從“谷歌事件”看中國互聯網政策

年初，全球互聯網巨頭和世界搜索引擎“龍頭”谷歌公司通過其官方博客宣布正在考慮全面退出中國市場(簡稱“谷歌事件”)。消息爆出，立即引起軒然大波，谷歌的去與留成了各方高度關注的話題。由于谷歌聲稱中國對其搜索業務進行“監視”、“干預”和“攻擊”，矛頭直指中國網絡審查監管制度，這一事件無疑將中國的互聯網政策推到了風口浪尖。本文試圖通過對“谷歌事件”的發展進程、背景動機和影響啟示進行分析，來觀照我國現行的互聯網管理政策，在加深對其合理性認識的同時，進行一些必要的反思，提出一些改進的建議。

一、 “谷歌事件”的發展進程

2010年1月13日，谷歌高級副總裁和首席法律顧問大衛·多姆德在谷歌官方博客上發文稱“在去年12月中旬，我們偵測到了一次來自中國、針對公司基礎架構的高技術、有針對性的攻擊，它導致我們的知識產權被竊”、“我們有證據顯示，攻擊者的首要目標是進入中國人權活動人士的Gmail賬戶”、“我們采取了非常規手段與大家共享這些網絡攻擊信息，是因為這些信息直指言論自由這一全球更重大議題的核心”、“這些攻擊和攻擊所揭示的監視行為，以及在過去一年里試圖進一步限制網絡言論自由的行為使得谷歌得出這樣一個結論，那就是我們應該評估中國業務運營的可行性”，并稱谷歌將與中國政府就未來是否可以提供不受審查過濾的搜索引擎進行交涉，如果不能達成協議，公司將不得不關閉“谷歌中國”網站以及中國辦事處。14日，在谷歌中國搜索引擎上，一些過去被過濾的內容，比如涉及達賴喇嘛、天安門事件的網頁、圖片等資料又重新出現，表明谷歌暫停了對搜索內容的過濾，其態度趨于強硬。18日，谷歌全球CEO埃里克·施密特接受媒體采訪時表態稱“希望與中國政府協商取得一致后繼續留在中國”，谷歌態度出現微妙松動。21日，施密特說“谷歌喜歡中國人民、旗下中國雇員以及中國的商機;公司希望對在中國的經營方式做出一定調整，但仍希望能留在中國”，反映出谷歌已做好妥協的準備。至此退出事件在谷歌公司層面暫告一段落。

然而，就在事態逐漸平息的1月21日，美國國務卿希拉里發表題為《網絡自由》的演講，借谷歌事件四次向中國發難，要求中國對包括谷歌在內的美國公司所受網絡攻擊展開“徹底透明的調查”，無端指責中國“通過各種手段強化對網絡的審查”、“限制網絡自由”。美國總統奧巴馬隨即表示支持，導致谷歌事件全面升級，性質從一件帶有政治色彩的商業爭端演變為一起影響中美關系發展大局的政治事件。22日，白宮發言人聲稱“總統對谷歌歸咎于中國的網絡安全違規事件仍然感到不安，我們期待中國方面給出答案”，當天美國官員在北京還就美國全球互聯網政策與中國博客作者(多為政見異議人士)展開座談;1月27日，美國方面稱“希拉里將與中國外長楊潔篪就網絡自由問題進行探討”;2月4日，谷歌宣布準備跟美國國家安全局合作，共同對抗黑客攻擊。2月18日，《紐約時報》報道稱，上海交大和藍翔技校兩所學校參與了針對谷歌的網絡攻擊行為。谷歌試圖借助美國官方和媒體力量向中國施加更大的壓力。

二、 “谷歌事件”的背景和動機

1.事件背景

①谷歌中國近年來遭遇的“尷尬”

2006年Google在同意中國政府依法審查其搜索結果的情況下推出了中文搜索引擎“Google.cn”，并宣布Google的中文名為“谷歌”，標志谷歌正式進入中國。四年間，谷歌中國一方面業務發展迅猛:先后推出了谷歌網站導航、谷歌熱榜、谷歌生活搜索、中國版公交搜索等產品。另一方面，尤其是近一年來，谷歌也不斷遭遇各種運營危機:“牌照門”、 “偷稅門”、 “涉黃門”、 “版權門”等一系列事件迭出，王牌經理人李開復離職、中國政府部門多次點名批評谷歌等，市場份額遠低于本土霸主百度(據易觀國際數據顯示，谷歌約占中國網絡搜索市場31.3%的份額，百度為63.9%)，長期與百度進行激烈競爭，成本居高不下，且難以取得優勢地位。這些未曾預料的變故加劇了谷歌中國的“水土不服”，增大了經營風險，讓谷歌總部甚是焦慮。

②谷歌總部背后的美國政府“魅影”

“谷歌事件”政治化的背后，不難看出美國政府的“魅影”。據媒體報道，谷歌一直都是奧巴馬政府的“親密伙伴”:2008年美國大選時，谷歌是奧巴馬競選陣營中的第四大資助者，其CEO埃里克·施密特是奧巴馬的特別競選顧問，在奧巴馬當選后，施密特則成為奧巴馬科技顧問委員會的一員，奧巴馬政府成員中有3位是谷歌前高管。就在谷歌發表“撤華”聲明的前幾天，施密特還曾與希拉里共進晚餐共商“互聯網政策”。1月20日舉行的“互聯網自由”研討會，其組織者之一就是由施密特擔任董事會主席的華盛頓智庫“新美國基金會”。谷歌與美國政府的利益關聯由此可見一斑。

2. 谷歌事件暗含的復雜動機

①谷歌公司的動機

谷歌聲稱尊重個人信息隱私，那么它怎么判斷哪些Gmail賬戶是人權人士的。聲稱中國政府有組織網絡攻擊的嫌疑，卻又遲遲拿不出證據。近日又稱不排除內部員工參與所謂網絡攻擊的可能性并將展開調查。這些說法本身就是自相矛盾的，其背后有著深層次的動機。在商言商，谷歌公司的動機可概括為:為以前的失敗找借口，為以后的運營造聲勢。中國是世界上為數不多的谷歌公司無法占據主導地位的市場，有分析人士指出“谷歌此次宣布考慮撤出，也許正是谷歌公司從難以獲得成功的中國市場的脫身之計”。但筆者認為谷歌不可能放棄中國市場:2009年整個中國搜索引擎市場規模69.5億元，并以年均40%的速度成長，將自己從如此重要的市場割裂一定會造成長遠的戰略損失，谷歌高層相當清楚這一點;谷歌中國的收益占據谷歌全球營收的8%—10%，另據谷歌公布的財報顯示，該公司2009年第四季度的凈利潤飆升，中國市場之功不可沒。谷歌此舉一是在為自己在中國經營不善以致敗給百度的事實找借口或托辭，給公司股東和董事一個交代。二是為了扭轉競爭困境更多地占有中國市場進行炒作，谷歌擅長利用網絡輿論進行炒作，早已是業界公開的秘密。它將自己打扮成一位為爭取人類網絡自由而對抗政治審查的“圣斗士”，炒作自己“永不作惡”(Don't be evil)的企業信條和道德標準，炫耀強大的技術實力，凸顯自己對搜索結果提倡公平公開原則的職業素養，以期樹立自己偉大光輝的企業形象和品牌。從某種意義上說，“谷歌事件”是一場經過策劃的商業炒作，是一次“高水平”的危機公關。

②美國政府的動機

(1)推行網絡霸權外交，確保超級大國地位

目前，美國擁有了世界上最為完備的網絡基礎設施和最為先進的網絡信息技術，在互聯網領域擁有絕對技術優勢和絕對控制權。美國不僅要為人類設立網絡技術上的標準，還要設立貼上美式標簽的網絡自由、網絡民主等網絡精神標準。誠如希拉里所稱“促進互聯網自由是美國21世紀的外交方略”，美國利用“谷歌事件”拿中國開刀，依仗其硬實力、軟實力和巧實力，企圖在全球范圍內支起一張網絡外交大網，維持其在“后危機”時代的超級大國地位。其實，美國的互聯網從來都沒有絕對的自由，美國聯邦和地方政府有關限制網絡信息流動的法律法規有很多，通過網絡發布兒童色情信息、種族仇恨信息、未經許可的個人隱私信息、欺詐信息、恐怖主義信息等都是嚴格禁止的，美國BBS里的禁忌遠比中國多，稍有不慎就會被貼上“政治不正確”和“種族歧視”的標簽。美國還是世界上最主要的過濾軟件生產國，在美國學校、圖書館、家庭甚至用手機都是接觸不到有害信息的，這說明美國的網絡自由也是有環境和條件限制的，所以希拉里的說法和美國的做法是自相矛盾的，是典型的雙重標準。從美國政府第一時間表態支持，到奧巴馬關切再到希拉里發表“互聯網自由”的演講，這一連串的政治操作，顯示了美國在谷歌事件上是有備而來，逐步推進的，除了讓人看到其政治和商業利益外，以“捍衛”網絡人權之名行網絡霸權之實的思維行徑清晰可見。

(2)轉移美國國內焦點，拉抬國會大選行情

奧巴馬和希拉里“力挺”谷歌的表態恰逢新政府上臺一周年，去年奧巴馬政府不僅在推動醫療改革、刺激經濟復蘇、增加就業等諸多內政問題上屢屢受挫，在伊朗、朝鮮、伊拉克、阿富汗等“兩核兩戰”的外交方面亦進展緩慢，美國民眾普遍失望，民意支持率一路下滑。美國民眾的不滿使得民主黨在馬薩諸塞州的國會參議員補選中敗給了共和黨，由此失去了在參議院的絕對多數優勢。2010年又是美國國會的選舉年，事關奧巴馬的政治生命和民主黨的執政地位。為轉移國內關注焦點，扭轉困局，贏得選戰奪回政治優勢，按美國政壇的一貫做法，必定拿中國議題做擋箭牌。恰好碰到“谷歌事件”，“互聯網總統”奧巴馬和希拉里一齊出面采取強硬姿態和措施，替谷歌撐腰，向中國發難就不足為奇了。這是美國實用主義外交傳統的突出反映，只不過打的旗號是“網絡自由”而已。

(3)轉移中國關注焦點，主導中美關系發展

奧巴馬訪華結束后兩個多月來，中美關系就屢次出現緊張的跡象。去年12月中旬，中美兩國在哥本哈根氣候峰會上互相指責;12月底，圍繞中國貨幣升值展開的長期爭論開始升溫。今年1月6日，美國商務部宣布計劃對從中國進口的鋼絲層板征收高額的反傾銷關稅。1月7日，美國國防部宣布將向臺灣出售“愛國者導彈防御系統”。奧巴馬的助手們隨后更接連表示，奧巴馬不久將會見達賴喇嘛。在這種波詭云譎的整體氣氛下，谷歌事件的引爆又為中美關系平添變數，本應做法律處理的商業爭端被美國上升到國家政治層面進行過度解讀，其目的在于挑起中國內部矛盾，分散轉移中國的焦點視線，淡化中國對經貿發展、涉藏涉臺等核心利益問題的關切，按美國的意志用美國的方式主導中美關系發展，以利于其謀取最大的利益。

三、谷歌事件對中國互聯網的影響和啟示

1.影響

①對中國互聯網政策的影響

對互聯網進行管理，盡力清除有損國家形象，有害國民健康、有違公共道德等方面的不良信息內容，是世界各國的通行做法。由于互聯網普及程度不同，經濟社會發展水平不同，文化傳統不同，法律規定不同，各國對網絡安全的管理也各有差異。因此，保障網絡信息安全和通暢流動，不可能用一個標準來衡量，用一個法律來規范，用一個模式來治理。中國有權根據國際慣例與自己的國情和傳統來制定實施互聯網管理政策。

谷歌在中國受到許多人喜愛，但并不代表它可以主導中國互聯網政策甚至干涉中國內政。作為一家商業公司，谷歌在任何國家提供服務都應該尊重所在國的法律，接受所在國的管理。在谷歌美國的法律聲明網頁上，谷歌稱“我們在遵守國家法律的前提下展開業務，如要了解政府監聽和關于個人信息的法律，請參考美國《電子通信隱私法》《愛國者法案》……”;在德國，谷歌同樣必須對與納粹有關的搜索信息進行過濾。中國法律嚴禁包括黑客攻擊在內的網絡犯罪活動，采取了諸多有效措施加以嚴厲打擊。至于網絡審查，任何國家都存在著不同程度的網絡審查或監管制度，這是一個國家主權的體現，不會因為誰是互聯網巨頭就遷就誰。谷歌進入中國后，必須遵守中國相關的互聯網政策法規，中國的互聯網政策法規也并沒有因此進行過任何變更。(即便)谷歌退出中國同樣也不會對我國加強互聯網監管的政策大方向產生任何實質性影響，中國的互聯網政策的取向和力度只會根據本國國情和社會發展需要進行調整修改、優化創新。中國將堅定不移地走中國特色的互聯網發展和管理之路。

②對中國網絡產業的影響

“谷歌事件”爆發的當天，谷歌股價應聲挫跌1.3%，而百度的股價則大漲7%。有人分析道:“如果谷歌真的撤離，會導致百度一家獨大，形成事實上的壟斷，最終將損害廣大用戶以及中國的長遠利益”。上述說法明顯有些夸大其詞。雖然我們必須承認，谷歌進入中國以來的確給中國互聯網市場帶來了積極影響，給中國網絡文化注入了新的活力，如果選擇撤出，會影響到該公司在中國的商業項目與合作伙伴，不利于中國互聯網企業國際競爭力的提升，對中國來說肯定是一個損失，但它對中國搜索引擎市場的影響是有限的，對中國網絡產業和整個投資環境的影響更是微乎其微。因為在中國日益開放、成熟、高效的市場經濟制度和市場主體已經建立起來，它不會因為某家國際大公司的離開而動搖根本。西方在華企業更不會去效仿谷歌的非理性行為，事實上，中國良好的經濟基本面和中國政府應對國際金融危機的表現正刺激著國際資金加速流向中國和國際企業集團加快步伐進軍中國。

另一方面，民族網絡企業不會也不可能因此受多大益處，對于百度、騰訊搜搜、搜狐搜狗、網易有道等本土搜索引擎來說，可能會一時提高市場占有率，但想要長期占據相當份額的市場，必須得靠領先的技術和優質的服務優勢作為支撐，中國網絡產業競爭依然十分激烈，市場依然充滿活力。

③對中國國家形象的影響

谷歌所謂的中國政府“參與黑客攻擊”、“強化政治審查”、“竊取知識產權”等說法，在云霧繚繞的谷歌事件初期，由于西方對中國的刻板印象和偏見歧視作祟，的確從一定程度上損害了中國的國家形象。正如俄羅斯《消息報》所分析的那樣:谷歌純粹是出于政治目的，如果全世界只有中國沒有谷歌，中國的形象就會受到損害。但隨著事態發展和谷歌背后政治企圖的不斷暴露，以及中國政府和網民的正義反駁，業界人士的揭露剖析，世界各大媒體的質疑批評，中國政府的態度和做法得到了世界上大多數國家和民眾的尊重與支持，中國國家形象得到了及時地修復和維護，并因此而促進了中國“開放、務實、負責任的大國”形象的樹立。最終受到影響的反而是谷歌的企業形象和美國的國家形象。

2.啟示

美國試圖借用“谷歌事件”施壓，使中國改變甚至放棄對互聯網治理的一貫方針和政策，雖說只是一廂情愿，但該事件的背后卻反映了美國的互聯網戰略。那就是利用美國目前在互聯網技術、資金、市場的巨大優勢，向別國進行政治、商業、文化推銷，來謀取美國的政治、商業、文化利益。①同時，這也帶給了我們關于中國互聯網政策的一些新的思考與啟示。應當說中國的互聯網政策從戰略和方向上看是正確的，但在某些具體做法和策略上仍存有值得反思改進的地方。

①理直氣壯地宣傳我國互聯網發展和管理政策

互聯網日益成為一個國家賴以正常運行的“神經系統”。切實保障網絡安全，已經成為信息化時代維護國家安全和國家利益的重大課題。美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞等國都通過立法，明確將色情、暴力、危害國家安全、煽動種族和宗教仇恨歧視等信息定義為有害不良信息，并加以嚴格監管和治理。中國“作為一個主權國家，從維護國家安全、社會穩定、事業發展、民族和睦、民心凝聚的大局出發，對互聯網內容進行依法管理是理所當然的”②，完全符合互聯網管理方面的國際規則和慣例。概言之，我國的互聯網政策是有法可依、有理可據的，具體體現為:在網絡監管方面有《關于維護互聯網安全的決定》《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網IP地址備案管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等法規，它們對互聯網有害信息的定義和范圍界定得很清楚，我國據此對有害信息進行監管和過濾。在防范網絡攻擊方面，《中華人民共和國刑法》《計算機信息系統安全保護條例》《電信條例》《互聯網網絡安全信息通報實施辦法》《木馬和僵尸網絡監測和處置機制》等多個法律和行政法規中都對禁止網絡攻擊等違法行為做出了明確規定，并對各部門共同開展網絡安全信息共享和打擊黑客產業方面做出了具體部署。中國在對互聯網實行依法管理的同時，更倡導互聯網業界實行自律，進行自我管理。

谷歌事件提醒我們，與其臨時被動地因應詰難與攻擊，不如在平時主動地向(國際)社會各界大力宣傳我國的互聯網發展和管理政策，宣傳我國制定互聯網發展管理政策的背景依據、內容取向和宗旨意義，宣傳我國互聯網發展和管理政策的執行績效，宣傳我國在互聯網建設、發展和管理方面所取得的成就和經驗，宣傳我國互聯網的開放氛圍和寬松環境，增進各方理解，防范爭端于未然。

②在互聯網政策的制定執行過程中加強與網民、網絡企業的互動

網民和網絡企業作為互聯網發展的參與推動主體，對互聯網的發展起著巨大的作用。這一作用在中國尤為突出，截止去年底，中國網民總數達3.84億，比美國的總人口還多，網站達368萬個，手機上網用戶達2.33億，上百萬個論壇、2億多個博客，平均每6個中國人就擁有1個博客，網民每天發布的博客文章超過400萬篇，各類論壇每天新增的帖子更是難以計數，互聯網普及率超過世界平均水平;與國外互聯網更多用于電子商務方面不同，互聯網在中國的輿論功能更為強大，網絡議政，網絡問政蔚然成風。相應的，網絡企業尤其是網絡媒體的輿論引導責任也更為重大。另外，對于網絡監管問題政府和網民、網絡企業的理解可能不大一致，這就需要加強互動。比如網絡安全問題，官方所指的網絡安全問題，更多的是指民眾在網絡上的一些發言，特別是曝光一些社會陰暗面的問題，或者腐敗問題，他們擔心這些問題暴露出來會引起負面的網絡輿論;而網民認為的網絡安全問題更多地是指網絡色情信息、網絡暴力、網絡黑客攻擊、網絡欺詐等。無論是從科學制定有效執行政策、還是從尊重民意汲取民智、抑或是從適應網絡發展現狀和規律的角度出發，都要求我們在互聯網政策的制定執行過程中加強與網民、網絡企業的交流互動。具體而言，可考慮試行互聯網政策聽證會，在政策的制定執行過程中，通過這種常態化的制度安排，盡可能地傾聽最廣泛的意見和建議，避免誤解增進理解。

③建立健全政策法規體系，細化優化相關政策規定

由于中國的互聯網處于成長初期，發展還不夠成熟，加之互聯網作為一個新興產業，發展極其迅猛，傳統的管理方式難免會滯后于現實變化，導致我國的互聯網政策結構還不夠合理，政策體系還不夠健全，以管理治理性政策為主，建設發展性政策較少;許多政策內容還不夠具體細化，多是些指導性原則性的總體要求，少見針對性可操作性強的政策措施;法律法規的政治性較強，較為缺乏統一的執行判定標準。這在某種程度上，給政策執行部門留下了較大的彈性空間，導致一些簡單粗放的治理手段出現，并產生了較多的越位、缺位現象。導致互聯網企業(尤其是不太熟悉本土環境的國外企業)適應周期較長，運營成本較高，且不利于互聯網新技術的發明與應用，業界對此頗有怨言。比如在BBS上對于一些民生話題的不同意見和看法過分敏感，采取一味封殺的不妥做法;又比如對新一代網絡即時通訊技術工具twitter的嚴格限制等。這不僅給某些別有用心的勢力抓住了“把柄”，從長遠看，也不利于中國互聯網的健康穩定發展。因此，我們要著力加快建立健全政策法規體系，更加注重細化優化有關政策規定。現階段，互聯網日益開放是大勢所趨，在完善政策體系和政策內容方面尤其要注意把握好網絡信息自由流動和國家、企業和個人信息安全的政策平衡點。

④統一互聯網管理機構，加強綜合管理，提高管理效率

目前，我國互聯網作為載體功能的歸工信部、商務部等部門管轄，涉及具體內容的歸中宣部、文化部、教育部、廣電總局、新聞出版總署、國新辦等機構管理，這種分散的管理模式和方式導致了名為齊抓共管、實則齊抓不管的局面。③相應地造成了政出多門、多頭執法的弊端，造成了監管過于頻密、監管效率過于低下的現象，使得互聯網企業主體疲于應付。去年出現的“魔獸事件”即顯一斑。為促進我國互聯網尤其是網絡(文化)產業更好更快地發展，加快研究制定統一管理機構的方案，注重保持政策的連續性和穩定性，加強綜合管理以提高管理效率顯得尤為必要和緊迫。

⑤建立多方參與的網絡管理協調機構，充分發揮NGO的第三方作用

從互聯網管理的國際經驗看，各國除了積極發揮政府通過制定法律和出臺政策管理總體方向和標準外，還十分注重通過設立多方參與的網絡管理協調機構或組織，以業界、公眾、行業組織、政府部門等聯合力量來對日常出現的網絡有害信息、網絡攻擊與網絡侵權行為等負面因素進行全面有效監管。這種管理組織方式，最大限度地確保了全社會對網絡監管的參與和平衡，有利于加強行業自律與協調，提高網絡管理效率，維護網絡世界的健康。以英國互聯網的主要監管機構IWF為例，該機構包括一百家網絡企業、教育文化等政府部門、警察、公眾、慈善機構、兒童保護組織等多方成員，由它對互聯網事務進行磋商協調并負責具體實施分級、檢舉和責任管理，得到了英國社會的廣泛支持。該機構成立十多年來所取得的明顯效果表明它“最大化地照顧到了各方的利益和關切，避免了因某一方主導規范的出臺而使其日后的實施不斷引發矛盾和問題，有效提高了互聯網的監管水平”。④英國的做法很是值得借鑒，我國應加快研究建立符合中國互聯網發展現狀與趨勢的類似性質和功能的監管機構。

⑥加強國際交流合作，共同應對網絡監管和治理難題

網絡無國界，互聯網正在成為世界各國的意見表達中心和新聞發布中心。同時，黑客攻擊與網絡欺詐增多、網絡病毒垃圾郵件肆虐、網絡色情暴力泛濫、知識產權和隱私權頻遭侵犯、網癮綜合癥凸顯等越來越成為網絡世界的全球性問題。2000年，以國家互聯網應急中心成立為標志，我國積極擴大參與國際交流與合作，參與了很多國際合作活動;我國與國外網絡應急組織、安全廠商和其他相關組織也建立了互信暢通的合作渠道，為積極有效解決網絡世界的共同問題發揮了重要作用。但是，我國針對互聯網的國際合作層級還不夠高、領域還不夠廣、機制還不夠完善、方式還不夠多元化等問題依然存在。這就要求我們努力創新體制機制和方式方法，加強國際合作，分享各自的有益經驗，借鑒彼此的先進制度，與世界各國一道共同應對網絡監管和治理難題。

注釋

①文光:《谷歌事件與美國互聯網戰略》，《科技日報》，2010年1月29日

②北京網絡媒體協會:《必須維護互聯網信息安全流動》，《光明日報》，2010年1月24日

③邢曉紅:《構建和諧網絡社會—關于互聯網建設和規范化管理的對策研究》，《科技信息》，2008年第2期

④郭林:《英國互聯網監管重視行業自律和協調》，《光明日報》，2010年1月19日

(此為國家社科基金重點項目[09AZD032]。作者蔡尚偉系四川大學文化產業研究中心主任、博士生導師;曹旭系四川大學2009級新聞系碩士研究生)