建立我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的思路

摘要:在城市化與農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程中，我國農(nóng)民由于失地而導(dǎo)致的社會(huì)保障問題日益突出。解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，必須建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集與監(jiān)管制度，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度、養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，進(jìn)一步加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)和培訓(xùn)工作，建立維持失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的其他制度性保障。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;社會(huì)保障;制度

中圖分類號(hào):F840.61，913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)02-0039-02

一、農(nóng)民失地原因及其社會(huì)保障問題

改革開放以來，隨著我國城市化與工業(yè)化進(jìn)程加速，再加上農(nóng)村土地制度的改革，大量農(nóng)民因各種具體原因失去了原有的土地。發(fā)生最多的情形是農(nóng)民土地被征。土地全部被征用的農(nóng)民，有的轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶，有的仍為農(nóng)戶，由村委會(huì)調(diào)劑又獲得土地，還有的農(nóng)民土地被部分征用，仍為農(nóng)戶。失地農(nóng)民土地被廉價(jià)征用后，僅得到很少的補(bǔ)償。還有一批農(nóng)民因農(nóng)轉(zhuǎn)非、戶口遷移等具體原因而失去承包土地的機(jī)會(huì)，這些人員的社會(huì)保障也是空白。此外，未來一段時(shí)間由于土地流轉(zhuǎn)等也可能導(dǎo)致農(nóng)民失地。可以推斷，我國新產(chǎn)生的失地農(nóng)民人數(shù)會(huì)大量增加，在未來的一個(gè)較長時(shí)期，這種狀況都不會(huì)改變。

農(nóng)村集體土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，而且發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障的功能，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和生存條件。而失去土地的農(nóng)民不再是普通意義上的農(nóng)民，但又不同于城市居民，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣相對(duì)完善的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶，成為邊緣群體。一旦失去土地，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。失地農(nóng)民由于在生活、就業(yè)、醫(yī)療等方面的不穩(wěn)定性，使家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊，迫切需要建立針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。

二、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的基本思路

在這里，我們主要針對(duì)因征地而失去土地的農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，首先要堅(jiān)持先保障后征地原則，在農(nóng)民的土地被征用之前就把農(nóng)民納入已建立的社會(huì)保障體系中;其次是改變純粹的救濟(jì)方式，堅(jiān)持改善農(nóng)民生活條件與提高農(nóng)民生產(chǎn)能力相結(jié)合的原則;三是堅(jiān)持生活保障制度與就業(yè)保障制度聯(lián)動(dòng)的原則;四是堅(jiān)持政府保障與商業(yè)保障結(jié)合的原則。具體來講，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的思路，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

1.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集與監(jiān)管制度

失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的籌集，總體講應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則，改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，這是失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置費(fèi)中抵交，集體與個(gè)人所交納資金進(jìn)入個(gè)人帳戶。社會(huì)保障基金運(yùn)營應(yīng)多元化投資，以有效降低基金運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的運(yùn)營監(jiān)管制度。

2.建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度

最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。失地農(nóng)民，只要是生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的，就要將其納入保障體系，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而將其排除在外。農(nóng)村居民最低生活保障資金應(yīng)由財(cái)政、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)的，各級(jí)政府要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)低保資金的投入，同時(shí)還須輔之以社會(huì)化幫扶的渠道募集資金。實(shí)施這項(xiàng)制度要注意以下三點(diǎn):一是科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn);二是嚴(yán)格界定最低生活保障對(duì)象;三是堅(jiān)持多渠道籌集資金，努力做到應(yīng)保盡保。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)、轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)工作

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度，實(shí)行企業(yè)招用農(nóng)民工備案、社會(huì)保險(xiǎn)登記、勞動(dòng)合同以及檔案管理等制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者自由流動(dòng)、自由擇業(yè)和平等就業(yè)。發(fā)展和規(guī)范各類職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和勞務(wù)派遣、職業(yè)咨詢指導(dǎo)、就業(yè)信息服務(wù)等社會(huì)化服務(wù)組織;積極穩(wěn)妥地發(fā)展小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

二是建立失地農(nóng)民就業(yè)扶持制度。在為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，讓農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣待遇的同時(shí)，還要給予政策傾斜。另外，縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村應(yīng)通過興辦集體企業(yè)，優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民生產(chǎn)投資。

三是強(qiáng)化政府勞務(wù)服務(wù)職能，構(gòu)造就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各級(jí)政府勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要強(qiáng)化勞務(wù)服務(wù)職能，充分利用各種媒介及時(shí)收集、傳遞勞務(wù)用工信息，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)和失地農(nóng)民之間的雙向溝通網(wǎng)絡(luò)，有組織、有秩序、系統(tǒng)地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，促進(jìn)失地農(nóng)民異地再就業(yè)。

四是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。在勞動(dòng)就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府應(yīng)責(zé)成用地單位和就業(yè)主管部門搞好協(xié)調(diào)(用地單位應(yīng)支付一定數(shù)量的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi))，共同負(fù)責(zé)失地農(nóng)民再就業(yè)的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。根據(jù)本地農(nóng)民的實(shí)際情況和企業(yè)用工的要求，要充分利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有教育資源，大力開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。

4.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，從根本上消除農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時(shí)可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。我省廣大農(nóng)村地區(qū)目前實(shí)際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式在現(xiàn)代社會(huì)具有一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨著失業(yè)，又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)失地農(nóng)民自身生存發(fā)展起到積極的作用。

對(duì)于失地農(nóng)民應(yīng)根據(jù)年齡不同采取不同的養(yǎng)老形式。55歲以下實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，采用個(gè)人賬戶式的完全積累制，資金由政府、集體、個(gè)人三方籌集。政府出資部分從土地出讓金中支出;集體出資部分從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出;個(gè)人出資部分從安置補(bǔ)償費(fèi)中支出。為應(yīng)對(duì)將來的支付風(fēng)險(xiǎn)，可以從個(gè)人賬戶中提取20%建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。為減輕政府的負(fù)擔(dān)，可以先向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再向農(nóng)民個(gè)人賬戶注入資金。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)于55歲及以上的農(nóng)民，要發(fā)揚(yáng)中華民族的美德，采用以家庭養(yǎng)老為主、社會(huì)支持為輔的保障制度。對(duì)于這一部分農(nóng)民，可以領(lǐng)取和城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障金。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次暫以縣(市)級(jí)為宜。以村集體負(fù)擔(dān)的部分資金和個(gè)人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個(gè)人賬戶。可在勞動(dòng)與社會(huì)保障部門或財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)專門從事失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存儲(chǔ)和管理的機(jī)構(gòu)，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，單獨(dú)建賬、專款專用。

5.建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

對(duì)于失地農(nóng)民，應(yīng)建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度。一是為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度，政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度(由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度)。三是商業(yè)保險(xiǎn)，可以為失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。要提高醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)失地農(nóng)民的覆蓋率，降低失地農(nóng)民面臨的疾病風(fēng)險(xiǎn)，因地制宜，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度。

首先，為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度。該制度主要是為了防止貧困失地農(nóng)民因患大病而陷入經(jīng)濟(jì)困境。建立該項(xiàng)制度的有效辦法是政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。

其次，創(chuàng)新農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，吸引失地農(nóng)民自愿參加。在既沒有將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療社會(huì)保障體系，又沒有為失地農(nóng)民建立專門的基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)的地區(qū)，可以考慮讓失地農(nóng)民參加當(dāng)?shù)氐男滦秃献麽t(yī)療，作為向醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)的一種過渡。目前的新型合作醫(yī)療制度尚未全面推開，且由于受籌資水平較低的限制，報(bào)銷比例也相應(yīng)較低，無法有效降低農(nóng)民的大病風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)農(nóng)民的吸引力不足。為此，有必要通過加強(qiáng)失地農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的參與，加強(qiáng)民主管理和社會(huì)監(jiān)督等措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與新型合作醫(yī)療的良性互動(dòng)，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。

最后，已經(jīng)為失地農(nóng)民建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，且運(yùn)轉(zhuǎn)良好的地區(qū)可以探索將失地農(nóng)民的醫(yī)療社會(huì)保障、醫(yī)療救助與城鎮(zhèn)社保逐步并軌。在資金籌集、診治流程、待遇審核和給付、機(jī)構(gòu)管理等諸多方面均可實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，以簡(jiǎn)化失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)，降低制度運(yùn)行成本，提高制度運(yùn)行效率。

此外，商業(yè)保險(xiǎn)仍不失為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式，可以為失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)，有效地降低失地農(nóng)民的大病風(fēng)險(xiǎn)。

6.維持失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的其他制度性保障

除了對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)教育，以及社會(huì)保障安置外，還應(yīng)積極探索解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的其他安置方式。

一是住房安置。集體土地被征后，參照現(xiàn)代城市小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部為失地農(nóng)民建造多層住宅，既解決失地農(nóng)民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變，還能較好地解決目前“城中村”難題。

二是投資入股安置。有兩種方式:一是將征地的青苗費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給農(nóng)民，而把土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)等征地款以股份的形式集中統(tǒng)一投資，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，失地農(nóng)民從集體利潤中獲取收益;二是通過土地資源的資產(chǎn)化、股份化，以征地后土地使用權(quán)的合作形式參與利潤分配，獲取土地收益。

三是劃地安置。政府在征地過程中，劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照規(guī)劃要求，通過興辦二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決部分失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題。對(duì)土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。