全球金融危機下我國各地方政府的隱性債務擴張及其風險

摘要:全球金融危機給中國帶來的經濟危機使得地方政府面臨補充建設資金的壓力。在刺激經濟重啟的大背景下，放寬的融資限制使得地方政府大肆運用各種融資手段，不計代價和規模整合融資平臺，不加限制地對各項融資允諾于財政承諾，導致隱性債務的大量增加，并嚴重危害地方政府長遠的財政安全。

關鍵詞:隱性債務;城投債;銀政信產品

中圖分類號:F812 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0111-02

引言

一直享有“陽光之州”美譽的加州愁云密布，六年前施瓦辛格走馬上任加州州長時曾宣誓他的政府是來拯救加州的，但最終加州仍因沒能通過2009年7月1日的年度財政預算報告而瀕臨破產。而對于中國地方政府而言，雖因制度之故不可能破產，但收入減少后又不得不履行擴張預算的壓力使得融資問題成為擺在地方政府領導面前的難題。

中國財政實行分級分稅預算管理體制，屬于財政聯邦制，中央財政對地方財政具有很強的約束力。這種約束力帶給地方的不僅僅是控制，更多的是財政責任的缺失。且在我國現行的收付實現制的政府會計體系下，不論責任是否發生，只有在產生現金收支時才進行費用和負債的核算，這為地方政府債務的產生提供了很大的運作空間，為預算外經濟活動提供了可能。典型的就是融資搞建設，但由于地方政府的避險動機不強，造成了財政風險不斷積聚，地方政府隱性債務不斷擴大的事實。

隱性負債一般指沒有記錄在資產負債表內，但隨著時間的推移或者某種因素的改變而顯性化的債務。本文將探討的地方政府隱性債務主要是指各地政府通過金融系統變相融資造成的債務。在當前國家為激活國民經濟而放寬融資紀律的情況下，地方政府大肆運用各種融資手段，不計代價和規模整合融資平臺，不加限制地對各項融資允諾于財政承諾。這進一步放大了地方政府由來已久的隱性債務，使得中國各地方政府在將來有可能面臨破產之實。

一、城投債和銀政信產品的發展及帶來的隱性負債

對地方政府而言，當前的危機似乎更多意味的是機會。管制的放松使得地方政府融資搭上了一輛政策快車，“四萬億”配套項目不是它們的追求，那只是底線和開始，各項多年來被喊停的工程如脫韁野馬，而為滿足相應融資需求，大量銀行貸款投向了地方政府平臺公司以支持其項目擴張，除此外，為滿足這些公司資本金要求，城投債以及一種銀政信合作信托產品在過去的這一年以來在政府的推動下規模急劇擴大，為已經負債累累的地方政府制造了大量的隱性債務。

城投債是指由城投類企業公開發行的企業債和中期票據，投向多為地方基礎設施建設或公益性項目。而城投企業由地方國資委100%控股，依據當地政府決策進行地方基礎設施和公用事業建設、融資、運營的主體。目前，銀行間企業債的發行主體除中央直屬企業和鐵道部外，大多都是各地政府所屬的城投類企業。

城投債1992年起源于上海，具有期限長、成本低兩大特點，特別適合用于彌補地方政府基礎設施建設的資本金不足的問題，從性質上看類同于外國的收入型市政債券。自2008年以來我國各地城投債呈現出爆炸性增長，其中在2008年的10月份及2009年的2月份出現了兩次井噴，分別發行城投類企業債各達14支和12支，規模分別達到505億元和214億元。而對于一些經濟欠發展的地區，2009年城投債的發行規模更是龐大，例如，安徽在2008年僅發行城投債28億元，而截至2009年，在半年不到的時間里面已經發行了85億元，已是上年的三倍多。且另外仍有80億元左右的額度已經上報到國家發改委等待審批。

作為一種類似于收入型市政債券的債務，城投債本是我國一種彌補現行制度缺陷的金融創新，它使得地方政府在財力相比較事權過小的情況下能變相舉債以應對地方建設的資金需要，但因其不完善、不透明的制度卻使得地方政府對其的運用并不能做到理性的節制，使得地方政府背負了過多的隱性債務，為中國未來的經濟、社會發展埋下了禍根。

首先，體現在發行城投債的企業其凈資產規模摻有水分上面。一般要求發行企業城投債的企業其發債余額不得超過其凈資產的40%，對于動則幾十億的城投債發行而言，這就意味著平臺公司凈資產至少得是其發債規模的兩倍半，就在這里，產生了兩個重要問題。第一，按照前面所述要求，地方政府一般采取整合其管轄下不同類別資產到一個平臺公司以壯大其凈資產。但這樣的整合是跨部門的，只有地方政府內部的高層領導才有能力協調或者是安排各部門利益來糅合出符合要求的公司，而對于城投債的期限而言，領導的任期又是相對短暫的，這使得主導這樣整合的領導在制造出達標平臺公司后卸任的情況將在未來變得十分普遍。一旦繼任者并不能繼承前任的能力或者意圖，導致平臺內資產被挪用或者用于擔保等，就可能使得40%的底線難以為繼，而大面積的凈資產不足，再加上未來地方政府財政收入可能達不到發行初的樂觀預期，這將使得城投債面臨大幅調低等級的風險。第二，土地是整合地方政府旗下各部門資源以求制造出一個達標的公司來發行城投債中極為重要的一個組成部分。但在這一整合過程中土地資源明顯有著高估的現象。這主要通過對一些概念進行炒作，如對于糅合進平臺公司的土地資源經常冠于未來的交通樞紐地帶，中央商業區或是高等教育輻射區等概念，另外對于未做一級開發的土地，甚至也常以高于一級開發的價格予以股價。

其次，體現在絕大多數城投企業，主營業務虧損，依賴財政補貼才能為繼幾乎成了普遍現象。但就是這樣的債券，在一級市場上卻受到了熱捧，這雖然與各個金融機構惜金多時造成的盈利壓力直接相關(城投債的利率明顯高于國債利率)，但更重要的是地方政府都承諾對其進行補貼和擔保。具體形式如下:用財政補貼以實現項目盈利，建設移交(BT)模式和建立償債基金。而正是這些在未來財政上的承諾使得這些政府在這輪融資狂潮中的隱性負債不斷擴大。如武漢的城投2008年的負債總額為546.9億元，已經較2007年上漲40.6%，但進入2009年第一季度后又上漲到了683.7億元，單季度就上漲1/4，其中長期債務的資產負債率已經達到了驚人的80%。

而對于級別較低的地方政府(如縣級)，發行城投債是基本不存在可能的，但他們也并沒有錯過這次千載難逢的融資機遇，他們利用的更多的是一種原理為銀政信合作的融資手段。形式大概為:政府的平臺公司聯合銀行確定了項目后找信托公司做中介，讓信托對平臺公司進行融資，而銀行則購買信托產品，以此繞過銀行貸款不能直接作為資本金的制度障礙。和城投債相比較，銀政信產品有著這些不同:首先，發行政府的級別比較低，對應的也更多是地方性商業銀行;其次，銀政信產品從根本上撬動的是購買銀行理財產品的客戶資金，成本即預期回報率要求較高;再次，銀政信產品的周期相對于平臺公司的項目周期較短，這樣無形就在短債長借的循環中提高了平臺公司的杠桿率。

和城投債相同的是，銀政信產品也是擴大了地方政府的隱性負債規模。因為不透明和不規范的抵押擔保及銷售制度下產生的銀政信產品能讓市場接受根本原因也是在于政府來自財政和土地等資源的擔保，比如，市場認為政府財政收入中的固定部分(稅收為主)還是足夠支付這些產品的利息支付的。至于怎么還本，信托公司和銀行忙著搶項目，目前“沒時間”去思考這個問題。

作為融資主體，地方政府認為，在未來除了項目本身預期收益，融資平臺公司內的土地增值及其他收益也是可以減緩項目給其帶來的隱性負債。實際上這些都是建立在未來十年能重復此次危機前十年經濟高速運行的預期上的，首先我們應該思考這種預期是否可靠，其次還須知此輪的隱性負債遠不是地方政府財務陰影的全部。

二、這輪隱性負債為地方政府帶來的危害

首先我們應該了解到的事實是，地方政府的沉重負債已成為了目前中國經濟最大的隱患，地方政府早已經和中國經濟命脈——商業銀行捆綁到一塊了，并將中國的政治和經濟框入了一個共同的系統風險里面，使得在未來很多的經濟問題將上升到政治角度去考慮對策，最直接后果便是未來貨幣政策的獨立性將受到挑戰。央行在人民幣升值問題面前失去獨立性而引致通脹還歷歷在目，而當前的強通脹預期已經形成，各級地方政府的隱性負債則會直接成為周行長及其同僚們頭上的緊箍咒，直接對其貨幣政策進行掣肘。

其次就是各級政府對低成本資金的占用問題。放寬貨幣政策的本意是為實體經濟輸血，但近來宏觀轉熱而微觀照冷的現狀已經證明了實體經濟并沒有直接從這波貨幣政策中獲益。事實就是絕大部分的信貸資金除去流入資本市場和房地產市場外，都進了政府的項目了。而這種金融資源占用問題也進一步會導致一旦我國發生信貸風險，實體經濟的金融資源將更為枯竭。還有，我們肯定能清晰記得幾年前產能過剩問題一直回響在我們耳邊，該問題的最主要來源就在于地方政府的過度投資，在重點治理幾年后政府卻在今天大量舉債投資，來引致新一輪的產能過剩，這對中國經濟不啻為一個諷刺。

最后，我們須知政府負債并非一般性的經濟問題，由此引起的社會問題日益嚴重，造成社會不穩定因素的增加。據調查，凡是赤字、負債過重的地方政府，干群關系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方政府為了順利賣地以補充財政，在征地或是拆遷方面濫用職權使得官民矛盾不斷激化的事例，當前政府公信力已經在透支，難以承受地方政府實質上破產帶來的社會動蕩。

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