文本與實踐的悖離

摘要:我國村民自治制度產(chǎn)生的20多年里，一方面村民自治的制度文本不斷完善，另一方面又出現(xiàn)了實踐對文本的不斷偏離，致使村民自治難以充分實現(xiàn)其治理績效。文章借用國家與社會的研究范式以及制度分析與行動者概念，通過對村民自治生長與變遷路徑的解讀，合理詮釋了其文本與實踐之間的差異。村民自治的制度文本與具體實踐間的悖離，應(yīng)歸因于國家在村民自治的制度建立與實踐運作過程中限制了村民的主體性，因而難以實現(xiàn)其基層民主訓(xùn)練的愿景。

關(guān)鍵詞:村民自治;文本;制度變遷;行動者

中圖分類號:D638 文獻標(biāo)識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)01-0059-06

收稿日期:2009-10-05

作者簡介:王生坤(1986-)，男，安徽安慶人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向:城市管理。

改革開放30年來，我國經(jīng)濟與社會得到了巨大的發(fā)展，與此同時，民主政治建設(shè)也取得長足的進步。其中最令人矚目的當(dāng)屬“世界六大民主之一”[1]的村民自治制度。然而村民自治的發(fā)展并不是簡單的線式演進，在近30年的發(fā)展過程中，村民自治制度本身表現(xiàn)出了復(fù)雜的復(fù)線式發(fā)展，并沒有成為學(xué)界所期待的“政治體制改革的突破口”[2]，反而不斷凸現(xiàn)其文本與實踐的悖離。本文首先對村民自治的文本表述進行解讀，然后討論村民自治的實踐運作，探討二者悖離的根源所在，最后就此提出筆者的一些看法。

一、村民自治的文本表述

村民自治制度的建立是通過一系列文本的方式不斷推進的。對村民自治的制度文本的分析可以更好地認清村民自治制度的價值所在。

1982年修訂的憲法，以國家根本大法的形式確定了村民委員會的法律地位。憲法第一百一十一條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”憲法明確規(guī)定村民委員會是基層群眾自治組織，村民委員會成員應(yīng)由選舉的方式產(chǎn)生，并且規(guī)定了村民委員會的基本職能。藉由憲法的規(guī)定，村民自治不再是農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造性活動，而成為了國家主導(dǎo)的農(nóng)村基層政治制度建設(shè)的重要一環(huán)，國家開始在村民自治的進程中發(fā)揮著重要的作用。

憲法的規(guī)定使得村民自治的試點在全國紛紛開展起來，1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，在此通知中對村民自治制度做了進一步的規(guī)定:“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。”《通知》在1982年憲法的基礎(chǔ)上，對村民委員會的職能范圍有所擴展，其“協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作”的規(guī)定在某種程度上將一些政府的職能賦予了村民委員會，從此村民委員會在制度上除了要對村民負責(zé)以外，還要完成上級政府賦予的任務(wù)，村民自治從此游走在國家與社會之間。

雖然有憲法的規(guī)定，有中共中央和國務(wù)院發(fā)文的強調(diào)，但是村民自治在當(dāng)時并沒有完全展開，因此在1986年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中，有大篇幅的關(guān)于村民自治的描述:“目前，有相當(dāng)一部分地方，特別是經(jīng)濟困難地區(qū)的村(居)民委員會組織不健全，甚至無人負責(zé)，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。這個問題必須引起各級黨委和政府的高度重視。各地要采取措施，認真整頓農(nóng)村基層組織。要把思想整頓放在首位，教育基層干部全心全意為人民服務(wù)，積極帶領(lǐng)群眾勤勞致富，遵紀(jì)守法，抓好物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。其次是組織整頓，要幫助村(居)民委員會建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會福利等工作委員會(組)和各項工作制度，妥善解決村(居)民委員會工作人員的經(jīng)濟補貼和工作中遇到的困難。經(jīng)濟特別困難的地方，地方財政要幫助解決村(居)民委員會工作人員的經(jīng)濟補貼。補貼面可以小一些，但一定要落實。村(居)民委員會要進一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評選五好家庭等活動，發(fā)動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用。”可以看出，村民自治這種發(fā)源自基層的制度，在通過國家的力量推向全國后，并不如期望的那樣立見成效，許多地方村民委員會處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)，以至于必須要“引起各級黨委和政府的高度重視”，對于特別困難的地區(qū)地方財政要幫助解決經(jīng)濟補貼，以進一步發(fā)揮“自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”。村民自治制度這種外生制度在局部地區(qū)遭遇了挫折，社會并不必然接受外力強制的制度變遷，國家為了保證制度的實施采取了眾多支持性的政策，成為村民自治制度進一步推進的主導(dǎo)力量。

正是國家力量的不斷介入，使得村民自治制度一步步嵌入到鄉(xiāng)村社會中，其中的標(biāo)志性事件當(dāng)屬1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱為《村組法〈試行〉》)。作為專門規(guī)定村民自治制度的法律，其頒布與實施極大地促進了村民自治制度在全國的推行?！洞褰M法(試行)》第二條明確規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！崩^承了1982年憲法以來黨中央、國務(wù)院對于村民委員會的一貫定性，以國家法律的形式規(guī)定下來，更加具體化。其第三條明確了村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會而只是指導(dǎo)的作用，村民自治取得了相對的獨立性。

在《村組法(試行)》的基礎(chǔ)上，民政部先后下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》和《全國農(nóng)村村民自治示范活動指導(dǎo)綱要(試行)》，寄希望于通過開展村民自治示范活動，推進農(nóng)村基層民主政治發(fā)展。提出了村民自治示范單位的任務(wù)是:“全面貫徹《村委會組織法》，村民委員會干部依法由村民直接選舉，實行直接民主，建立村民會議或村民代表會議，村中重大事情由村民民主決策，制訂村規(guī)民約或村民自治章程，村務(wù)工作由村民民主管理;建立村務(wù)公開制度和村民監(jiān)督機制，實行民主監(jiān)督。通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)程序和制度，全面增強和提高村民的參政議政意識和能力，發(fā)動和依靠群眾，把村委會建設(shè)成為執(zhí)行黨的政策和國家法律、法規(guī)，履行自治職能，管好本村事務(wù)和具有較強凝聚力的群眾性自治組織。”第一次在“三自”的基礎(chǔ)上提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個民主，從此“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”和“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”成為了對村民自治制度最為系統(tǒng)、完善的表述，成為村民自治的核心。到這個時期，國家對于村民自治的認識有了相較于前期的重大進步，民主成為村民自治表達中的主導(dǎo)詞匯，村民自治成為了中國民主的一個樣板。

隨著村民自治民主價值的彰顯，以及在村組法試行中出現(xiàn)的阻礙制度發(fā)展的因素的增多，對《村組法(試行)》的修改勢在必行。1998年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，相較于試行法，民主成了新修法的主導(dǎo)思想，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”被寫入新法，同時明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，對村民委員會的產(chǎn)生以及運作提出了更加詳細的規(guī)定，通過程序的完善來保障村民自治的民主屬性。同年召開的十五屆三中全會做出了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，決定中對“四個民主”做了細化和明確，認為:“搞好村民自治，制度建設(shè)是根本。重點是建立健全村民委員會的民主選舉制度，以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。村務(wù)活動要照章辦事，推進村民自治的制度化、規(guī)范化。”此后制度建設(shè)成為村民自治的核心環(huán)節(jié)，2002年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，要求“依法維護農(nóng)民群眾的民主權(quán)利”;2004年，又下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，更是從制度的層面加強實現(xiàn)基層民主的重要手段，所指向的就是村民的民主權(quán)利。

20多年來，關(guān)于村民自治的文本描述無不凸顯了村民自治的民主色彩和權(quán)利指向，村民自治要求村民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在文本層面上，國家權(quán)力在村民自治進程中是逐步退出的，村民自治是村民民主精神和主體性日漸發(fā)揮的過程。

二、村民自治的實際運作

然而，文本描述并不能替代現(xiàn)實的制度演進，村民自治在現(xiàn)實中的運行并沒有完全按照文本的路徑演化，而是呈現(xiàn)出了與文本悖離的情況。這種悖離首先體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治選舉的干涉當(dāng)中，其次還體現(xiàn)在一些重大的國家政策層面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉是目前廣泛存在的一個問題，具有普遍性的特點，不僅在中西部地區(qū)存在，在東部地區(qū)同樣也存在，不僅在經(jīng)濟落后地區(qū)存在，而且在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)同樣存在。正是這種普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉使得村民自治悖離了文本描述而呈現(xiàn)出獨特的運行軌跡。

綜合有關(guān)資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉主要是通過以下途徑實現(xiàn)的:

首先是包村制度，包村制度源自何地待考，但是目前已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廣泛應(yīng)用。王孝勇博士通過對蘇北Y市B鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn):“駐村干部一般來源于從鎮(zhèn)上各機關(guān)抽調(diào)，人數(shù)一般依據(jù)村的大小和工作難易程度而定。多則三人，少則一人。駐村時間一般為1-3年，為此，鎮(zhèn)政府制訂了《B鎮(zhèn)包村駐村干部工作制度》，使駐村干部成為村基層組織相對穩(wěn)定的成員，全方位參與村組日常事務(wù)的管理?！盵3]從文章的描述來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部包村已經(jīng)形成一套系統(tǒng)、規(guī)范的制度，十分成熟。除了蘇北以外，其他的很多地區(qū)也存在包村現(xiàn)象，在一些政府的網(wǎng)站上，有著對包村制度的詳細表述。這些不同地區(qū)都采用了同樣的包村制度，而且都有相類似的內(nèi)容，即包村干部是掛鉤村委會或村內(nèi)各項事務(wù)的第一(直接)負責(zé)人。包村干部的身份是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員，所代表的是國家的行政權(quán)力，當(dāng)包村干部攜這種自上而下的科層制權(quán)威來到鄉(xiāng)村的時候，必然會發(fā)生行政權(quán)與村民自治權(quán)利之間的沖突。在這種沖突中依靠國家力量，擁有更多的資源的包村干部無疑會占有極大的優(yōu)勢，村民自治的權(quán)利在行政權(quán)力的向下滲透中自然消減。這里十分清晰地表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在包村制度中的態(tài)度，包村是在村民自治條件下加強行政權(quán)力對基層控制的一個重要的手段。而代表村民自治的村委會則處于被動接受的地位，“他們雖說是來指導(dǎo)工作，可如不按他們的意思辦，能行嗎?除非你不想干了。”[3]一位村主任的話表露了自治權(quán)利在行政權(quán)滲透下的劣勢和無奈。

其次是村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度。村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管是另外一項全國通行的政策，此舉主要是要解決農(nóng)村財務(wù)管理中存在的漏洞，規(guī)范和加強村級財務(wù)管理。村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度實施后取得了一定的成效而廣泛推廣。

公允地說，村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管之所以能夠得到廣泛的應(yīng)用是因為這項制度本身對于理順混亂的農(nóng)村財務(wù)關(guān)系具有重要作用。但是就在村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管推行得如火如荼之時，就曾有村委會向法院提起過訴訟，認為村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管不合法。[4]筆者認為村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度本身是違法的，首先違反了《村組法》“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”的規(guī)定。村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度侵犯了村委會的財務(wù)管理權(quán)，而獨立的財務(wù)管理權(quán)正是村民自治得以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，如果村委會失去了對本村財務(wù)的管理權(quán)，村級財務(wù)依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民的自治行為變成了政府管理為主的政府行為，那么《村民委員會組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的指導(dǎo)關(guān)系難保不淪為村民自治實施之前的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民自治就是要求村民對于涉及自身的公共事務(wù)和公益事務(wù)進行管理，如果對與本身最為密切的村級財務(wù)失去了控制的權(quán)力，那么民主決策、民主管理、民主監(jiān)督就會流于形式，村民自治就會失去存在的可能性，因此村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度是一項短視的制度，是對村民自治的倒退，它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力進一步滲透到村民自治過程中。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強制性地推行包村制度和村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管制度，從根本上悖離了村民自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本精神，其實質(zhì)是行政權(quán)對村民自治權(quán)的侵犯。正是這種不同層級政府不約而同地、有意識或無意識地對村民自治的破壞，導(dǎo)致村民自治制度在現(xiàn)實運行中悖離了制度文本的規(guī)定，使得“村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化”[5]。

三、二者悖離的原因分析

這種制度文本與實際運作之間的悖離在某種程度上是一種普遍性現(xiàn)象，只要存在著制度文本的規(guī)定就會有文本與運作的差異。復(fù)旦大學(xué)教授林尚立先生在一篇論文中論述道:“現(xiàn)實中的任何制度，都首先在文本之中，其次在實踐之中，從而形成了文本制度與實踐制度之間的差異”，而“這種差異的根由在于制度背后的行動者”。[6]行動者不同的價值考量和利益動機都會造成現(xiàn)實中的制度運行悖離制度文本的規(guī)定。

因此不是制度本身而是身處制度中的行動者決定了制度的運行的績效。在村民自治制度中，筆者認為存在著兩大行動者——國家和村民。雖然近些年來有不少學(xué)者對于能否將國家與社會的兩分法直接應(yīng)用于對村民自治的分析存在不同意見[7]，但是筆者在這里認為相較于其他的研究路徑，國家與社會的兩分法依舊是研究村民自治問題最為有效的理論工具。我國的村民自治，在筆者看來，屬于由誘致性變遷引起的強制性變遷。首先是局部地區(qū)的群眾感受到了進行制度創(chuàng)新的“潛在利潤”，為了追求這些“潛在利潤”村民自治制度被創(chuàng)建出來，最早成立村委會的廣西宜山縣(現(xiàn)為宜州市)屏南鄉(xiāng)的果作村之所以要成立村委會組織，目的在于負責(zé)“包產(chǎn)到戶”后村莊治安、服務(wù)等日常管理問題。正是出于對村莊治安、服務(wù)等的追求導(dǎo)致了村民自治制度的民間發(fā)軔。在村民自治制度萌發(fā)后，國家迅速認識到這種制度的功效，意識到村民自治制度對于加強農(nóng)村控制的“潛在利潤”，從而開始了村民自治制度的全國推廣，這個時候村民自治制度對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言就成了一種外力強制“嵌入”的制度。村民自身對于村民自治的“潛在利潤”并沒有直接的感受，國家以其強制力使得村民自治制度在農(nóng)村地區(qū)得以生發(fā)，村民自治制度由一種誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變成強制性的制度變遷。這就可以解釋為什么村民自治這種民主形式發(fā)生在社會經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村而不是更加發(fā)達的城市地區(qū)。這并不能完全歸因于農(nóng)民的首創(chuàng)精神，其根本的原因在于，國家意識到了這種制度創(chuàng)新對于加強統(tǒng)治的作用，是國家而不是農(nóng)民促使村民自治制度得普及。

在村民自治成為強制性制度變遷過程后，作為村民自治創(chuàng)始者的一方行動者，農(nóng)民在制度的推進中逐漸失去了主導(dǎo)地位成為消極的參與者，淪為制度實施過程中的政治弱勢群體。而這種政治弱勢群體地位的形成在國家強制力面前幾乎是歷史的必然。首先，農(nóng)民處于原子化的生存狀態(tài)，是馬克思所謂的裝在袋子里的“馬鈴薯”，缺乏組織的能力和法律制度的支持，在依靠強制力的國家面前，只能是被動的接受國家的政策。其次，改革開放以后農(nóng)民的理性化程度不斷提高，在市場經(jīng)濟的沖擊下，農(nóng)民首要考慮的問題是如何提升自己的生存質(zhì)量。在城市化的浪潮中，越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村進入城市，候鳥般地往返于城市與鄉(xiāng)村之間，其生存更多的是依賴城市而不是農(nóng)村。在這種情況下，農(nóng)民工尤其是新生代的農(nóng)民工對于鄉(xiāng)村的情感已經(jīng)不及對于城市的情感，農(nóng)村中的精英更加希望能居住在城市而不是農(nóng)村，對于農(nóng)村公共事務(wù)已經(jīng)沒有興趣。筆者曾經(jīng)做過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在農(nóng)村中關(guān)心公共事務(wù)的主要是一些已經(jīng)賦閑在家的不能再外出務(wù)工的農(nóng)民，而作為未來農(nóng)村主力的青年一代對于這些公共事務(wù)表現(xiàn)出了十分冷漠的態(tài)度，仿佛與己無關(guān)一般。因此，關(guān)注于自身發(fā)展的日漸理性化的農(nóng)民不再是村民自治的積極參與者，而只能是被動的消極接受者，接受國家的制度供給。最后，農(nóng)民缺乏足夠的利益表達能力，當(dāng)自身利益受到侵害時，出于搭便車的考慮或由于解決成本過高導(dǎo)致農(nóng)民更傾向采取“弱者的武器”來進行反抗，而不是制度化的方式解決。綜合這三方面的原因，使得在村民自治過程中，本來是重要行動者的村民出現(xiàn)了隱退的現(xiàn)象，而國家在此過程中成為了村民自治制度供給中占主導(dǎo)地位的核心行動者。

我國村民自治的生長過程其實就是“各方行動者政治資源、行動能力與利益不平等，存在一個明顯的強勢行動者，由于其他行動者之間面臨無法克服的‘集體行動’困境而無法去制約強勢行動者等因素，制度往往是這個強勢行動者‘精心設(shè)計的改變博弈形式的產(chǎn)物’，并被強加于其他行動者之上”[8]的過程。在這里“明顯的強勢行動者”指的就是國家，國家推行村民自治制度，主要目的就是為國家加強對鄉(xiāng)村的控制服務(wù)?！叭魏沃贫鹊男袆诱?，不僅在其所運行制度的給定空間中存在，而且在該制度所在更大制度空間中存在……既然行動者是在兩個空間中存在，那么其運行制度的行動過程，不僅受到所運行制度的約束，而且受到這個制度所在的更大制度體系的約束。”[7]國家并不是僅僅在村民自治這個空間范圍內(nèi)行動，國家更多的是在一個更大的空間——中國政治發(fā)展的進程中展開活動的。這就決定了對于國家而言，村民自治制度在政治發(fā)展過程中具有的更多是工具性價值。正如林尚立教授論述:“中國實際展開的政治建設(shè)和政治發(fā)展，雖然核心目標(biāo)是民主與法治，但其行動原則是創(chuàng)造有效政治，保持和提升政治對經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體有效性?！盵9]村民自治制度在制度指向上無疑具有民主的色彩，但是這種民主首要服務(wù)的卻是如何提升國家政治的有效性，如何讓國家更加有力量加強政治領(lǐng)導(dǎo)、完善政治治理、維護政治穩(wěn)定從而實現(xiàn)政治發(fā)展。基于目標(biāo)，國家從村民自治制度所給定的運行空間中跳出來，進入到政治發(fā)展這個更為緊迫的、更為宏觀的運行空間中，行動者采取的限制性措施就會與村民自治制度的發(fā)展相背反，使得村民自治制度變得孱弱。

當(dāng)作為行動者的國家在政治發(fā)展這個空間內(nèi)行動時，尤其是在中國這樣一個后發(fā)國家的政治發(fā)展空間行動時，面對同時出現(xiàn)的各種經(jīng)濟和社會問題與危機時，加強國家的權(quán)威力量和重建國家的領(lǐng)導(dǎo)核心就成了解決危機的必由之路，通過權(quán)威與秩序的作用發(fā)揮實現(xiàn)政治的現(xiàn)代化。而在中國傳統(tǒng)上，社會自身沒有足夠的力量來推動自身的發(fā)展，社會的運行嚴(yán)重依賴于國家力量，因此通過加強國家的方式來實現(xiàn)政治發(fā)展和現(xiàn)代化是具有內(nèi)在合理性的。建立村民自治制度，國家的初衷是要通過對農(nóng)村的控制，實現(xiàn)國家意志在鄉(xiāng)村中貫徹和執(zhí)行。對于這一點，徐勇教授論述道:“隨著人民公社體制的廢除，國家急于尋求一種替代性組織。在許多地方，村民委員會只是作為公社組織的替代物而存在，政府仍然將其作為下屬組織對待?！盵10]亦是說，國家之所以推行村民自治制度主要是為了重構(gòu)人民公社解體后能夠有效進行鄉(xiāng)村控制的組織，來源于村民自主創(chuàng)造的村民自治制度被認為是替代人民公社的首選。

也正是如此，在村民自治制度建立初期，出現(xiàn)了不同的制度之間的競爭。最早建立村民委員會的廣西壯族自治區(qū)也最早組建村公所，這樣在農(nóng)村基層就出現(xiàn)了村民自治制度和國家直接下派村公所之間的競爭。兩種制度競爭的焦點是如何以最低的成本實現(xiàn)對農(nóng)村的控制，如何以最低的成本保證國家意志在農(nóng)村得到貫徹。競爭的結(jié)果表明，村民自治制度擁有更多的優(yōu)勢，其原因在于村公所本質(zhì)上還是國家直接與農(nóng)民之間的“交易”，只不過是在“交易”過程中引入了“經(jīng)紀(jì)人”，這些“經(jīng)紀(jì)人”權(quán)力來源于上級的授予，與本地村民毫無關(guān)系，極有可能演變成“贏利性經(jīng)紀(jì)”，不但不能降低“交易費用”反而有可能增加額外成本;相較而言，村民自治制度則可以有效的降低“交易成本”，因為村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的，其權(quán)威來自村民，更容易為村民所接受。當(dāng)村民委員會產(chǎn)生之后，就在國家與村民之間起到了緩沖帶的作用，村民們不滿的矛頭首先指向的是村民委員會而不是國家。這是因為法律給村民委員會規(guī)定了眾多的“準(zhǔn)行政”職能，使得國家的很多政策到農(nóng)村基層以后都是由村委會負責(zé)實施的，直接與村民“交易”的是村委會，國家成為隱于后的角色，并以其權(quán)威性規(guī)范著村委會與村民之間的“交易”行為。當(dāng)村民認為村官們不能很好的代表自身利益時，國家又適時地為村民提供了糾偏的舉措，村民可以通過選舉的方式產(chǎn)生新的村民委員會，這樣隱于后的國家具有了公正、權(quán)威的形象，既實現(xiàn)了對農(nóng)村的有效控制，又避免了過高的“交易費用”。

但是，按照制度文本的規(guī)定運作，村民自治制度也可能會使作為核心行動者的國家付出更多的“交易費用”，如村民委員會以權(quán)力來源于村民為由，從而出現(xiàn)與政府博弈的行為。因此作為核心行動者的國家在制度文本的現(xiàn)實運作中就會通過自身的行動改變制度文本的運行軌跡，使文本運作符合自己的利益需要。由是，國家開始了對村民自治制度的干預(yù)，出現(xiàn)了制度文本與現(xiàn)實的制度運行之間的悖離，一方面是制度文本上對村民自治制度的日漸完善，對村民民主權(quán)利的尊重和保障;另一方面是現(xiàn)實中村民的自治權(quán)利受到擠壓，自治的空間縮小，村民失去對村莊內(nèi)部事務(wù)的控制權(quán)。正是如此，賀東航先生認為:“村民自治制度是在原有的基礎(chǔ)制度框架基本未變的情況下的‘單刀突進’，村委會的組織變革名義上是指向‘自治’，但實際上更深刻地、更全面地復(fù)制了政府的科層特征，因此距離自治的組織性質(zhì)卻愈來愈遠。特別在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，村莊的經(jīng)費來源更趨向于正式化和程序化，政府對村莊的影響和干預(yù)非但沒有鋸斷，反而顯得更為強大”，“使村民自治制度有走向內(nèi)卷化和行政化的可能”。[11]

筆者認為，國家對于村民自治制度的發(fā)展具有雙重性作用，一方面正是由于國家力量的介入使得村民自治能迅速的在全國范圍內(nèi)開展;另一方面又是由于國家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)使得村民自治制度的運行出現(xiàn)偏差。村民自治制度在其最初的生發(fā)過程中，由于國家迅速地認識到了村民自治制度之于國家加強對農(nóng)村地區(qū)控制的功效，所以國家以其強制力將局部地區(qū)的誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為全國范圍內(nèi)的強制性制度變遷，村民自治制度得以在全國范圍內(nèi)建立起來。但是國家推動村民自治首先著眼于其對于加強農(nóng)村控制的作用，是為實現(xiàn)更具目的性的價值——當(dāng)代中國政治發(fā)展服務(wù)的，當(dāng)兩者出現(xiàn)沖突時，首先犧牲的便是村民自治制度，這也就是村民自治制度文本與現(xiàn)實運行之間出現(xiàn)悖離的根本原因所在。

四、結(jié)語

根據(jù)以上分析，村民自治困境根源在于，它仍是一項國家主導(dǎo)的制度，國家是其中的核心行動者。要想真正實現(xiàn)村民自治的民主目標(biāo)，就需要培育國家之外的另一方行動者，而這還得依賴于國家的制度供給來完成。由于初始條件的限制，在我國進行制度創(chuàng)新極有可能被“鎖定”到這樣的一個路徑當(dāng)中去，形成固定的路徑依賴。如何才能突破這種路徑依賴，只能通過一個長期的、漸進的過程來實現(xiàn)，讓另一方行動者能夠在國家的制度供給中找到自身壯大的途徑，增強自身的力量，最終具備與核心行動者進行協(xié)商的能力。

參考文獻:

[1] 來有錄，王愛平. 靜悄悄的革命——中國村民自治的歷程[M].北京:中國社會出版社，1999:208.

[2] 張厚安. 三個面向，理論務(wù)農(nóng):社會科學(xué)研究的反思性轉(zhuǎn)換——華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心20年回顧[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報，2001(1).

[3] 王孝勇. 村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的兩重性分析[J].理論與改革，2005(5).

[4] 崔中奎. 村委會狀告“村財鄉(xiāng)管”[J]. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2005(9).

[5] 徐勇. 村民自治的成長:行政放權(quán)與社會發(fā)育[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報，2005(2).

[6] 林尚立. 行動者與制度效度:以文本結(jié)構(gòu)為中介的分析[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2006(5).

[7] 吳理財. 村民自治與國家重建[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2002(4).

[8] 李月軍. 以行動者為中心的制度主義[J]. 公共管理學(xué)報，2007(3).

[9] 林尚立. 有效政治與大國成長——對中國30年政治發(fā)展的反思[J]. 公共行政評論，2008(1).

[10] 徐勇. 村民自治:中國憲政制度的創(chuàng)新[J]. 中共黨史研究，2003(1).

[11] 賀東航.中國村民自治制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的思考[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2007(6).

責(zé)任編輯譚焰

The Contradiction of Text and Practice

——A explanation of the dilemma of villagers’ self-government in China

WANG Sheng-kun XUE Ting-ting

(Suzhou UniversitySuzhouJiangsu215123)

Abstract:The villagers’ self-government system in China has more than 20 years of time， in which， on the one hand， the text of villagers’ self-government system is unceasingly perfect， on the other hand， the text deviates from practice unceasingly， which causes the villagers’ self-government to fully realize its governance performance with difficulties. By using national and social research model as well as the system analysis and the actors’ concept， this article has annotated reasonably the difference between its text and the practice through the understanding of the growth and changes of villagers’ self-government. The contradiction between the text of villagers’ self-government system and the concrete practice should attribute to the state limiting villagers' subjectivity in the process of the building of villagers’ self-government system and its practice， so that it is hard to realize its democracy at the grassroots level.

Key words: villagers’ self-government; text;institutional change; actors