論中國的行政壟斷

摘要:改革開放以來，隨著中國市場化改革進程的深入，行政壟斷問題一直是國內理論界非常關注的話題。行政壟斷與市場壟斷和自然壟斷不同，作為轉軌經濟中的一種特殊現象，通常是依靠公共權力來獲取產業的獨占地位或達到區域市場封鎖的目的。行政壟斷往往造成資源配置的扭曲、社會福利的損失、收入分配的不均以及地方保護和區域市場分割等。研究行政壟斷的政策意義在于尋求治理措施， 以推進全國統一的市場體系建設。

關鍵詞:行政壟斷;地方保護;市場分割

中圖分類號:D035 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0238-03

引言

自從中共十四大將建設社會主義市場經濟體制作為我國經濟改革和建設的主要任務以來，建立全國統一市場，就成為我國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型所要達到的重要目標之一。經過多年的市場化改革，我國已經基本完成了資源配置方式的轉變，初步建成了社會主義市場經濟體制，實現了經濟的持續、高速增長。市場經濟體制促進了我國經濟的飛速發展和社會的巨大進步，但它存在提供公共產品的無效率和外部性等缺陷，這就需要政府的干預。然而，地方政府在管理時可能會超過合理的限度，會出現以地方保護和市場分割等為表現形式的行政壟斷。有關調查和研究顯示，我國行政壟斷問題自改革開放以來雖然有所減輕，但并沒有根除，造成生產力布局混亂、產業結構趨同、發展極不平衡等一系列問題，阻礙了區域間的商品流動和要素流動，嚴重妨礙了全國統一市場的建立。

為此，中央政府和有關部門多年來積極采取措施，如推行以分稅制為核心的財稅體制改革;1993年通過的《反不正當競爭法》對行政壟斷做出禁止性規定;2001年4月國務院召開全國整頓和規范市場經濟秩序工作會議，重點針對地方保護和市場分割問題頒布了國務院第303號令《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》;2007年中共十七大報告指出“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，是完善社會主義市場經濟體制、促進經濟又好又快發展的重要內容”。

由此可見，打破行政壟斷，消除市場分割，是我國統一市場建設的一項重要任務。

一、行政壟斷的定義和分類

(一)定義

目前，在我國現有的法律法規中尚找不到關于行政壟斷的權威性定義，但在學者論著或文章中均有提到行政壟斷，因此，學界對行政壟斷存在眾多不同表述。1988年，經濟學家胡汝銀在其專著《壟斷與競爭:社會主義微觀經濟分析》中最早使用“行政壟斷”概念。之后陸續有學者對行政壟斷進行了定義，如，“行政壟斷國家機構運用公共權力對市場競爭的禁止、限制或排斥”;“行政壟斷是指中國在經濟市場化進程中，企業與行政機構以某種形式聯合起來利用行政權力構筑政治壁壘而形成的一種排他性控制”; “行政壟斷是相對經濟壟斷而言，是指國家經濟主管部門和地方政府濫用行政權，排除、限制或妨礙企業間的合法競爭”。國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院的王學慶認為，“我國的壟斷是由計劃經濟直接轉化來的，計劃經濟是以行政權力維系運轉的，目前我國的壟斷，都帶有濃厚的行政壟斷色彩”。

(二)分類

通常理論界將行政壟斷分為地區性行政壟斷與行業部門性行政壟斷兩類。

所謂行業行政壟斷，是指國家行業經濟管理部門(含授權管理某一行業的事業單位和行政性公司)憑借行使各種行政權力(如投資權、資源管理權、財政權、企業管理權等)，構筑各種進入壁壘限制或阻止其他部門的經營者或本行業內其他經營者參與從事及規制某種經營活動，從而限制競爭，使其所支持的企業實現壟斷和維持壟斷狀態的行為。其目的是保護自己或者與自己有隸屬關系的企業在本行業內的經營特權，使之免受競爭沖擊。這種行業壟斷屬于一種典型的行政性壟斷。由于其行政權力的輻射范圍有縱向壟斷特征，人們形象地將之比喻為“條條分割”。

所謂地區行政壟斷，是指地方政府及其職能部門以行政區劃為基礎，運用行政權力構筑各種地方市場壁壘或直接取代本地市場化的資源配置方式，以實施地方保護，人為分割市場，妨礙各種生產要素在地區間的自由流動，由此來限制和排斥非本地企業生產的商品和服務以及勞動力、資本等要素參與公平競爭的一種行為。其目的是為了保護地方局部的經濟利益或政治利益。其行政權力的輻射表現為橫向的地域特征，呈現出地方割據型的壟斷狀態，故地方行政壟斷又被形象地稱為“塊塊分割”。

二、行政壟斷的成因

(一)歷史原因

行政壟斷有著深刻的歷史、文化背景。這些歷史和文化傳統中的一些消極影響，在新的歷史條件下和改革的過程中又在制度和體制上得到了一定的強化。

1.歷史遺留的體制缺陷

由于存在一些歷史遺留的體制性缺陷，“財政轉移支付”制度不完善，一些地方面臨較大的財政支出壓力，使地方政府選擇動用政府行政的力量對當地企業和產品進行保護不可避免;在干部管理體制上存在上級對下級貫徹執行國家政策的情況缺乏行之有效的監督和把直接的、具體的經濟指標作為上級對下級考核評價的最重要的一條，既給行政壟斷留下了可乘之機，又促使地方官員用行政發展經濟，誤入地方保護主義的歧途。

2.地方政府的等待觀望觀念

地方政府的觀念尚未轉變，還有許多陳舊、模糊和錯誤的認識，主要表現為:貫徹執行中央治理地方保護主義措施中存在等待、觀望心理;走入市場經濟等同于獨立經濟、自由經濟的思想誤區;存在市場經濟以自我為中心，全局觀已過時的錯誤傾向;存在司法機關要作為地方利益保護傘的模糊認識。

3.計劃體制遺留的工業布局

計劃體制下形成的不合理工業布局為地方市場分割提供了產業基礎。新中國成立后的近三十年時間里，我國中央政府實施了均衡生產力布局的區域政策，為以后的地方市場分割埋下了伏筆。

4.增量改革的宏觀市場環境

20世紀80年代初，有步驟的對外開放政策為地方市場分割提供了不同的宏觀市場環境，梯度推進的增量改革戰略在客觀上推動了地區市場分割。較早開放的沿海地區由于較早接觸國際市場，非國有經濟發展較快，市場發育較好，帶動整個地區經濟發展較快。而較晚開放的內陸地區，國有經濟比重大，非國有經濟發展較慢，整個地區的競爭力較弱。地方利益驅使落后地區不甘心在區域分工中只是處于從屬地位，為謀求本區域的最大利益，落后地區要實行地方保護。

(二)法律原因

1.法律制度不健全

法律制度不健全給了行政壟斷以孳生的空間。在立法體制上，存在一些問題讓中央立法與地方立法的界限不明確，地方立法與中央立法發生抵觸和沖突得不到及時的糾正和廢止等問題，使帶有地方保護主義傾向的政策得以公開運行;在雙重司法、執法領導體制上，存在地方部門和黨政領導假借公務之名對司法、執法工作的非法干預問題，為地方政府搞地方保護主義打開了方便之門;改革前后司法、執法管轄范圍的變化，使司法、執法機關難以擺脫地方勢力的糾纏和地方主義的束縛;法制領域長期以來缺乏有效的權力制約機制，為地方保護主義行為提供了方便和可能;司法、執法人員素質不高，使有些人經受不住物質利益的誘惑，做出徇情枉法的不公正裁決，對于非法干預，不能維護法律尊嚴。

2.缺乏權力約束機制

對于行政壟斷的產生和發展，在法律制度方面存在一些問題。中央與地方之間的權力缺乏明確劃分，導致中央與地方之間在事權、財權方面的界限不清，互相掣肘;政府職能上，未能很好地在法律中區分作為公權力行使者的國家與作為財產所有者的國家;權力控制方面，未能形成強有力的權力約束機制;權力主體的設定及其職權方面，未能形成保障司法權獨立行使的有力機制。

3.監督不得力

司法部門過多受到地方黨政領導、地方財政和其他行政部門的制約，使司法部門及其司法活動帶有較強的地方色彩，難以適應公正執法的要求，對司法活動的各種監督(包括黨內監督、權力監督、司法監督、輿論監督和社會監督等)有弱化傾向，特別是法律對地方保護主義缺乏有針對性的監督制裁和處理措施，使地方保護主義有恃無恐，肆意妄為。

(三)行政原因

1.行政性分權

中國行政壟斷加強的行政原因之一來自改革開放以來的行政性分權和財政包干制度。改革開放以來中國形成了具有特色的財政聯邦主義，在這種體制下地方政府的競爭使地方政府與企業形成一種同承擔激勵風險的關系，地方競爭不僅有利于經濟發展而且成為發展的必須。地方保護和地區分割的根本和直接原因是1978年以來實行的行政性分權體制，在這種分權體制下，地方企業主要是國有企業與地方政府有著千絲萬縷的聯系，為發展本地企業，地方政府常常越位阻擊其他區域的企業。1994年的分稅制改革并沒有改變這種趨勢。

2.地方政府趕超戰略

行政壟斷是重工業優先發展戰略在分權體制下的邏輯延伸。改革開放以后，中國在分權的同時并沒有徹底改變發展戰略，而是形成了地方政府趕超戰略的競爭，為了實施各自的趕超戰略，各地區對實施趕超戰略的企業實行保護，進而產生了行政壟斷。

3.地方官員晉升博弈

地方市場分割和官員晉升的政治激勵有直接關系。地方政府官員在地方保護中起著決定性作用，他們不僅參與地區GDP和利稅的競爭，更重要的他們同時也在進行官場上的晉升競爭，而官場競爭是零和博弈，一個人得到晉升意味著他人的晉升機會降低，在這樣一個賽局中，政府官員對利己不利人的事情激勵充分，而對又利己又利人的合作激勵不足，這就是地方政府不愿合作而熱衷于惡性競爭的原因。

4.保護地方利益

行政壟斷歸根到底是一個利益問題，地方利益是地方保護主義存在的直接動機。地方政府作為利益主體主要有三方面的利益:一是地方居民利益的需要和滿足;二是地方政府的利益;三是地方政府官員追求政績的需要和滿足。三者在區域外部具有高度一致性，當中央宏觀調控能力弱化和中央與地方事權關系模糊時，地方政府作為一個利益主體，就會片面追求地方利益而犧牲國家利益。

三、行政壟斷的危害

(一)從經濟角度看

行政壟斷分割了國內商品市場、勞動力市場和資本市場，阻礙全國統一、公平、規范、有序的市場建立和社會主義市場經濟體制的形成;地方保護強化政府的短期行為，讓地方和企業得到了一時之利，但弱化了其競爭力和發展能力，破壞了當地的形象和投資環境，削弱了地方可持續發展的能力。

同時，基于中央政府對各地方政府的放權讓利以及地方利益傾向膨脹基礎上的地方市場分割與地方保護主義行為直接阻礙了全國性的統一市場體系的建立，能更有利于資源配置的市場機制的作用與力量受到了嚴重制約，最終的結果是區域發展與國家發展的“雙輸”。行政壟斷的盛行不僅難以適應當前全球經濟發展一體化趨勢加強和我國對外開放深層次推進的需要，而且也在相當程度上不利于我國國際競爭力水平的提升。

(二)從政治角度看

行政壟斷的蔓延使有意來華投資的外商對中國的法律法規和政策是否統一實施產生懷疑，顧慮自己的合法權益能否得到保護而產生畏難情緒，破壞了我國的國際形象;行政壟斷削弱我國部分產品在國際市場的競爭力，不能走向世界市場，占領世界市場，阻礙了我國國際競爭力的提高;行政壟斷對待自然資源和生態環境急功近利短期行為、狹隘利益至上的違法行為，加劇了自然資源的浪費和生態環境的惡化，弱化了經濟和社會的可持續發展能力，影響了我國可持續發展戰略的實施。

(三)從法律角度看

行政壟斷會對司法公正產生巨大危害。行政壟斷對抗司法的統一性，破壞了司法公正的標準;影響司法的權威性，降低司法公正的保障;影響司法效率，破壞司法公正的及時實現;破壞司法獨立;影響司法的公正執行。行政壟斷為了地方的局部利益，不顧國家和其他地方的利益，和司法聯合或迫使地方司法做出對地方有益的判決，使司法的判決明顯失去公平性。

(四)從社會角度看

行政壟斷既是滋生腐敗的溫床又是反腐倡廉的障礙。行政壟斷的存在意味著掌握行政權力即控制了市場資源，而資源的行政性配置由于缺乏相應的約束和監督機制具有極強的隨意性和主觀性。行政壟斷對懲腐反貪、打擊經濟犯罪的干擾和破壞被稱為腐敗保護主義。腐敗保護主義用個人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他們對處罰有親緣關系的腐敗分子態度曖昧，千方百計地袒護本地本單位的腐敗問題和腐敗分子。

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