扶貧新階段與農村扶貧開發機制的完善路徑

摘要:新中國成立后，我國農村扶貧開發工作大體經歷了五個階段。2009年隨著我國農村扶貧標準上調為人均純收入1196元，扶貧對象大幅度增加，扶貧戰略、扶貧出發點和扶貧任務發生了重大轉變，扶貧開發事業即將進入新階段。為適應扶貧新階段的新挑戰、新要求，必須以扶貧對象識別、扶貧項目瞄準、扶貧資金投入管理、產業化扶貧和長效扶貧機制為重心，積極探索扶貧開發機制的完善路徑，加快構建“大扶貧”格局。

關鍵詞:扶貧標準;扶貧開發機制;扶貧戰略

中圖分類號: F320.3文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)01-0079-05

收稿日期:2009-11-02

基金項目:2009年河北省社會科學基金項目“扶貧標準上調與河北省扶貧機制和政策創新”(項目編號HB09BYJ082)的階段性成果。

作者簡介:劉娟(1975-)，女，河北省委黨校經濟學教研部副教授，中央黨校經濟學博士，研究方向:區域經濟學。

貧困是一個困擾全世界的難題，由于貧困帶來政治動蕩、社會分裂、經濟崩潰的教訓比比皆是。新中國成立后，黨和政府從未停止對農村反貧困問題的探索和創新，取得了舉世矚目的巨大成就。2008年底以來，為推動我國扶貧開發工作進入新階段，國務院扶貧辦和中央政府宣布將取消絕對貧困人口與低收入人口差別對待的政策，將絕對貧困標準與低收入標準合二為一。扶貧標準的上調，必將引發我國農村扶貧對象、扶貧戰略的重大轉變，對扶貧開發機制和政策體系的持續完善提出了迫切要求。

一、新中國成立后我國農村扶貧開發階段的歷程回顧

新中國成立60周年，我國農村扶貧開發工作經歷了一個不斷演變的歷史過程，大致可以劃分為五個階段:

第一階段:小規模的救濟式扶貧階段(1949-1978年)。新中國成立初期，由于農村貧困人口數量龐大，國家財力極其有限，這一時期的扶貧戰略主要是小規模的救濟式扶貧，即依托自上而下的民政救濟系統，對邊遠落后地區、因災致貧人口和戰爭傷殘人口實施“輸血式”生活救濟。這種救濟式扶貧戰略，保障了貧困人口的基本生存需要，但卻難以從根本上最終擺脫貧困，“救急不救窮”。因此，到1978年，以農民人均純收入100元為貧困線，我國農村貧困人口規模高達2.5億人，占全國人口總數的25.97%，占世界貧困人口總數的1/4，農村貧困發生率達到30.7%[1]。

第二階段:農村經濟體制改革推動下的制度型緩貧階段(1978-1985年)。1978年召開的黨的十一屆三中全會，拉開了我國農村經濟體制改革的偉大歷程，也帶動著農村扶貧事業步入一個嶄新的歷史階段。以家庭聯產承包責任制為核心的一系列制度創新，極大地解放了農村的生產力，為這一時期農村經濟的超常規增長和貧困人口的急劇減少提供了強勁動力。美國經濟學家舒爾茨曾指出:包產到戶是中國農村社會進步的第一推動力。從1978年到1985年，農村絕對貧困人口由2.5億下降到1.25億左右，貧困發生率也由30.7%下降到14.8%[2]。

第三階段:政府主導下的大規模、區域型、開發式扶貧階段(1986-1993年)。1984年9月中共中央、國務院聯合發出了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，提出首先集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題，從而拉開了我國政府消除貧困行動的序幕。以1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組(國務院扶貧開發領導小組的前身)的成立為標志，我國政府正式推行了以“老、少、邊、窮”地區為重點，有組織、有計劃、大規模的扶貧行動，劃定了一批國家級和省級貧困縣，制定了開發式扶貧戰略，實施了扶貧資金和優惠政策的傾斜性投入。從1986年到1993年，農村絕對貧困人口由1.25億下降到8000萬，農村貧困發生率由14.8%進一步下降為8.7%[3]。

第四階段:以特殊困難區域為重點的攻堅型扶貧階段(1994-2000年)。20世紀90年代中期，我國農村剩余的8000萬貧困人口相對集中在少數自然條件惡劣地區，如西南大石山區、西北黃土高原區、秦巴山區以及青藏高寒山區等。為此，1994年我國出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》，通過加大資金投入，推行入戶扶持項目、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉移、生態移民等措施，解決剩余絕對貧困人口的生存發展問題。到2000年底，農村貧困人口由8000萬下降到3209萬人，貧困發生率減少到3.4%。

第五階段:以農村小康社會為目標的綜合型扶貧階段(2001年至今)。進入新世紀，以《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》為標志，我國進入到綜合扶貧開發階段?！毒V要》明確提出，到2010年要盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題，鞏固扶貧成果，進一步改變貧困地區經濟、社會、文化落后狀況，為農村小康社會建設創造條件。為提高扶貧成效，我國將扶貧瞄準對象從貧困縣轉向貧困村、貧困戶，并采取了整村推進、產業化扶貧、勞動力轉移、移民搬遷、全面建立農村最低生活保障制度等一系列扶貧措施。到2007年底，我國農村絕對貧困人口下降到1479萬人，農村貧困發生率下降到1.3%;低收入貧困人口減少到2841萬人，占農村居民總人口的3%。

綜上所述，新中國成立后特別是20世紀80年代以來，政府主導下、大規模、有針對性扶貧開發工作的推進，取得了舉世矚目的巨大成就。據國務院扶貧開發領導小組辦公室2007年10月17日發布的《中國扶貧開發報告》，按照人均收入每天1美元的國際通行標準，中國的貧困人口減少了1.95億人，而全球貧困人口減少總數為2.07億人，中國所占比例超過90%。聯合國開發計劃署也曾指出:中國在全球千年發展目標中所做的貢獻，給予再高的評價也不過分。如果沒有中國的進步，整個世界在減貧方面從總體上說是倒退了。

二、扶貧標準上調標志著我國扶貧開發工作進入新階段

值得注意的是，我國農村扶貧開發工作的巨大成就是在扶貧標準較低背景下取得的。2007年之前，我國農村扶貧標準共有兩個:1986年制定的絕對貧困標準和2000年制定的低收入標準，其中，農村絕對貧困標準是我國測算農村貧困人口、實施扶貧政策的主要依據，它與國際通行標準相比明顯偏低。目前，世界上有70多個國家劃定了貧困標準，其測算方法通常包括:人均收入每天1美元;恩格爾系數在60%以上;占人口總數20%的最低收入人口;低于社會平均收入的50%至60%，等等。以聯合國設定的通行標準——人均收入每天1美元為例，2007年我國農村絕對貧困標準是人均年收入785元，即人均每天1.9元，僅為聯合國通行標準的22.2%，而且，由于我國農村貧困標準每年只是根據消費物價指數進行微調，從1987年到2007年的30年間，絕對貧困標準提高額不足600元，導致其與當年農民人均純收入的比率不斷降低，從1985年的1/2持續下降為2007年的1/5[4]，使貧困農戶的實際購買力不升反降了。

為適應我國農村絕對貧困人口大幅度減少、國家經濟實力不斷增強和農村最低生活保障制度全面建立的新形勢，2007年中共十七大報告適時提出要“逐步提高扶貧標準”;2008年底國務院扶貧辦宣布上調扶貧標準，把絕對貧困標準與低收入標準合二為一，統一為人均純收入1067元，取消將農村絕對貧困人口和低收入人口區別對待的政策;2009年《政府工作報告》又根據物價指數，將扶貧新標準調整為1196元，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。扶貧新標準標志著我國扶貧開發事業邁出新的一步，必將引發我國扶貧戰略、扶貧對象、扶貧出發點和扶貧任務的重大轉變。

(一)從扶貧戰略看，我國將進入“開發扶貧與救助扶貧”兩輪驅動的新階段

隨著扶貧標準上調，我國將進入“開發扶貧與救助扶貧”兩輪驅動的新階段，開發是促發展，救助是保生存，完整的扶貧開發戰略將由農村最低生活保障制度和扶貧開發政策共同構成。因此，必須按照分類指導的原則，對不同的貧困人群實行差別化幫扶政策:對喪失勞動能力的特困人口，完善社會救濟和最低生活保障制度，構筑生存防線;對缺乏基本生存條件地方的貧困人口，幫助其易地脫貧;對具有勞動能力和開發潛力的貧困人口，堅持開發式扶貧的方針，集中力量改善其基本生產生活條件，提高其綜合素質，開拓其增收門路。

(二)從扶貧對象看，我國農村貧困人口大幅度增加，扶貧壓力倍數放大

由于扶貧標準的調整，2009年我國扶貧開發的首要對象從沒有解決溫飽的絕對貧困人口調整為新標準以下的全部人口，扶貧對象由1479萬人擴大到4007萬人[5]，增加了2528萬人，這意味著今后為此安排的財政轉移支付盤子至少得放大數倍以上。而且，現有農村貧困人口大多分布在自然條件惡劣地區，貧困程度深，脫貧成本高，是難啃的“硬骨頭”，各級政府的扶貧開發任務將更加繁重。

(三)從扶貧出發點看，注重賦予貧困人口公平的發展機會和發展能力

實施扶貧開發不僅要保障貧困人口的溫飽問題，更重要的是賦予他們公平的發展機會和發展能力。我國原有的貧困標準，雖然關注了貧困人口的生存問題，但難以滿足發展成本上漲的要求，過高的醫療和教育費用已經成為貧困農戶面臨的最沉重負擔。因此，扶貧標準上調，實質上就是以發展型貧困線代替原有的生存型貧困線，不僅關注貧困人口維持基本生存所需要的收入，還將考慮他們在教育、醫療保障方面的支付能力，關注貧困人口維持基本發展所需要的收入。今后，衡量扶貧開發工作的成效，將不再把扶貧對象減少作為唯一指標，而是要有意識地強化貧困人口收入增加、發展能力提升等評價指標。

(四)從扶貧任務看，注重解決返貧率偏高和相對貧困問題

扶貧標準上調后，扶貧開發的首要任務從解決絕對貧困人口的溫飽問題，轉變為盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富上來。一方面，針對返貧率居高不下的困境，增強貧困人口的持續增收能力，緩解因病返貧、因學返貧、因災返貧現象，實現穩定脫貧致富;另一方面，針對農村貧困人口與其他人群的收入水平、公共服務的差距不斷拉大的情況，努力緩解相對貧困問題，把縮小發展差距、促進社會和諧放到更加重要的位置。為此，2008年底全國扶貧工作會議提出要把“重點縣農民人均收入年均增長幅度高于全國平均水平”作為扶貧開發的重要奮斗目標。

三、應對新挑戰，持續完善農村扶貧開發機制

為應對扶貧開發新階段的到來，全面提升扶貧開發成效，我們必須積極探索農村扶貧開發機制的持續完善之路，以扶貧對象的準確識別，扶貧資金投入的渠道拓寬，扶貧項目的科學選擇，扶貧產業的健康發展為重心，建立高效、可持續的農村扶貧開發機制。

(一)健全扶貧對象識別機制，防止扶貧資源的錯配或遺漏

科學識別貧困人群是農村扶貧開發工作的第一要務。目前由于貧困人口布局分散、建檔立卡成本偏高;貧困縣資格調整滯后、“富戴窮帽”等原因，仍存在扶貧對象覆蓋不全、識別不準等現象。今后，隨著扶貧對象的大幅度增加，必須進一步健全扶貧對象識別機制。

1.注重三個“突出”，提高扶貧對象識別的精準度。一是突出標準統一。目前，統計、民政、扶貧等部門對貧困人口的認定標準存在差別，今后要以統計部門通過農村貧困監測確定的貧困發生率為基礎，由統計、民政、扶貧三個部門共同組成貧困人口認定統計小組，核定各鄉(鎮)、村貧困人口。二是突出民主功能。即注重發揮基層群眾的民主評議功能，積極組織老干部、老黨員等“五老”人員，開展入戶調查，召開村民代表大會，通過群眾民主評議，篩選和公示貧困戶名單，提高識別的透明度，減少信息不對稱。三是突出動態管理。貧困戶的認定是一個動態過程，因此，應始終堅持“有進有出”的原則，實行及時調整、動態管理，防止扶貧錯位。

2.做好農村最低生活保障與扶貧開發對象的科學分類。根據2009年扶貧辦與民政部、財政部、國家統計局、中國殘聯等部門聯合進行的試點情況，我國農村低保和扶貧開發對象可以大致分為三類:一是單純的低保對象。主要是老弱病殘等無勞動能力的貧困人口，側重通過生活救濟，保障其生存安全。二是單純的扶貧對象。主要是有勞動能力的貧困人口，側重通過生產生活環境的改善、產業項目的扶持、勞動力培訓轉移等途徑，提高其發展脫貧能力。三是同時享受低保和扶貧政策的對象，主要是指因病、因災暫時難以生存的農戶，經過階段性轉變可以恢復勞動能力，適應以低保救助和扶貧開發兩種方式幫助其保生產、促發展。

(二)健全扶貧資金投入管理機制，增加投入、強化整合、嚴格監管。

投入規模合理、結構優化、管理規范的扶貧資金是農村扶貧開發工作的堅實基石。針對我國扶貧資金投入中存在的總量缺口較大，絕對貧困戶獲貸比例偏低，資金管理分散、整合困難等問題，必須進一步健全扶貧資金的投入、使用和管理機制。

1.健全財政扶貧資金投入機制。近年來，中央財政扶貧資金的投入增速較慢，如2008年實際投入額為167億元，低于中央財政總支出的0.5%(如下表所示)，據專家測算，將中央財政支出的1.5%用于扶貧投入是科學合理的。

2.健全金融扶貧資金投入機制，擴大扶貧貼息貸款規模。目前，中央扶貧貼息貸款的投放規模偏小，例如2008年廣西能利用的到戶貸款和扶貧項目貸款貼息資金只有2900萬元和2100萬元，分別為計劃申報的67%和75.3%，不能滿足實際貸款需要。而且，由于貧困群體的金融需求具有成本高、風險高、收益低等特點，政策性貸款與金融機構的市場化改革存在偏差，導致絕對貧困戶和扶貧龍頭企業的獲貸比例偏低，2008年廣西全區獲得到戶貸款的10.5萬戶貧困農戶中，絕對貧困戶只占30.2%，有的縣還不到10%。因此，應逐步增加中央貼息資金額度，提高貼息標準;同時，為提高金融機構向貧困戶和扶貧龍頭企業放貸的積極性，應加快創新風險補償機制和信用擔保機制，如將一部分財政扶貧資金用作風險補償資金，按照扶貧貸款的投放規模、增長速度，撥付給放貸機構或擔保單位;或以財政扶貧資金為杠桿，吸引龍頭企業等社會資金入股，設立扶貧貸款擔保基金，成立扶貧信用擔保公司，吸引金融機構為貧困戶發放小額信貸。

3.健全社會扶貧資金投入機制，構建“大扶貧”格局。目前我國社會扶貧力量的投入不足，美國富裕階層每年的慈善公益捐助有6700多億美元，占GDP的9%，而我國的捐助金額據測算僅占GDP的0.1%。應以構建“大扶貧格局”為目標，動員和組織機關單位、各類企業、社會團體、黨員干部、率先致富的個體經營者等廣泛參與扶貧開發。

4.以整村推進為載體，提高資金的整合效益。由于我國農村扶貧開發工作采取的是國務院扶貧辦領導下的部門管理體制，涉及27個職能系統和各級政府，條塊分割的管理體制導致扶貧資金政出多門、投入散碎，扶貧開發項目點多面廣、整合乏術。為破解這一難題，河北省探索了一條值得推廣的整合思路，即按照“基礎建設靠行業、入戶項目靠財政、擴大規模靠信貸、社會幫扶上水平”的原則，加大項目整合和政府協調力度，將整村推進的水、電、路、訊、校、醫等基礎設施和公益事業交給行業職能部門負責，財政扶貧資金主要投向與群眾增收關系密切的“細胞工程”、勞動力轉移培訓、扶貧移民等到戶增收項目。

(三)健全扶貧項目瞄準機制，防止次貧排擠最貧，提高扶貧開發的針對性。

扶貧項目的科學與否直接關系到扶貧資金的使用效益。目前，扶貧項目實施中存在的突出問題是次貧排擠最貧，其深層原因在于絕對貧困群體難以進入項目選擇的核心層;扶貧項目偏愛公共設施，導致貧富共享;配套資金門檻高，貧困人口常常被排擠在外，等等。據專家統計，到戶項目中，貧困戶受益率為16%，中等戶為51%，富裕戶為33%。因此，為使扶貧項目直接鎖定真貧，應進一步健全扶貧項目的選擇、實施和資金監管機制:一是在項目的選擇上，對絕對貧困群體進行政策傾斜。特別是入戶項目，應建立嚴格的貧困人口準入機制，使扶貧資金的使用不是普惠的。政府的主導作用也應從選擇項目轉變為監督、保障扶貧效益惠及真貧。二是在項目的實施上，應適當降低準入門檻，使絕對貧困群體能夠真正參與進來，由此產生的資金缺口可以通過中央、省、市三級財政補足或相鄰發達區域幫扶的方法進行補足。三是在項目資金的管理上，應嚴格監管，通過“專戶管理、封閉運行、嚴格報賬、及時公示”等途徑，杜絕資金截留或挪用現象。

(四)健全產業扶貧機制，依托“鏈式扶貧”，實現“細胞工程”與現代農業的積極對接。

為提高貧困地區的自我發展能力，從2006年開始，國務院扶貧辦推行了“細胞工程”和產業化扶貧工程，以幫助貧困人口建立增收項目，增強自我脫貧能力。但目前“細胞項目”大多集中在低端種養領域，且采取一家一戶的分散經營形式，缺乏市場競爭能力和風險抵御能力，扶貧效益微薄且不穩定。因此，必須推動“細胞工程”與現代農業發展的積極對接。為此，應采取“鏈式扶貧”的新機制，培育和發揮扶貧龍頭企業和扶貧專業合作社的組織協調功能，采取“特色基地/規模園區/專業村群+扶貧龍頭企業+扶貧合作社+貧困戶”的鏈條發展模式，對貧困戶實行統一原材料供應、統一技術指導、統一人才培訓、統一市場營銷、統一品牌打造，按照“小項目、大群體”的發展格局，推動扶貧產業的連片開發工作。

為健全龍頭企業、合作社與貧困戶的鏈條聯結機制，可根據貧困戶的經營能力不同，因地制宜，采取“自建自營”、“資金入股保底分紅”、“資金入股土地出租”、“資金入股勞務增收”等多種利益聯結模式，即對于有自建自營能力的貧困戶，側重完善龍頭組織的社會服務;對于沒有自建自營能力的貧困戶，則由龍頭組織或專業大戶牽頭實施扶貧項目，貧困農戶以資金入股實行保底分紅，并拓展獲得土地出租補償或勞務收入。同時，按照“微笑曲線”理論，改變扶貧項目定位集中于低端種養環節的局面，積極向產前、產后延伸產業鏈，拓展增殖空間，大力發展深加工業和農家樂、采摘樂等休閑旅游活動，提高扶貧產業的鏈條增殖能力。

當然，農村扶貧開發工作是一項系統工程，除完善自身機制外，還應進一步加強人力資源、生態補償、三農、產業布局等關聯政策，優化扶貧開發的政策環境，通過扶貧開發機制與關聯政策的協調互動、功能互補，構建長效扶貧開發機制。

參考文獻:

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[5] 溫家寶.政府工作報告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上[R]. 人民日報，2009-03-05.

責任編輯莫仲寧

Ways to Improve the Poverty Alleviation and to Shake off Poverty

in the New Stage in Rural Areas in China

LIU Juan

(The Party School of Hebei Provincial Committee of the CPCShijiazhuangHebei 050061)

Abstract:After the founding of P. R. China， the rural areas of China have witnessed five stages in its poverty alleviation. In 2009 the poverty line for the rural areas of China was raised to net income 1196 yuan per person， as a result of this， the number of people who can enjoy relief has increased considerably. The poverty alleviation has entered a new stage in which great changes have taken place in its strategy; starting point; and tasks. In order to meet the new challenges and the new requirements in poverty alleviation， we must do a good job in its target selection and the management of the input of its fund. And we should also work out a way to improve the scope and terms in poverty alleviation.

Key words:the poverty line; mechanism to help poverty alleviation; strategy of poverty alleviation