任形象的體現。

二、規范性文件的制定程序規范現狀與不足

在我國，對行政規范性文件的監督包括立法監督、行政監督、司法監督和社會監督等。在這些監督體系中，現階段對規范性文件制定程序的監督，除《規章制定程序條例》第三十六條規定:“依法不具有規章制定權的縣級以上地方人民政府制定、發布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規定的程序執行”外，目前我國對規范性文件制定程序的規范只散見于各省政府制定的行政規章中，并且這些規章也普遍存在各種問題。以《廣西壯族自治區規范性文件制定程序規定》為例，雖然該規定對規范性文件的制定程序進行了較為詳細的規定，但仍存在許多缺憾。

(一)廣西規范性文件制定程序現狀

廣西對規范性文件制定程序的規范主要依照2006頒布的《廣西壯族自治區規范性文件制定程序規定》(以下簡稱“程序規定”)為基礎進行。除此之外，還在此基礎上制定了《玉林市規范性文件制定程序規定》、《廣西壯族自治區發展和改革委員會規范性文件制定程序辦法》、《廣西壯族自治區紀檢監察規范性文件制定程序規定》等規定。

《程序規定》主要規范了六個方面的內容[1]:一是對規范性文件作了科學的定義;二是明確了制定規范性文件的條件;三是確立了規范性文件的合法性審查制度;四是強化了規范性文件的備案審查機制;五是規范了對公民、法人和其他組織合法權益的保護;六是突出了規范性文件制定工作的透明度。其中，第十八條規定經簽署發布的規范性文件，由制定機關通過政府公報、政府網站或者當地公開發行的報刊等形式，向社會公布，未向社會公布的規范性文件，不得作為實施行政管理的依據。第三十一條對規范性文件的公開查閱方面作了詳細規定，要求制定規范性文件的機關、政府公報編輯機構、縣以上的檔案館和圖書館以及電子政務服務機構應當向社會公眾提供規范性文件公開免費查閱服務。制定機關應當自規范性文件發表之日起10個工作日內將規范性文件報送政府公報編輯機構、縣以上的檔案館和圖書館、電子政務服務機構等單位。

(二)《程序規定》存在的不足

1.《程序規定》制定主體合理性不足。

規范性文件從廣義上來說應該屬于法律的范疇，其制定過程具有“準立法”的性質。從現實來看，目前規范性文件所涉及的許多內容均涉及到公民權利與義務的具體落實，其調整的范圍甚至遠超出執行性的標準，許多執法部門在執法過程當中都以當地發布的規范性文件作為重要的參考。為此，對于規范性文件的制定程序如果在國家一級的層面尚未統一標準的條件下，應該由地方人大起草和規定本地規范性文件的制定程序。這也是地方人大行使監督權、確保國家憲法、法律、行政法規實施，規范政府執法程序等職權的重要體現。然而《程序規定》制定的主體卻是廣西壯族自治區人民政府，再加上其內容上規定的規范性文件從起草、審查、通過及發布都賦予了規范性文件制定主體廣泛的自由裁量權，這不免使其陷入“自己做自己案件法官”的輿論爭議，其立法的正當性也受到公眾的質疑。

2. 缺乏對規范性文件規劃與立項的規定。

目前我國的立法實踐中，一般要經歷制定立法規劃、起草法案、提出法案、法案的審議與表決、法律的公布這幾個階段。其中立法規劃是立法工作的基礎，它是指“立法主體或相關政府部門根據本國的社會經濟發展總體規劃，結合形勢的發展要求，確定和部署今后一段時期的立法工作的目標、措施和步驟”[2]。而《程序規定》中卻缺乏對規范性文件規劃與立項的規定，對規范性文件制定計劃的總體部署安排、調研與論證、審批程序均沒有明確，不利于制定機關明確規范性文件制定的重點和安排整個制定的進程，同時也影響了制定的效率，容易導致草率、重復和分散制定規范性文件，規范性文件的質量難以得到保證。

3. 社會公眾參與的程度不足。

社會公眾對規范性文件的有效參與程度體現著規范性文件的民主化程度。《程序規定》第三條把“民主公開”作為規范性文件制定的原則之一，但其內容上許多地方卻與該原則距離甚遠。首先，社會公眾對規范性文件起草動議缺乏必要渠道。《程序規定》第十一條第二款規定:“公民、法人和其他組織可以向有權的機關和組織提出制定規范性文件的建議。”這一條為公民提出草案動議提供的依據，但是對于如何提出建議、提出建議的時間、對建議的信息反饋以及責任形式等缺乏規定，導致在實際的操作過程中規范性文件的建議權與啟動權被制定機關牢牢把持，增加了制定機關的主觀性和隨意性，社會公眾難以對他們起到監督的作用。其次，在草案征求意見上也存在公眾參與不足的問題。《程序規定》第十二條第二款規定:“起草單位起草對本地區、本行業有重大影響或者直接涉及公民、法人和其他組織重要權利義務的規范性文件，應當向社會公布，征求社會各界的意見。”該條款規定了制定機關聽取社會意見的義務，但是哪些規范性文件屬于“重大影響”和“重要權利義務”、公布的時間與形式、如何參與并提出意見、對提出的意見采納與否的反饋機制等缺乏必要的約束性的具體規定，容易導致聽取意見淪為制定機關的自由裁量權，實質上使聽取意見流于形式，公眾的參與難以產生預期效果。

4. 立法聽證程序不完善。

《程序規定》第十二條提到起草單位起草規范性文件聽取意見時可以采取聽證會形式。《程序規定》中對于聽證組織機構和聽證主持人、聽證范圍、依申請聽證啟動方式、聽證參加人的范圍和數量、聽證會舉行的公告與程序、聽證參加人的權利與義務、聽證筆錄的查閱與采納等均沒有規定，有使聽證流于形式之嫌。

5. 責任條款過于簡化。

“法律作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環節。”[3]法律責任是法律規范性的重要標志，一部法律得以實施與否，從立法技術而言關鍵是法律責任的是否明晰并具有可操作性。《程序規定》對規范性文件制定主體的責任規定集中體現在第三十二條和第三十三條。第三十二條規定制定主體不按照程序規定起草、公布規范性文件的，由備案機關法制部門或備案機關責令改正，并通報批評，情節嚴重給予責任人行政處分。第三十三條規定法制部門不認真履行職責，造成嚴重后果的，對其責任人進行行政處分。《程序規定》全文中共出現三十三處“應當”的條款，“應當”在法律上屬于必須執行條款，不執行將會受到法律的否定性評價。但是《程序規定》僅用兩個條款中的“責令改正”、“通報批評”和“給予行政處分”來規定全文中“應當”條款的責任，其顯而易見的后果是使得《程序規定》中的許多條款成為軟弱無力的呼喊，缺少法律應有的規范效力。《程序規定》中責任條款的簡單化還體現在其救濟條款的缺失。比如第十二條規定重要規范性文件應向社會公布，第三十條規定法制機關應當每個季度向社會公開規范性文件的目錄，但是如果相關機關沒有向社會公布怎么辦，社會公眾如何救濟均不明確。再如第三十一條規定相關單位應當向社會公眾提供規范性文件公開免費查閱服務，但是如果相應單位不按期公開或是公開不免費查閱，甚至是不公開的時候，當事人則無法得到有效救濟，該條款的執行力也將大打折扣。

三、規范性文件的制定程序的完善

(一)確立規范性文件規劃與立項制度

1. 確立規范性文件規劃制度。

規范性文件作為具體行為的依據，具有反復適用和長期適用的特點，一旦出了問題，負面影響較大。因此要確立規范性文件年度計劃制度，凡是需要制定規范性文件的部門，要編制計劃并附相關說明報送政府法制工作機構，對于那些沒有按照規劃制定規范性文件的，部門領導人要承擔法律責任[4]。

2. 細化規范性文件規劃報送內容。

報送政府制定規范性文件的立項申請其內容應當對制定規范性文件的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度以及依據的上位法等作出說明。此外，立項申請還應明示擬制定的規范性文件的名稱、起草單位、完成時間，以及修改、補充、清理等各項工作。

3. 完善規范性文件規劃審批的程序。

規范性文件規劃的審批可參考備案程序中的分層歸類法，按以下方法進行:自治區以下政府起草的規劃，報上一級政府審批;縣級以上政府工作部門起草的規劃，報本級政府審批;自治區實行垂直領導的部門起草的規劃，報上一級主管部門審批;法律、法規授權的組織起草的規劃，由主管部門報同級政府審批;兩個以上部門聯合起草的規劃，由主辦部門報共同的上一級行政機關審批;行政機關與非行政機關聯合起草的規劃，由行政機關報上一級行政機關審批;地方政府部門與中央垂直領導的部門聯合起草的規劃，由地方政府部門報上一級行政機關審批。通過規劃的審批分清擬制定規范性文件的輕重緩急，使規范性文件整體規劃更符合當地的實際，增強規范性文件的可操作性。

(二)增強社會公眾的有效參與性

1. 拓寬社會公眾提出法案動議的渠道。

《程序規定》第十一條規定社會公眾可以向相關機關提出制定規范性文件的意見與建議，但其卻缺乏具體的程序保障。在此，可借鑒國外做法，規定社會公眾可以向政府的法制部門提出制定規范性文件的動議，法制部門受理和審查后認為該動議有必要制定規范性文件的，可交至適當的行政部門進行調研和起草，并將處理結果由法制部門書面轉告動議提出人。為了提高公眾的參與面和工作的透明度，整個過程還應在網上或其他媒體公告并供公眾評議。

2. 建立草案公告評議制度。

雖然《程序規定》第十二條規定了對重大影響的規范性文件應當向社會公布，征求社會各界的意見，但是對于社會公眾如何參與并提出意見及保障其合理建議會被采納的路徑卻不明確。針對草案社會公眾參與有效性的不足，可嘗試建立草案公告評議制度[5]:首先，建立送審稿公告程序。規定規范性文件起草形成送審稿以后，非法定特殊情況，在正式審議前，必須在固定刊物上公告一定的時間。公告應該包括說明制定目的、制定機關、制定時間等主要內容，以便讓社會公眾知曉并可能發表對送審稿的意見。應該公告而未公告的規范性文件將由于程序的缺陷而無效。其次，保障利害關系人評議的進行。對規范性文件送審稿進行評議是一項極為重要的民主參與程序，因此，除法定的例外情況或緊急情況，法律應將利害關系人的這一權益加以確保。對評議的方式，筆者認為可主要采用書面形式(并不排除口頭聽證等形式)，要求在合理的時間內提交。制定機關對評議不可能都要采納，但必須給予符合理性的答復，其內容也必須公開。

3. 完善聽證程序。

基于規范性文件制定過程當中的聽證，其程序可在以下方面加以完善:首先，確定適用范圍。聽證作為實現社會公眾參與規范性文件制定的重要方式，其聽證范圍的大小與規范性文件制定民主化與科學化緊密相連。目前我國在行政立法和規范性文件制定過程中，對聽證范圍的規定一般是“重大事項”和“重大影響”為標準，但在實際執行過程中起草機關卻往往以草案不屬于“重大事項”和“重大影響”為由拒絕舉行聽證會。鑒于現階段我國規范性文件制定過程當中公眾參與有效性不足的現實情況，對于規范性文件的聽證可采用“反向證明法”，即規定起草機關或審議機關擬不舉行聽證的規范性文件應當在草案說明中提出相關理由證明該草案屬于非“重大事項”和非“重大影響”，或者屬于軍事、外交、內部事務管理、解釋性、技術手段可解決等排除事項。否則起草機關或審議機關應當舉行聽證。其次，在啟動方式上增加依申請舉行聽證。目前《程序規定》只規定了起草單位依職權舉行聽證的方式，缺乏社會公眾對聽證會啟動權的規定。一般情況下，除依職權發起聽證會外，還應規定社會公眾具有申請相關機構舉行聽證的權利，以調動社會公眾參與的積極性。相關機構受理后根據聽證范圍決定是否舉行聽證會，不舉行聽證會的應當用“反向證明法”給申請人說明理由。再次，強化聽證筆錄運用。為保障聽證會的各方意見得到充分考慮，應規定起草機關送審草案時候應連同聽證會筆錄與報告一同送審，草案審議通過后應對聽證會筆錄和報告中意見的采納情況進行詳細說明。同時對于聽證會筆錄和報告應允許社會公眾查閱與復制。

(三)強化責任條款

為保證《程序規定》得以執行，對其中的責任條款應加以強化:首先，增加對社會公眾救濟條款。《程序規定》中所規定的“應當”條款屬于強制性規范，相應的主體必須不折不扣地履行義務。當其不履行相應義務的時候，應賦予社會公眾有向其上級機關申請復議的權利，以增加相應主體履行義務的責任意識。其次，量化法律責任。在詳細列舉《程序規定》義務條文的基礎上，根據情節和危害程度的不同，量化承擔責任的主體、種類和幅度，在已有的制裁性法律責任—通報批評、行政處分的基礎上，還應增加強制性法律責任—宣告規范性文件無效、撤銷、暫緩執行等以及補救性法律責任—承認錯誤、賠禮道歉、履行職責、修改或補充相關程序等。

參考文獻:

[1] 歐陽向利.廣西發布規范性文件制定程序[N].中國檔案報，2006-02-16.

[2] 曹海晶.中外立法制度比較[M].北京:商務印書館.2004:213.

[3] 張文顯.法哲學范疇研究[M].北京:中國政法大學出版社.2001:116.

[4] 王保成.一般行政規范性文件質量監控制度研究[J].現代法學，2003(5).

[5] 韓兵，周實.完善我國行政立法程序之我見[J].行政與法，2003(10).

責任編輯陸瑩

The Procedure Standard of Regulatory Documents

——Taking “the Stipulation of Formulation Procedure of Regulatory Documents of Guangxi Zhuang Autonomous Region ” as an example

LIANG Zhi-jun

(Guangxi Normal UniversityGuilinGuangxi541004)

Abstract:Strengthening the standard of the regulatory documents is of great significance. But taking \"the Stipulation of Formulation Procedure of Regulatory Documents of Guangxi Zhuang Autonomous Region\" as an example， at present， in the formulation procedure of regulatory documents， there are still some problems such as the plan of setting up a project is a lack， the social public’s participation is insufficient， the legislative and hearing procedure is imperfect， the liability clause too simplifies and so on. The formulation procedure of regulatory documents can be strengthened by such forms as making regulatory document plan and the system of setting up a project， expanding the channel of the social public’s participation in proposals， building a system of draft announcement and appraisal， perfecting hearing procedure and strengthening liability clause.

Key words: regulatory documents; formulation procedure; Guangxi; procedure stipulation