廣西農村社會養老保險制度的建設效果評析

摘要:建設新型農村社會養老保險制度是老齡化形勢下廣西各級政府的必然選擇。從政府職責、社會化程度、運行制度及法律保障制度方面分析廣西原有農村社會養老保險的制度建設的歷史階段、基本情況以及主要問題，從而提出建設新型農村養老保險制度的必要性。

關鍵詞:農村;社會養老保險制度;效果評析;廣西

中圖分類號:F823.89 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0026-02

引言

隨著社會的發展，廣西農村人口的老齡化將呈不斷上升的趨勢。根據第五次全國人口普查的數據，2000年廣西60歲以上的人口比重已達到10.69%，65歲及以上人口比重也達到了7.3%(國家統計局:第五次全國人口普查公告)。據有關專家預測，到2010年，廣西60歲以上人口約為616萬，占總人口的比重會上升到12%;到2030年將有可能達19%，屆時每5個廣西人中就有1個老年人。其中，農村老年人占全區老年人的76%[1]。隨著農村集體保障能力的下降，因人口老齡化、家庭小型化帶來的家庭保障功能的降低，以及工業化、城鎮化進程中出現的土地保障功能弱化， 農村傳統的養老保障方式面臨極大的挑戰， 需要全面引入社會保險機制[2]。

一、廣西農村社會養老保險制度建設的基本情況

1.試點階段

依據《自治區人民政府關于開展農村社會養老保險工作的通知》(桂政發[1992]79號)，廣西農村社會養老保險工作從1992年7月開始，先在興安縣進行試點，然后逐步擴大試點面，至1994年底已有18個縣(市、區)在部分鄉(鎮)開展，參加投保人數約18萬人，收取保費290多萬元。

2.推廣階段

1992年，民政部在總結試點經驗的基礎上制定《農村社會養老保險基本方案》(民辦發[1992]2號)。依據《基本方案》廣西區政府頒布《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于積極穩妥地發展農村社會養老保險事業的通知》(桂政辦〔1994〕40號)要求一般縣市在繼續試點。同時規定在“桂林地區的興安縣等7縣，梧州地區的岑溪縣等5縣，南寧地區的橫縣，柳州市郊區、柳城縣，桂林市郊區，梧州市郊區的全面鋪開工作。”標志著廣西農村社會養老保險從試點向推開的轉變， 1997年《廣西壯族自治區農村社會保障制度暫行辦法》(桂政發[1997]9號)規定農村社會養老保險政策實施的主要原則，以及保險費用收繳到發放的管理制度。

3.停滯階段

1999年7月，《國務院批轉整頓保險業工作小組〈保險業整頓與改革方案〉的通知》(國發[1999]14號)提出，目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。在全國大氣候的影響下，廣西的農村社會養老保險的推進工作也開始出現了停滯甚至倒退狀態。2004年末，“我區僅有180.6萬農民參保，保障基金存結余款為49 380.4萬元，有30 177人領取養老保險金，當年支付金額為140.8萬元” [3]。

4.恢復發展階段

第一，中央高度重視農村社會養老保險問題。2001年11月，黨的十六大明確提出了“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”的目標。2003—2008年農村社會養老保險主要是解決農民工與失地農民的養老保險問題。2008年10月9日至12日黨的十七屆三中全會通過的推進農村改革發展的決定:建設社會主義新農村，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。目前，部分地方開始新型農保試點，但全國性政策試點尚未開始。國務院總理溫家寶2009年6月24日主持召開國務院常務會議，研究部署開展新型農村社會養老保險試點，并對基本原則、基本模式、籌資模式做了明確規定 。

第二，廣西政府積極落實新型農村養老保險政策。2008年以來，廣西相關部門領導就開始進行新農保的調研工作。自治區主席馬飚于2009年1月10日在廣西壯族自治區第十一屆人代會第二次會議上所做《廣西壯族自治區政府工作報告》提出“做好新型事業單位養老保險和新型農村養老保險試點工作”，標志著廣西新型農村養老保險試點進入政策議程。

二、廣西農村社會養老保險制度建設的問題分析

目前，根據《農村社會養老保險基本方案》(民辦發[1992]2號)和《廣西農村社會養老保險基金暫行辦法》(1992年)實施的農村社會養老保險制度未健全，功能發揮不到位。進行試點的地方各級政府推行農村養老保險政策的主動性不強，農民參與農村養老保險的積極性不高，根本原因在于該項制度的存在政府責任缺失、社會化程度偏低與運行制度殘缺的三大問題。

首先，政府責任缺失。老農保在資金籌集上實行“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，結果導致“政府責任與集體責任沒有充分凸顯” [4]，家庭聯產承包責任制度實行以后農村集體經濟弱化，難以承擔“集體補助”的責任，因此，老農保險實際上個人繳費儲蓄制度，結果一方面導致了農民缺乏參保的積極性，另一方面政府責任的缺失與集體經濟的弱化又導致養老保險資金嚴重欠缺，資金的嚴重欠缺又導致了養老保險保障面窄、保障程度低的連鎖性問題。

其次，社會化程度偏低。主要表現在老農保主要以個人賬戶為主，在注重儲蓄積累的同時忽視社會統籌的社會互助共救，結果導致社會養老保險制度的社會保障程度不高。因此，根據《農村社會養老保險基本方案》(民辦發[1992]2號)與《自治區人民政府關于開展農村社會養老保險工作的通知》(桂政發[1992]79號)建設的現有的農村社會養老保險制度不是真正意義上的社會養老保險，以社會化為導向的農村養老保險制度改革與建設勢在必行。

再次，運行制度失范。主要表現三個方面，第一，在“進口”繳費環節，基本依靠參保農民個人繳費，缺乏政府補貼與集體補助等多元化的籌資渠道。第二，“中間”基金管理環節，缺乏安全管理的機制與增值運營的方式，在安全管理上農村社會養老保險基金一無納入同級財政社會保障基金財政專戶，二無實行收支兩條線管理，三無公示和信息披露制度，加強社會監督;增值運營上缺乏保值增值的機制，《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理主要用以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。在實際運作中，由于缺乏合適的投資渠道，缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。“但自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值了” [5]。第三，“出口”環節保障水平較低。《基本方案》規定農村養老保險規定了繳納保險費的十個檔次標準:從2元起算、2元進制、至20元止。由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，“如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元”[6]，這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至10元，仍然難以起到養老保險的作用。

最后，法律保障制度缺失。制度上的不穩定性是我國農村養老保險制度的致命傷。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部《基本方案》(民辦發[1992]2號)基礎上稍作修改形成，這些辦法大都缺乏法律效力。“各地對保險金的籌集、運用以及發放都只按照地方部門甚至某人的意愿執行，不是農民和政府的一種契約，有很大的不穩定性”[7]。

三、結論

基于上述原因，農村社會養老保險發展非常緩慢。《2004年廣西勞動與社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2004年年末全區參加農村養老保險人數180.64萬人，農村養老保險基金累計4.94億元。全年有3.02萬人按規定標準領取了養老保險金，當年支付金額為140.8萬元，即人均當年僅支付46.6元，平均每月僅支付約3.9元養老金[8]。由此可見，以家庭養老與土地養老為核心的農村傳統養老模式面臨嚴峻挑戰，而現行農村社會養老保險因其制度設計與管理體制的殘缺難以獨立完成農民養老重任，廣西農村現有老年人養老保障模式與未來老年人養老制度已經或即將出現大面積與深層次的真空地帶，如果不未雨綢繆提前探索建設探討符合廣西經濟發展的新型農村社會養老保障模式，從根本上解決農村老年人的養老保障問題，將產生無法彌補的嚴重后果。

參考文獻:

[1] 廣西自治區黨委人民政府.關于進一步加強我區老齡工作的意見.桂發[2003]2號.

[2] 王迎春.論農村社會養老基金的籌集與管理[J] .當代財經，2004，(11):34-36.

[3] 廣西農村社會保障體系研究課題組.完善農村社會保障體系的建議[J].廣西經濟管理干部學院學報，2005，(3).

[4] 廣西政協提案:關于加快探索建立新型農村社會養老保險制度的建議(提案人李彬).

[5] 謝東梅. 人口老齡化與農村養老保障模式選擇[J]. 廣西大學學報，2005，(2):23-26.

[6] 王國軍.現行農村養老保險制度的缺陷與改革思路[J].上海社會科學院學術季刊，2000，(1): 121.

[7] 胡宇飛.我國農村社會養老保險制度存在的問題及對策[J]. 法制與社會，2008，(12):286.

[8] 2004年廣西勞動和社會保障事業發展統計公報，www.gxtj.gov.cn