新時期我國公共政策以人為本的價值生成探論

摘要:人的問題是公共政策的核心問題。科學發展觀內涵中的以人為本是新時期我國公共政策價值生成的核心取向;社會轉型期多元利益的出現、公平正義的價值分配要求與社會主義和諧社會的構建目標是公共政策以人為本的價值生成動因;構建民眾廣泛參與的公共政策決策機制、建立公平的公共政策體系是公共政策以人為本價值生成的路徑依賴。

關鍵詞:公共政策;以人為本;公平;利益整合

中圖分類號: D63 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)01-0084-04

收稿日期:2009-09-28

作者簡介:雷青松(1978年-)男(瑤族)，湖南新寧人，中共桂林市委黨校講師，研究方向:公共政策與當代中國發展。

我國在改革開放初期，提出了“效率優先，兼顧公平”的政策制定原則。這一原則克服了原有的絕對“平均主義”錯誤思潮，極大地調動了廣大人民群眾的積極性和創造精神，推動了社會生產力的提高。然而，改革發展到今天，隨著我國社會的轉型，利益格局多元化，收入差距、地域差距、城鄉差距不斷拉大，各種社會矛盾日益突顯，這些矛盾最終損及到人民群眾的利益、影響到社會的公平與和諧。因此，為了促進社會的公平和諧與人的全面發展，把原有的“效率基礎上的公平觀”原則調整為“更加注重公平的效率觀”原則就顯得尤為迫切。黨中央因勢利導，在十六屆三中全會上明確提出“堅持以人為本、樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，把以人為本第一次提升到公共政策的核心價值位置，從而為我國經濟社會各項政策的制定和執行指明了方向。十七大又進一步確立以人為本是科學發展觀的核心，正式把新時期我國公共政策的價值生成取向定位到以人為本上來。

一、新時期我國公共政策價值生成的核心取向:以人為本

人的問題是公共政策的核心問題。從一定意義上說，公共政策問題基本上是與人的問題緊密相關的社會公共問題。美國著名的政治學家哈羅德#8226;拉斯韋爾早在創立政策科學時提出:政策科學是某種不同于應用社會科學的東西，因為它主要關注“社會中人的基本問題”[1]由此可見，政策科學是人們處理社會公共問題以解決人的問題的工具或手段。社會公共問題反映的是人最基本的需要，這些需要都是人們共同面臨的問題。而從政策問題的產生到解決其實都是圍繞人們的需要進行的，人的需要是政策活動的原動力，也是政策活動的終極目的。因此，離開了人的問題，公共政策只能成為“權力游戲”的工具，其結果必然是人類的災難和發展的困境。按照馬克思主義的觀點，公共政策是通過發展來解決人的問題的。而發展觀的基本問題應該是人和物的關系問題。如果以人和物的關系為標準，那么發展觀大體上可以劃分為兩類:一類是以“物”為中心、為價值取向的發展觀，這是物本論的傳統發展觀;另一類是以“人”為發展的終極目標和核心價值取向的發展觀，這是我們現在確立的以人為本的科學發展觀。在我國，傳統發展觀所處的發展階段是改革前期，屬于增量改革階段，目的是建立社會主義市場經濟體制、使全國人民跨入小康社會，因此在傳統發展觀的指導下生成的公共政策是以物為中心和以效率為價值取向的，這種價值取向的公共政策對于當時經濟十分落后、生產力水平極為低下的中國而言，起了不可低估的積極作用，它推動了我國社會生產力、綜合國力和人民生活水平的極大提高。但同時，它也使我國經濟、政治、文化、社會等方面出現了一系列的矛盾，諸如分配不公、兩極分化、社會腐敗、資源枯竭和生態惡化等，這種種矛盾和問題迫使我們不得不改變“見物不見人”、片面追求經濟增長的公共政策價值生成取向，真正把新時期公共政策的核心價值生成取向定位到科學發展觀內涵中的以人為本上來，既把發展作為黨執政興國的第一要務，又堅持以人為本這個核心，這符合我國新時期構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化戰略目標的現實需要。按照科學發展觀的精神，所謂“以人為本就是指以人的價值為核心和社會本位，把人的生存和發展作為最高價值目標，一切為了人，一切服務于人，一切要有益于促進人的全面發展。”[2]公共政策要以人為本，就是說公共政策要以人為核心，政策目標要尊重人的主體地位和人的權利，政策內容要為人提供平等的發展機會，以實現人的全面發展，政策生成過程要更加人性化。新時期我國的公共政策只有本著以人為本的核心價值生成取向，尊重人格，體恤人情，保障人權，重視人的自由而全面的發展，實現對人的終級關懷，才能推動國家各項事業的科學發展、促進社會的公平與和諧。

二、我國公共政策以人為本的價值生成動因

公平正義是人類共有的核心價值，也是公共政策的價值目標。然而，公共政策的形成過程要想實現公平正義的價值目標，首要問題就是堅持以人為本的公共政策價值取向。公共政策在本質上是為整個社會所做的權威性的價值分配，公共政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求和價值追求投入到政策系統中，由政府這個公共政策制定和執行主體對社會復雜的利益關系進行調整或協調的過程。隨著我國社會轉型和經濟轉軌，形成了多元化的利益主體、顯性化的利益判別以及尖銳化的利益矛盾。社會轉型期多元利益主體的出現，是以人為本的公共政策產生的動因。社會的轉型打破了我國原有的社會階層結構，加快了社會的分層，從而使得社會層次顯現出立體、多維的復雜局面。 不同的階層形成不同的利益群體，社會呈現多元化的利益主體結構。目前在這多元化的利益主體結構中又出現了嚴重的利益失衡現象，這主要表現在三個方面:一是經濟利益方面的嚴重失衡，各社會階層和社會群體隨著經濟市場化程度的不斷加深，收入差距不斷拉大;二是政治利益方面的嚴重失衡，強勢群體掌握豐富的社會資源，他們操縱媒體、控制輿論，設法通過各種手段向政府謀求更多的政策支持，而弱勢群體成員的經濟權利和利益表達和訴求卻有被侵害甚至被忽視的傾向，使得他們的政治社會地位呈現“邊緣化”的趨勢;三是文化利益方面的嚴重失衡，各社會階層的群眾不能平等地享受公共文化服務及接受教育的機會 。此外，在住房和醫療衛生等方面的利益失衡現象也非常嚴重。各種社會群體的利益追求目標和內容具有強烈的排他性，形成群體利益的矛盾和對立，如涉及到不同群體利益糾紛和矛盾的信訪和上訪事件數量逐年上升、規模不斷擴大，就是由于群體利益的尖銳對抗與沖突造成的。

因此，政府的公共政策形成過程應該對社會利益進行公平的分配，以平衡和協調社會中弱勢群體與強勢群體的對抗心理，增進政策對社會的公益性。在構建社會主義和諧社會的過程中，面對利益關系多元化的復雜局面，公共政策必須堅持以人為本的核心價值生成取向，有效發揮公共政策的協調和整合功能，充分包容各種社會群體的利益，構建起以人為本的較為完善的公共政策體系，使公共政策能夠充分尊重和維護最廣大人民群眾的根本利益，在經濟又好又快發展的基礎上不斷滿足最廣大人民群眾的物質生活、政治生活和文化生活的需要，促進社會進步和人的全面發展，真正達到人與自然、與社會以及與人本身之間的和諧共處。

三、我國公共政策以人為本價值生成的路徑依賴

(一)構建民眾廣泛參與的公共政策決策機制，提升公共政策的科學化、民主化程度

在我國，公眾參與公共政策過程主要通過兩種渠道:一是人民代表大會和政治協商會議，公民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式間接參與政策過程;二是黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等渠道直接參與政策過程。狹窄的參與渠道，導致利益團體、法人組織和民眾主動參與公共政策的活動嚴重不夠，對于普通民眾來說能夠直接參與公共政策過程的機會就少之又少。而民眾對公共政策過程參與渠道的非廣泛性，降低了公共政策應有的合法性和權威性。因此，新時期我國公共政策過程應該全面貫徹落實科學發展觀的要求，堅持以人為本的核心價值生成取向，充分發揮廣大人民群眾對政策過程的參與熱情，將最廣大人民群眾的利益和價值分配要求作為公共政策制定的出發點與落腳點。具體而言，必須從以下三個方面努力。

第一，確立人性化的決策目標。使人民群眾能夠從公共政策決策中享受到實實在在的利益，這就要求政策決策要更加注重與民生息息相關的各個公共領域。在政策制定實踐中，要想實現人性化目標，必須既要實現好、維護好、發展好最大多數人民群眾的利益，又要把占全國人口比例少數的弱勢群體如下崗職工、困難群眾、孤寡老人、殘疾人、上不起學的困難群眾子女等作為尊重和服務的重點對象。公共政策只有充分注重弱勢群體問題的解決，我們的社會才算是真正人性化和有愛心的社會，我們的社會才會和諧穩定，國家才會越來越強盛。

第二，確立民主化、科學化的決策程序。公共政策的決策程序只有真正民主化了，才能說公共政策是以人為本的。歷史和現實反復證明，只有堅持以人為本，按照民主集中制的原則進行決策，才能保證決策方案的正確性，即便有所缺陷或錯誤也比較容易發現，并且及時得以糾正;但如果在決策中搞個人專斷或“一言堂”，那么由于決策缺乏民主、缺乏群眾基礎，造成決策過程簡單和主觀隨意性大，決策失誤就在所難免。

第三，確立廣泛民眾化的決策主體。我國公共政策決策必須堅持最廣大人民群眾的主體地位，保證人民群眾對公共政策決策的知情權、參與權、監督權、話語權、選擇權等，改變長期以來我國一直奉行的精英式的公共政策決策模式，變“少數人操控公共決策”為“最大多數人來決策”，使得公共政策能夠涵蓋最廣大人民群眾特別是廣大普通民眾的根本利益。只有確立廣泛民眾化的決策主體，才能克服決策中的主觀主義和獨斷專行的作風，使決策充分體現人民群眾的利益訴求和價值追求，防止決策脫離人民群眾而出現失誤或失敗。

(二)建立公平的公共政策體系，提升公共政策的公平性。

公平是現代社會規范的靈魂，是經濟社會又好又快發展的重要動力，也是公共政策的基本價值生成目標。建立公平的公共政策體系，就是既要形成充分涵蓋各社會群體利益和價值需求的總政策和基本政策，又要制定能夠充分體現公平正義原則的具體政策;既要形成推動各社會群體“共建共享、共享共建”的經濟、政治、文化政策，又要制定能夠充分注重民生、推動社會和諧的公平的社會保障政策、社會安全政策和社會發展政策等。要想提升公共政策的公平性，建立起公平的公共政策體系，我們應該努力從以下三個方面著手。

第一，公平的價值觀應該在公共政策過程中得到充分體現。既要把公平作為公共政策制定過程的價值依據，建構起各社會階層、各利益群體的利益表達和協調機制，特別是弱勢群體的利益訴求機制，保證最大多數民眾是公共政策的利益惠及者，同時，又要把公平原則貫徹到公共政策執行和監督的全過程，使政策執行者明確公共政策的責任和意義，在政策的有效執行中保證不同群體的利益得以實現。另外，通過廣大民眾以及媒體和輿論的監督糾正以往在公共政策制定和執行中的非公平性偏差，確保政策在公平基礎上達到預期目標。

第二，機會、規則與結果公平應該在涉及民生的具體公共政策中得到充分體現。首先，制定公共政策要體現機會公平，讓全體社會成員都能夠享受到平等的教育、就業、醫療和社會保障機會，讓人讀得起書、找得到工作、看得起病、老弱病殘有保障。其次，制定公共政策要體現規則公平，讓全體民眾有平等競爭的平臺，激發全體人民為我國經濟社會又好又快發展奉獻力量，并使發展成果惠及全體人民。通過制定由最廣大民眾、現代傳媒和社會輿論監督公共權力的公共政策，完善市場配置資源，加強對公共資源的嚴格監管，提高非法占用公共資源的違法成本，用公平合理的規則來規范社會，從源頭上防范某些社會失范現象的發生。最后，制定公共政策要體現結果公平，要合理解決好利益分配的公平性問題，在分配過程中要理順分配關系和規范分配秩序，從根本上取消非法收入、控制壟斷收入和規范工資收入。同時，要充分運用稅收杠桿，加大調節收入平衡的力度，充分發揮個人所得稅的調節功能，有效調節過高收入和工資外收入，促進收入分配公平。

第三，正確處理好實現社會利益整合的兩大關系。一方面，要正確處理好公平性政策與對弱勢群體傾斜性政策的關系。在形成滿足最廣大人民群眾利益需求的公共政策的同時，要制定一些對弱勢群體的利益傾斜政策，讓這些人能夠在教育、醫療、就業和社會保障等方面得到適當的利益保護。另一方面，要處理好政策穩定性與變動性的關系。因為政治系統運行的中樞是公共政策，所以一般來說公共政策具有一定的穩定性，其中總政策和基本政策的穩定性更強，但具體的公共政策則具有很大的變動性，如對弱勢群體的利益傾斜政策，要達到的目的是協調與平衡各社會群體的利益，但隨著社會和諧發展程度的提高也許以往利益群體之間的差距與不平衡現象得到了改善，又出現了新的利益群體間的差距與不平衡現象，從而必須對原有的公共政策進行修正、完善和創新，以迎合新的利益整合與平衡的需要。

總之，以人為本作為科學發展觀的核心，這一思想的提出是人類思想發展史上的一大進步，是現時代政治價值理念的閃光點，把它貫徹到公共政策當中更是時代發展與社會進步的必然要求。歷史和現實反復證明，公共政策何時能夠做到以人為本，國家的經濟、政治、文化事業就蒸蒸日上，社會就和諧穩定;公共政策何時違背了以人為本，國家的經濟、政治、文化事業就麻煩叢生，社會就動蕩不安。

參考文獻:

[1] 陳振明.政策科學“研究論綱”[J].中國社會科學，1997(4).

[2] 余培源.論經濟與社會的協調發展[J].中國人民大學報刊復印資料:社會主義經濟理論與實踐，2004(2).

責任編輯余青

The Public Policies of Putting People First and the Formation of Its Value

in the New Period in China

LEI Qing-song

(The Party School of Guilin Municipal Committee of the CPCGuilinGuangxi 541003)

Abstract:The word people has been the key value in the public policies of China in which putting people first has been listed as the key by the Scientific Outlook of Development in the New Period. Multi- interests have appeared in the period of the social transformation. Fairness and justice and putting people first should be the goal in the distribution of our wealth. A decision making mechanism with the participation by the general public on public policies must be instituted.

Key words: public policies; putting people first; fairness; interest integration